●丁志和

公共產(chǎn)品市場(chǎng)化運(yùn)作問(wèn)題再探
——以南京秦淮河環(huán)境治理項(xiàng)目為例

●丁志和

提供公共產(chǎn)品是政府的重要職能。文章以十八屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，以實(shí)際項(xiàng)目為案例，介紹了公共產(chǎn)品市場(chǎng)化運(yùn)作的作法，剖析了存在問(wèn)題，就如何進(jìn)一步深化改革進(jìn)行了再探討。

公共產(chǎn)品 市場(chǎng)化 深化改革

一般認(rèn)為，公共產(chǎn)品是為了滿足公共利益需要由政府部門提供的產(chǎn)品，既包括有形的物質(zhì)產(chǎn)品，也包括無(wú)形的公共服務(wù)。由于公共產(chǎn)品具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益上的非排他性特征，導(dǎo)致其總是處于供不應(yīng)求的短缺狀態(tài)。近年來(lái)，各地嘗試通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作方式增加公共產(chǎn)品供給，緩解其供求矛盾，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也存在一些亟待解決的問(wèn)題。

幾年前，筆者以南京秦淮河環(huán)境綜合治理項(xiàng)目為例，對(duì)公共產(chǎn)品市場(chǎng)化運(yùn)作問(wèn)題做過(guò)一些探討。本文以黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》精神為指導(dǎo)，進(jìn)一步解剖這一典型案例，希望能舉一反三，引起更多的思考。

一、公共產(chǎn)品市場(chǎng)化運(yùn)作的有益嘗試

1.背景介紹。秦淮河是南京的母親河，也是“六朝古都”歷史文化的長(zhǎng)廊。作為南京的護(hù)城河即外秦淮河，歷史上，長(zhǎng)期以行洪、排污和航運(yùn)為主要功能。上世紀(jì)80年代以后，河道兩岸出現(xiàn)了大量違章搭建和污染企業(yè)，生活污水和工業(yè)污水直接排入河道，使秦淮河水體受到嚴(yán)重污染，沿河環(huán)境臟亂差。隨著南京河西新區(qū)的開(kāi)發(fā)，昔日的護(hù)城河逐步成為城中之河，市民百姓、專家學(xué)者對(duì)治理秦淮河污染的呼聲越來(lái)越高。

治理污染、提升景觀、改善居住環(huán)境、建設(shè)休閑健身設(shè)施是典型的公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由政府部門來(lái)提供。這方面的投入不僅沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)回報(bào)，而且所需資金數(shù)額巨大。據(jù)當(dāng)時(shí)調(diào)研測(cè)算，環(huán)境整治一期工程（從運(yùn)糧河口至三汊河口約16km）需投入資金30億元以上，主要用于移民安置、搬遷污染企業(yè)、水利工程、景觀工程等項(xiàng)目建設(shè)。要在短短三年左右時(shí)間完成這么大的投資規(guī)模，靠政府財(cái)政資金直接投入顯然是不現(xiàn)實(shí)的。

在經(jīng)營(yíng)城市理念指導(dǎo)下，2002年，南京市進(jìn)行資產(chǎn)資源整合，陸續(xù)組建了國(guó)資集團(tuán)、交通集團(tuán)、土地儲(chǔ)備中心、城建集團(tuán)等政府融資平臺(tái)。其主要功能之一是代政府負(fù)債，以市場(chǎng)化方式運(yùn)作城市資源（主要是土地資源），擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施投入，償還政府在公共產(chǎn)品上的多年欠賬，盡快改變城市面貌。正是在這一背景下，需要巨額資金投入的秦淮河環(huán)境綜合整治工程終于被提上重要議事日程。

