蔡宇馳

隨著我國社會主義現(xiàn)代化進程的深入和市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等方面職能作用的重要性日益顯現(xiàn)。近年來，我國地方政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面積累了許多經(jīng)驗，市場監(jiān)管方面也在逐步加強，今后還必須適應(yīng)新形勢，進一步改進經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的方式方法，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。同時，應(yīng)更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能，把更多的力量放在發(fā)展社會事業(yè)和解決人民生活問題上。本文就我國地方政府如何進一步強化社會管理和公共服務(wù)職能，提出若干對策和措施。

一、存在的問題

1.社會管理等同于社會管控

將社會管理與社會管控劃等號可能是一些地方政府最為普遍的思維模式和行動邏輯。這種觀念將社會管理等同于管理甚至修理社會，將維持面上的和剛性的社會秩序作為社會管理的主要追求。這種思維具有以下價值與行為偏好：1.穩(wěn)定是至上和壓倒一切的目標。穩(wěn)定往往被界定為能夠左右和有效控制的秩序，同時表現(xiàn)為外在的一致、團結(jié)和無沖突性。因而，獲得穩(wěn)定首先意味著社會不出現(xiàn)甚至不存在“破壞”一致與團結(jié)的矛盾和沖突；2.社會矛盾沖突的存在對社會運行而言是不正常的現(xiàn)象，是社會發(fā)展的絆腳石，是破壞力量；3.加強政府對社會局勢的防控，有效控制沖突事件的發(fā)生，嚴防沖突危害擴散是維持秩序，是實現(xiàn)穩(wěn)定必需的選擇。

將社會管理視為社會管控是傳統(tǒng)集權(quán)統(tǒng)治模式的沿襲，它反映了一些地方政府傳統(tǒng)管制思維的慣性以及對社會治理方式轉(zhuǎn)型壓力和訴求的惰性與無視。在今天，單純依靠行政化的垂直管控手段已經(jīng)與社會利益結(jié)構(gòu)變化的現(xiàn)實以及社會發(fā)展的方向相去甚遠，并且難以為繼了。首先，社會階層分化和異質(zhì)化導致社會利益訴求多樣化的現(xiàn)象日趨明顯，在我們的日常生活中，折射出來的是民眾基于權(quán)利意識的需求持續(xù)增長，且日益多樣化，差異化；其次，以民間組織發(fā)展為代表的社會力量的成長，使民間通過利益表達和社會運動方式參與決策和治理的呼聲不斷高漲，而新媒體則加速了信息的傳播，在與社會的關(guān)系中，政府面對的外部壓力加大；再次，伴隨全球化進程，國際社會政府改革浪潮深度影響中國政府變革目標與價值選擇，構(gòu)建法治、開放、透明的政府體系的迫切性一再被強化。顯然，在一個利益分配結(jié)構(gòu)全面調(diào)整和利益分配規(guī)則重建的時代，以強力控制回應(yīng)社會問題，以消滅矛盾作為管理目標，無論如何不能奏效，相反，有可能積聚更多的矛盾，造成更加尖銳的對立，給政權(quán)的長治久安可能帶來更大的危害。

2.社會管理等同于危機應(yīng)對或處置

社會管控觀念相關(guān)的認識，是將社會管理看作為危機或突發(fā)事件的應(yīng)對、處置過程。因而，從穩(wěn)固秩序的角度，危機處置是當然的社會管理內(nèi)在要求。

毫無疑問，在充滿風險的社會中，政府危機控制和突發(fā)事件處置的作用不可低估，而且重要性不斷加強，危機處置能力和處置結(jié)果也被視為檢視政府整體能力和績效水平的重要指標。但是，不能由此將危機應(yīng)對、處置與社會管理之間劃等號，僅以當下秩序控制狀況來解讀社會管理的本質(zhì)，不僅窄化了社會管理的內(nèi)涵，而且也扭曲了社會管理所包含的促進社會成長、社會自治以及政府向社會分權(quán)、賦權(quán)的本意。