2.基本做法。“綜合整治”這一表述，說(shuō)明該項(xiàng)目不僅投資巨大，而且錯(cuò)綜復(fù)雜，非高層協(xié)調(diào)謀劃，精心組織實(shí)施而不能成就。其基本做法主要有以下幾點(diǎn)：（1）在組織體系方面，采取指揮部加項(xiàng)目公司模式。市政府成立秦淮河環(huán)境綜合整治工程指揮部，由時(shí)任市長(zhǎng)擔(dān)任指揮長(zhǎng)，市政府相關(guān)部門和各區(qū)政府負(fù)責(zé)人為成員，定期研究解決重大決策問(wèn)題。同時(shí)，由市城建集團(tuán)獨(dú)資設(shè)立專門運(yùn)作的項(xiàng)目公司，由時(shí)任城建集團(tuán)總經(jīng)理?yè)?dān)任項(xiàng)目公司董事長(zhǎng)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施。（2）在資金籌措方面，采取公司籌資集中投入，政府承諾分期償還辦法。即建設(shè)資金，先由項(xiàng)目公司融資墊付（主渠道是銀行貸款），政府承諾用以后年度出讓土地收入和一定年限內(nèi)每年撥付一部分污水處理費(fèi)來(lái)償還。公司正是依據(jù)政府相關(guān)文件，經(jīng)項(xiàng)目包裝后從銀行獲得貸款。項(xiàng)目建成后所需的日常管理養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，來(lái)源于根據(jù)規(guī)劃配套建設(shè)、由政府授權(quán)公司經(jīng)營(yíng)的服務(wù)設(shè)施的收益。（3）在項(xiàng)目具體實(shí)施方面，項(xiàng)目公司集融資、建設(shè)、管理、經(jīng)營(yíng)為一體，政府部門服務(wù)于公司進(jìn)而服務(wù)于項(xiàng)目。項(xiàng)目公司通過(guò)指揮部在一定程度上起到了綜合協(xié)調(diào)的作用。這種一體化運(yùn)作的做法，保證了項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)效性、完整性和政策的封閉性。

3.直接成果。經(jīng)過(guò)三年艱苦努力，到2005年，一期工程初見(jiàn)成效，基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，秦淮河以新的面貌呈現(xiàn)在世人面前。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，在政府幾乎沒(méi)有直接投入的情況下，項(xiàng)目的實(shí)施為南京市民新增了一大批優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。（1）水體質(zhì)量顯著改善。通過(guò)拆遷棚戶區(qū)、搬遷污染企業(yè)、新建擴(kuò)建管網(wǎng)泵站和污水處理廠，基本實(shí)現(xiàn)了污水不下河。三汊河口閘的建設(shè)，使全年8個(gè)月的枯水期得以保持景觀水位。六閘聯(lián)控引石臼湖、長(zhǎng)江水入外秦淮河，促使水體流動(dòng)、置換，水質(zhì)不斷改善，基本保證了景觀用水需要。（2）河道兩岸全面綠化。廣泛種植喬木、灌木、草坪、花卉、水生植物和垂直綠化，新增綠化面積120萬(wàn)m2，僅各類喬木就達(dá)到3萬(wàn)余株。這在調(diào)節(jié)氣候、美化環(huán)境、涵養(yǎng)水源、保持水土、維系生物多樣性等方面將持久發(fā)揮作用。（3）市民親水更為便捷。在保證防洪安全的前提下，降低、改造影響景觀的防洪墻。根據(jù)汛期和枯水期水位落差大的特點(diǎn)，在不同段落分別采用了自然護(hù)坡和一、二、三級(jí)平臺(tái)形式，興建親水平臺(tái)、濱水公園、廣場(chǎng)和各類健身設(shè)施，市民親水健身休閑更為便捷，每年達(dá)到數(shù)百萬(wàn)人次。（4）文化資源得以保護(hù)。對(duì)鬼臉城、明城墻、七橋甕古橋等物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行全面修繕、保護(hù)，充分彰顯南京“山水城林”特色。挖掘、整理、匯編秦淮河文化資料，在沿河兩岸興建范蠡、李白、陸游、辛棄疾等人物雕像和兩小無(wú)猜、牧童遙指、南都繁繪圖等新文化景點(diǎn)，使秦淮河文化資源得到較好保護(hù)、展示和傳承。（5）治水經(jīng)驗(yàn)成為范例。秦淮河環(huán)境治理改善了南京的城市形象，提升了居民的生活品質(zhì)。在2005年全國(guó)“十運(yùn)會(huì)”期間，受到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、兄弟省市來(lái)賓以及國(guó)際人士廣泛好評(píng)。外秦淮河被水利部命名為“國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)”。尤其是在2008年第四屆“世界城市論壇”上，南京市政府榮獲了聯(lián)合國(guó)頒發(fā)的“最佳人居環(huán)境特別榮譽(yù)獎(jiǎng)”，秦淮河治理的經(jīng)驗(yàn)成為范例，受到世界同行廣泛關(guān)注。

二、公共產(chǎn)品市場(chǎng)化運(yùn)作面臨的問(wèn)題

秦淮河環(huán)境治理收到了良好的社會(huì)效益、環(huán)境效益和生態(tài)效益，并將持久造福于南京人民。然而，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化運(yùn)作的一種探索，從啟動(dòng)至今已經(jīng)歷了十幾年時(shí)間，目前卻處于十分尷尬的境地，正面臨種種不可回避、亟待解決的矛盾和問(wèn)題，集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.巨額債務(wù)問(wèn)題。這是最現(xiàn)實(shí)、也是最為棘手的問(wèn)題。

經(jīng)過(guò)十幾年的改造、建設(shè)，秦淮河環(huán)境治理的范圍已經(jīng)向上游延伸到江寧區(qū)洋橋村，河道長(zhǎng)度達(dá)到34km。截止2013年末，已累計(jì)投入資金約58億元，其中借款利息支出約17億元。這些資金絕大部分來(lái)自負(fù)債項(xiàng)目公司。

由于項(xiàng)目本身并不產(chǎn)生現(xiàn)金流，政府資金（土地出讓金和污水處理費(fèi)）又不能按計(jì)劃兌現(xiàn)，不僅債務(wù)本金居高不下，而且每年增加數(shù)億元債務(wù)利息。隨著大規(guī)模整治工程完成，可供包裝的項(xiàng)目越來(lái)越少，即使借新還舊也越來(lái)越困難，到期的債務(wù)只能由城建集團(tuán)籌資償還，外部債務(wù)正在內(nèi)部化，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在向城建集團(tuán)集中。

這種債務(wù)是典型的政府性債務(wù)，是政府對(duì)公共產(chǎn)品的投入。從性質(zhì)上說(shuō)，不應(yīng)當(dāng)由作為企業(yè)的項(xiàng)目公司（包括城建集團(tuán)）承擔(dān)，從項(xiàng)目設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)情況看，也是項(xiàng)目公司（包括城建集團(tuán)）無(wú)力承擔(dān)的。

2.產(chǎn)權(quán)關(guān)系問(wèn)題。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，歸屬清晰是產(chǎn)權(quán)制度的基本要求，其重要性不言而喻。國(guó)有資產(chǎn)和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)是兩個(gè)不同的概念。秦淮河環(huán)境整治項(xiàng)目，主體雖然采取了一人有限責(zé)任公司（國(guó)有公司、政府平臺(tái)）形式，仍然有必要明確區(qū)分國(guó)有資產(chǎn)和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)（國(guó)有資產(chǎn)一旦投入公司，國(guó)家就只有公司股權(quán)，而公司擁有股東投入財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。在《公司法》上，是可以明確區(qū)分的）。國(guó)有資產(chǎn)投入到公司形成企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)，“國(guó)家”作為股東享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)。然而，現(xiàn)實(shí)情況并非如此。

秦淮河環(huán)境整治總投資50多億元，幾乎全部政府負(fù)債，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)形成國(guó)有資產(chǎn)，形式上所謂的公司“資本金”也被墊付用于工程建設(shè)，項(xiàng)目公司資本金用于工程，但工程完工后不能形成公司資產(chǎn)，而政府給予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)又未能有效地轉(zhuǎn)化為公司收益，這是公司債務(wù)問(wèn)題的關(guān)鍵。