（1）危機應(yīng)對與處置的目標是快速控制突發(fā)事件事態(tài)的發(fā)展，關(guān)注即時穩(wěn)定和秩序的恢復。而社會管理則以社會健康、協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展為追求，關(guān)注社會整體以及全過程的運行狀況，它的任務(wù)是“維系社會秩序，規(guī)范社會行為，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，維護社會治安，促進社會認同；（2）危機處置重點放在事件發(fā)生后的應(yīng)急管理，主要聚焦于突發(fā)事件的進展及其應(yīng)對策略，而社會管理則立足于建立社會良性運行、和諧發(fā)展的制度體系，更為關(guān)照常態(tài)下應(yīng)對復雜社會環(huán)境，尋求有關(guān)社會事務(wù)管理制度的建設(shè)和完善；（3）危機處置高度重視政府的應(yīng)激能力，考量快速反應(yīng)和行動力，而社會管理則凝聚并體現(xiàn)政府的綜合管理能力強協(xié)同管理、促進社會公正等多方面的能力。

3.社會管理等同于社會服務(wù)

地方政府社會管理創(chuàng)新將完善社會服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平和能力，以求服務(wù)于民生，服務(wù)于民眾需求放在極其重要的位置上，努力打造服務(wù)型政府，這無疑是政府治理觀念的重大進步，昭示了政府向民眾負責的本位功能的回歸。多年來，政府一直重社會管控，輕公共服務(wù)；重經(jīng)濟建設(shè)，輕社會建設(shè)，加強社會服務(wù)表明政府職能的重大轉(zhuǎn)變及其向政府本位性質(zhì)的回歸。

加強社會服務(wù)是社會管理創(chuàng)新的重要策略，但與此同時，它不是社會管理的全部，社會管理所包含的內(nèi)涵與外延更為廣泛。理性看待社會服務(wù)在社會管理中的地位和作用，需要弄清一個重要問題，這就是服務(wù)與管制的辯證關(guān)系。社會服務(wù)的供給并不意味著輕視，甚至忽視政府進行社會管制的作用。恰恰相反，加強政府在某些領(lǐng)域的社會管理，監(jiān)管市場行為的缺陷，保護社會中的弱勢群體，居間調(diào)整利益關(guān)系，正是政府作為“公共利益”代表者的正當性表現(xiàn)。基于正當性的社會管制并不排斥社會服務(wù)，在一定程度上，它是保護民眾權(quán)利，有效實施服務(wù)的保障，兩者關(guān)系是辯證的。例如政府對環(huán)境污染予以強有力的社會管制，就是對公民健康乃至生存權(quán)利以及社會可持續(xù)發(fā)展能力的保護。

二、創(chuàng)新管理模式的解決方法

1.貫徹科學發(fā)展觀的要求，樹立“以人為本”的政府管理理念

黨的十六屆三中全會提出，“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”。并提出了“五個統(tǒng)籌”的新發(fā)展戰(zhàn)略，其核心貫穿了“以人為本”極賦有人文主義精神的治國、執(zhí)政理念。按照科學發(fā)展觀的要求，我國地方政府強化社會管理和公共服務(wù)職能，首先應(yīng)樹立“以人為本”的政府管理理念，充分體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的宗旨，實現(xiàn)由權(quán)力本位向權(quán)利本位，政府本位向社會本位，官本位向民本位的轉(zhuǎn)變。其次樹立“以人為本”的政府管理理念，地方政府還應(yīng)在三個方面進行理念更新。一是調(diào)整政府職能的“價值觀”。地方政府應(yīng)注重提供與公民生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，將地方財政投入的重心轉(zhuǎn)向公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利和社會保障等方面，進一步提高公民素質(zhì)和生活質(zhì)量。二是樹立利民便民的“服務(wù)觀”。地方政府部門要改變以往“朝南坐”的工作作風和方式，主動“朝北坐”，“朝老百姓坐”。要消除一些地方政府部門“門難進、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象，簡化辦事程序，優(yōu)化辦事態(tài)度，提高辦事效率。三是堅持造福人民的“政績觀”。建立注重社會效果和公眾滿意程度的地方政府政績評價制度與評價體系，對地方政府的政績評價不僅要看GDP的增長，而且還要看經(jīng)濟社會是否得到協(xié)調(diào)發(fā)展，社會日益增長的公共需求是否得到滿足，人民群眾生活水平和質(zhì)量是否得到提高。