文中未講清，項(xiàng)目公司能否經(jīng)營(yíng)秦淮河，經(jīng)營(yíng)收益能否補(bǔ)償投資和維護(hù)費(fèi)用，為什么？也未交待，項(xiàng)目公司是否轉(zhuǎn)化為秦淮河開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)公司，或由于某種原因，不能轉(zhuǎn)化為真正的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)公司，即企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)也被“借”給了政府。這些資產(chǎn)總體上可以分為兩大類，即公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。公園、綠地、水利設(shè)施等公益性資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)委托公司管理維護(hù)，費(fèi)用由政府承擔(dān)（其來(lái)源對(duì)應(yīng)于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益），配套服務(wù)設(shè)施、游船等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)由政府委托公司經(jīng)營(yíng)，收益屬于政府（對(duì)應(yīng)用于公益性資產(chǎn)維護(hù)）。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益（可以按公允價(jià)值估算）和公益性資產(chǎn)維護(hù)所需費(fèi)用（在一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)下）應(yīng)當(dāng)大體相當(dāng)，如果前者大于后者，超過(guò)的部分應(yīng)當(dāng)屬于政府，如果不足，則應(yīng)當(dāng)由政府通過(guò)其他方式補(bǔ)償。屬于政府的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)當(dāng)然也可以由公司用自有資金收購(gòu)形成企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)，由公司自主經(jīng)營(yíng)。

由于國(guó)有資產(chǎn)與公司法人財(cái)產(chǎn)界定并不清晰，政府和企業(yè)委托代理關(guān)系并不明確，導(dǎo)致資產(chǎn)管理責(zé)任不清，經(jīng)營(yíng)利用效率不高，引進(jìn)非國(guó)有資本改革改制更是障礙重重。

3.管理體制問(wèn)題。秦淮河環(huán)境綜合整治作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，提供給市民的既有有形的物質(zhì)產(chǎn)品，也有無(wú)形的公共服務(wù)；既有純粹無(wú)償?shù)墓伯a(chǎn)品，也有個(gè)性化的有償消費(fèi)；既是市民休閑健身的景觀長(zhǎng)廊，也存在種種不和諧因素如社會(huì)治安問(wèn)題。在大規(guī)模建設(shè)基本完成后，如何鞏固建設(shè)成果，使其長(zhǎng)期發(fā)揮效用，卻是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)。

在管理體制方面存在的主要問(wèn)題：一是管理主體方面，河道及兩岸數(shù)百萬(wàn)平方米開(kāi)放空間并沒(méi)有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目公司勉強(qiáng)代行部分政府職能，名不正言不順，力不從心。二是管理依據(jù)方面，秦淮河水岸管理涉及大量執(zhí)法問(wèn)題，2006年，市政府發(fā)布過(guò)“關(guān)于加強(qiáng)秦淮河管理的通告”，此后沒(méi)有出臺(tái)新的法規(guī)文件，日常管理沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范，維護(hù)公共利益缺乏法規(guī)依據(jù)。三是管理協(xié)調(diào)方面，秦淮河流經(jīng)若干行政區(qū)，管理工作涉及眾多政府部門和專業(yè)領(lǐng)域，遇到具體問(wèn)題各部門各地區(qū)難免各自為政，協(xié)調(diào)比較困難。如利用亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款對(duì)河道清淤，本來(lái)是一件很好的事情，但因污泥處置場(chǎng)地難以協(xié)調(diào)而長(zhǎng)期不能推進(jìn)。四是政企關(guān)系方面，所謂的“特許經(jīng)營(yíng)”只是政府一紙空文，沒(méi)有任何實(shí)際意義，政府的要求是什么，怎樣監(jiān)督，政府給的資源有哪些，承諾的事項(xiàng)有沒(méi)有兌現(xiàn)，都不清楚，政府與企業(yè)的關(guān)系沒(méi)有理順。

4.資源保護(hù)問(wèn)題。秦淮河無(wú)疑是一座資源的寶庫(kù)，千百年來(lái)滋養(yǎng)了這片富饒的土地。秦淮河環(huán)境治理完成了一項(xiàng)大型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為社會(huì)提供了一大批公共產(chǎn)品，同時(shí)，對(duì)秦淮河資源也是一種保護(hù)。但這種保護(hù)只是初步的，有些只能是權(quán)宜之計(jì)。要使秦淮河資源得到更好地保護(hù)，更加合理地開(kāi)發(fā)利用，更好地服務(wù)于當(dāng)今社會(huì)并造福于子孫后代，仍然面臨許多難題。

首先是資源保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，普遍存在重利用輕保護(hù)、重當(dāng)前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)、重局部輕全局、重物質(zhì)輕文化現(xiàn)象；第二是權(quán)屬界定不清，確權(quán)登記嚴(yán)重滯后，公共資源與非公共資源界限模糊，你中有我，我中有你，一些利益主體侵占公共資源；第三是資源主體分散，條塊分割，各自為政，整合重組、綜合利用困難重重；第四是資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用法律法規(guī)不健全，各部門管理職責(zé)不清。

比如水資源保護(hù)，涉及省市區(qū)三級(jí)，水利、環(huán)保、規(guī)劃、住建等部門都在管，遇到一個(gè)清淤的具體問(wèn)題卻解決不了。再比如文化資源，涉及國(guó)家省市各級(jí)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，涉及各級(jí)物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，涉及文化（文物）、宗教、旅游、園林、城管等政府部門，如何更好地保護(hù)、傳承、創(chuàng)新，充分發(fā)揮其社會(huì)文化經(jīng)濟(jì)價(jià)值，需要形成合力。再比如，城市景觀、建筑景觀也是一種資源。秦淮河上幾乎所有的橋梁（包括近幾年新建的橋梁）都只有單一的交通功能。唯獨(dú)明代古橋七橋甕，因橋墩置分水獸而頗有景觀特色。

此外，在項(xiàng)目審批、竣工驗(yàn)收、審計(jì)決算、確權(quán)辦證等方面仍然存在許多遺留問(wèn)題。

三、公共產(chǎn)品領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的思考

公共產(chǎn)品市場(chǎng)化運(yùn)作的方向無(wú)疑是正確的。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”“打破政府在公共產(chǎn)品生產(chǎn)中的壟斷性地位，建立公共產(chǎn)品市場(chǎng)，在公共產(chǎn)品提供中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?！备鶕?jù)這些精神，以上述現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，現(xiàn)就公共產(chǎn)品領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革談幾點(diǎn)粗淺想法。

1.名符其實(shí)的市場(chǎng)主體是市場(chǎng)起決定性作用的基礎(chǔ)。市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的原動(dòng)力只能是市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)利益，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過(guò)程就是市場(chǎng)主體追求自身經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)程。如果市場(chǎng)主體失去追求自身經(jīng)濟(jì)利益的壓力和動(dòng)力，便沒(méi)有市場(chǎng)活力可言，市場(chǎng)起決定性作用更是無(wú)從談起。

政府平臺(tái)公司（項(xiàng)目公司）就是這樣的“市場(chǎng)主體”。這類公司因項(xiàng)目建設(shè)、融資需要由政府出資設(shè)立，為政府負(fù)債，在生產(chǎn)公共產(chǎn)品的同時(shí)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性資源。其項(xiàng)目由政府決定，融資能力以政府政策為支撐，公司業(yè)務(wù)既具有壟斷性又具有局限性，公司在很大程度上依附于政府生存，對(duì)自身的經(jīng)濟(jì)利益、競(jìng)爭(zhēng)能力、創(chuàng)新能力并不十分關(guān)心（某種意義上說(shuō)也是力不從心）。所謂“經(jīng)濟(jì)實(shí)體”、“法人資格”和“有限責(zé)任”實(shí)際上被虛置。這些公司理論上存在破產(chǎn)的可能性，實(shí)際上是政府承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任（公共產(chǎn)品市場(chǎng)化改革與平臺(tái)公司是兩個(gè)問(wèn)題，這里細(xì)談平臺(tái)公司的問(wèn)題，似乎偏離主題），因此幾乎不可能成為真正意義上的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。