2.加快政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府職能配置

政府職能是政府機關(guān)依法對國家政治、經(jīng)濟和社會公共事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔的職責和所具有的功能。它反映著國家公共行政管理的基本內(nèi)容和活動方向，是公共行政管理活動的依據(jù)和前提。也是深化行政體制改革和推進政府管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵。政府職能關(guān)鍵是要處理好“四大關(guān)系”。

（1）在政府與企業(yè)的關(guān)系上。地方政府的職能主要是轉(zhuǎn)到為企業(yè)服務(wù)和為企業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上。進一步放開政府不該管、管不了的事，真正變管理為服務(wù)，變直接管理為間接管理，不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和投資決策等微觀經(jīng)濟活動，要切實落實企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，企業(yè)對政府的責任主要是依法經(jīng)營和依法納稅。

（2）在政府與市場的關(guān)系上。地方政府工作的重點是營造公平、公正、公開的市場競爭環(huán)境，充分發(fā)揮市場機制配置資源的基礎(chǔ)性作用。同時，應(yīng)依法對市場主體及其行為進行監(jiān)督和管理，維護公平競爭的市場秩序，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與的市場監(jiān)管體系，建立健全社會信用體系。

（3）在政府與社會的關(guān)系上。地方政府要為人民群眾提供安居樂業(yè)的社會環(huán)境和生活環(huán)境。政府應(yīng)通過制定社會政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)，化解社會矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，完善社會保障體系，維護社會公正和社會穩(wěn)定；加強社會治安綜合治理，打擊違法犯罪，確保公民的人身與財產(chǎn)安全以及其他合法權(quán)益的實現(xiàn)；強化危機管理意識，加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)對公共危機的能力。同時，地方政府工作的重點、政策支持的重點、財政保障的重點要進一步向社會事業(yè)、公共事業(yè)發(fā)展傾斜，向基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)傾斜，向生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護傾斜，向擴大社會就業(yè)、改善困難群眾生活傾斜，切實為社會提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

（4）在政府與社會組織、中介機構(gòu)的關(guān)系上。地方政府要更大程度地發(fā)揮社會組織、中介機構(gòu)的功能和作用，將政府所承擔的某些技術(shù)性、行業(yè)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性職能轉(zhuǎn)交給社會組織、中介機構(gòu)承擔。同時加大規(guī)范和監(jiān)管力度，切實解決“養(yǎng)人”和收費兩個突出問題，推動社會組織、中介機構(gòu)健康發(fā)展。通過處理好上述“四大關(guān)系”。加快把政府職能真正轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)為主上來，特別是強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，努力創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、社會環(huán)境，更好地為人民群眾服務(wù)，著力解決民生問題。