改造微觀主體，使之名符其實(shí)，既是必然選擇也是當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，根據(jù)《公司法》對(duì)現(xiàn)有平臺(tái)公司進(jìn)行改革改制，剝離政府性債務(wù)，形成多元投資主體，擺脫行政體系，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。微觀主體充滿競(jìng)爭(zhēng)活力是公共產(chǎn)品市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)。

2.混合所有制是政府平臺(tái)公司改革的主要方向。運(yùn)作公共產(chǎn)品的項(xiàng)目公司，即政府平臺(tái)公司是特定歷史條件下的特殊產(chǎn)物，國(guó)有單一投資主體的現(xiàn)狀是由其特殊性質(zhì)和功能決定的。關(guān)于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的必要性，《決定》做了精辟闡述。改造平臺(tái)公司，積極發(fā)展混合所有制，是公共產(chǎn)品領(lǐng)域深化改革的重要內(nèi)容。

眾所周知，資本的本性是逐利，但不一定要冒險(xiǎn)，追逐利潤(rùn)，不可能只做公益、慈善。公共產(chǎn)品領(lǐng)域存在的上述問(wèn)題成為非國(guó)有資本進(jìn)入的障礙，這些問(wèn)題不解決，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)（公共產(chǎn)品市場(chǎng)化與發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是兩個(gè)問(wèn)題，即公共產(chǎn)品市場(chǎng)化并不一定要采用混合所有制公司的形式）便無(wú)從談起。

首先，徹底剝離政府性債務(wù)（包括本金和利息，不論大?。?，由政府另行專門處理，否則任何非國(guó)有資本都不會(huì)進(jìn)入；其次，對(duì)政府和項(xiàng)目公司財(cái)產(chǎn)關(guān)系、債權(quán)債務(wù)關(guān)系、權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行清理，對(duì)政府（股東）投入公司的資產(chǎn)、資源進(jìn)行評(píng)估認(rèn)定，確立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)；第三，清晰界定公司公共產(chǎn)品責(zé)任，包括數(shù)量、質(zhì)量和政府監(jiān)管辦法，明確政府補(bǔ)償機(jī)制；第四，形成一定規(guī)模的有效資產(chǎn)可供持續(xù)經(jīng)營(yíng)；第五，賦予公司自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，脫離行政體系，完全參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

3.特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施迫切需要制度創(chuàng)新。在本案中，政府與項(xiàng)目公司的關(guān)系可以概括為：政府給定政策（嚴(yán)格講是資源或條件），公司為政府做事，即項(xiàng)目公司是代融資、代建設(shè)、代管理、代經(jīng)營(yíng)的主體。設(shè)想不搞國(guó)有平臺(tái)能不能操作？答案是肯定的。政府只要為項(xiàng)目運(yùn)作設(shè)定競(jìng)爭(zhēng)條件，任何市場(chǎng)主體均可以公平參與競(jìng)爭(zhēng)。獲勝者由政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，雙方按協(xié)議行使權(quán)利履行義務(wù)。由此將行政管理關(guān)系轉(zhuǎn)為民事合同關(guān)系，特許經(jīng)營(yíng)制度成為政府向市場(chǎng)放權(quán)的有效形式。

然而現(xiàn)實(shí)并非如此簡(jiǎn)單，本案所謂“特許經(jīng)營(yíng)”只是政府文件上的一兩句話而已，沒(méi)有任何實(shí)際內(nèi)容。公共產(chǎn)品領(lǐng)域?qū)嵭刑卦S經(jīng)營(yíng)迫切需要制度創(chuàng)新：一是法律依據(jù)問(wèn)題。目前僅有的法規(guī)是2004年原建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，不僅法律層次低，而且僅涉及部分市政公用事業(yè)領(lǐng)域，可操作性也不夠。二是法律關(guān)系問(wèn)題。代表政府的主管部門和中標(biāo)產(chǎn)生的投資者經(jīng)營(yíng)者，一旦簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其雙方利益均應(yīng)當(dāng)受到平等保護(hù)。由于市場(chǎng)主體屬于弱勢(shì)一方，需要給予更多尊重，政府在監(jiān)督市場(chǎng)主體的同時(shí)，更需要被監(jiān)督。三是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的設(shè)定不僅要受到《行政許可法》等法律法規(guī)限制，而且應(yīng)當(dāng)受到地方政府財(cái)力的制約，必須分清輕重緩急，量力而行。四是具體項(xiàng)目問(wèn)題。每一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目都有其特殊性，需要逐一進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究、論證測(cè)算，制定專門方案。項(xiàng)目設(shè)計(jì)要能有利于保護(hù)公共利益，有利于形成適度競(jìng)爭(zhēng)，有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品投資的積極性。

4.更好發(fā)揮政府作用?！稕Q定》對(duì)政府和市場(chǎng)的關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)變等做了全面系統(tǒng)的闡述?，F(xiàn)就公共產(chǎn)品領(lǐng)域如何更好發(fā)揮政府作用，從實(shí)踐角度談幾點(diǎn)想法。（1）政府應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求，深入研究社會(huì)需要公共產(chǎn)品的輕重緩急。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總是滯后于社會(huì)的需要，政府要做的事、想做的事很多，而資源卻是稀缺的。一個(gè)城市，在財(cái)力十分有限的情況下，是先建圖書館博物館，還是先治理河道污染，不能僅僅由政府、更不能由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。政府只有集中民意，凝聚共識(shí)，才能將有限的人財(cái)物力用在最需要的地方。（2）政府應(yīng)當(dāng)管理好政府性債務(wù)，對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目和平臺(tái)公司進(jìn)行全面清理，重新評(píng)估，對(duì)純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)資源進(jìn)行甄別、重組、整合。通過(guò)發(fā)行地方債券、市政債券或設(shè)立城建基金等多種渠道，逐步置換現(xiàn)有債務(wù)，將政府性債務(wù)控制在適當(dāng)規(guī)模，將妥善處理歷史遺留問(wèn)題、新增政府債務(wù)、地方可持續(xù)發(fā)展能力等納入政績(jī)考核內(nèi)容。（3）政府應(yīng)當(dāng)重視公共產(chǎn)品市場(chǎng)化運(yùn)作的制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)造各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。包括市場(chǎng)準(zhǔn)入（退出）條件、方法、程序，公共產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)規(guī)范、政府（社會(huì)）監(jiān)督的方式方法，價(jià)格（收費(fèi)）競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則、程序，對(duì)損害公共利益行為的處罰等等。好的制度、規(guī)則比監(jiān)督員、裁判員角色本身更重要。

總之，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系是一個(gè)永恒課題，公共產(chǎn)品領(lǐng)域市場(chǎng)化改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨任務(wù)。實(shí)踐，認(rèn)識(shí)，再實(shí)踐，再認(rèn)識(shí)，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之路必將越走越寬廣。

[1]鄭超.基于項(xiàng)目管理的商業(yè)銀行并購(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2012（1）

[2]王緝慈.創(chuàng)新的空間—企業(yè)集群與區(qū)域發(fā)展[M].北京：北京大學(xué)出版社，2001

（作者單位：南京城南歷史文化保護(hù)與復(fù)興有限公司 江蘇南京 210006）

（責(zé)編：呂尚）

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1004-4914（2014）06-030-03