3.推進政府管理方式創(chuàng)新，提高服務(wù)質(zhì)量和行政效率

政府管理方式，是政府機關(guān)及其公務(wù)人員，為貫徹管理思想、執(zhí)行管理功能，提高管理功效和實現(xiàn)管理目標所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的總稱。政府管理方式是實現(xiàn)公共管理理念和目標的重要途徑，也是實現(xiàn)政府職能的保障。無論是公共服務(wù)社會化，還是建立“服務(wù)型政府”，都應(yīng)從以下十個方面入手，使我國地方政府管理方式能夠體現(xiàn)國際潮流和改革的前瞻性：（1）增強服務(wù)意識。只有“服務(wù)式”管理才能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，適應(yīng)開放性的世界市場。通過制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，發(fā)布國內(nèi)外市場動態(tài)等信息，為企業(yè)判斷市場走向，開發(fā)新產(chǎn)品提供服務(wù)，幫助企業(yè)積極拓展國內(nèi)外市場，為企業(yè)盡快提高市場競爭力創(chuàng)造外部環(huán)境。此外，政府還要為國民以及外商服務(wù)好，以吸引更多的外商來我國投資經(jīng)商辦企業(yè)。（2）積極發(fā)揮政府導航者作用。政府不應(yīng)是無所不在的劃漿型政府，而是能夠制訂合乎公平合理游戲規(guī)則的掌舵型政府；政府的主要功能不僅是服務(wù)的提供，更重要是確保服務(wù)的持續(xù)。（3）鼓勵公民參與公共事務(wù)。政府應(yīng)提供有效的意見管道，鼓勵民眾關(guān)心并參與公共事務(wù)，將民間力量導入社會發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)之中，形成共同治理結(jié)構(gòu)。（4）形成公共服務(wù)的市場競爭機制。地方政府應(yīng)拋棄公共服務(wù)的獨占心態(tài)，鼓勵民間參與提供公共服務(wù)，以此刺激政府改善管理，提高質(zhì)量。在公共服務(wù)主體上，不搞一刀切，而是從實際出發(fā)，能夠由私人和非盈利機構(gòu)承擔的就交給它們?nèi)コ袚?，反之，則由政府來承擔，發(fā)揮政府（公共域）、企業(yè)（私人域）和社會（第三域）三方的積極性。（5）政府運作以目標和任務(wù)為導向。政府固然要依法行政，但并非事事受制于法令規(guī)章，地方政府要以人民的利益為依據(jù)，在合法范圍內(nèi)，行政人員以達成目標為指引，發(fā)揮創(chuàng)意，以彈性、有效、便捷的方法完成任務(wù)。（6）以顧客為導向。地方政府應(yīng)以顧客為導向，檢討并改變傳統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)和提供的方法，建立顧客回應(yīng)系統(tǒng)，傾聽顧客的意見，滿足顧客的要求。（7）政府財政應(yīng)強調(diào)如何開源，而非一味重視節(jié)流。傳統(tǒng)財政理論強調(diào)節(jié)約開支，未來的地方政府要強調(diào)如何增加利潤的觀點，政府部門應(yīng)發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營的精神，進行有效的投資，以獲取更多的收益，解決財政困境。（8）前瞻性政府。事先的預(yù)防重于事后的補救。政府要重視戰(zhàn)略思考和長期規(guī)劃，能夠針對未來可能發(fā)生的問題，事先作出妥善的對策。（9）分權(quán)化的政府。地方政府要講求分權(quán)的管理理念，授權(quán)下級政府或派出機關(guān)發(fā)揮因地制宜的功能，對內(nèi)講求參與管理，授權(quán)于下級，通過集體努力提高行政效率。

4.完善政務(wù)公開制度，增強政府公共政策、法規(guī)和行政過程的透明度

政務(wù)公開是指公共部門通過公眾便于接受的方式和途徑公開其政務(wù)運作過程，公開有利于公眾實現(xiàn)其權(quán)利的信息資源，完善政務(wù)公開制度，對于我國地方政府增強權(quán)力運行的透明度，強化社會管理和公共服務(wù)職能，建立公正透明的行政管理體制，提高公共行政效能具有極其重要意義。

（1）在思想層面上，加強思想政治工作，充分認識政務(wù)公開的重要意義。推行政務(wù)公開是一項關(guān)聯(lián)度大，影響面廣的行政改革，它涉及公共部門及其工作人員的思想觀念、管理方式和工作作風的根本轉(zhuǎn)變。由于傳統(tǒng)思想觀念和權(quán)力作用的影響，政務(wù)公開會受到公共部門及其工作人員本能與非本能的抵制和阻礙。因此，需要地方各級公共部門領(lǐng)導重視做好思想政治工作，使公共部門工作人員充分認識政務(wù)公開的重要性和必要性，破除恩賜觀念，樹立服務(wù)意識；拋開應(yīng)付式的政策觀念，加強制度建設(shè)意識，為推行和深化政務(wù)公開營造一個良好的思想認識氛圍和工作環(huán)境。

（2）在技術(shù)層面上，繼續(xù)推進政府上網(wǎng)，整合政務(wù)公開各種技術(shù)形式的功效。要加強政務(wù)公開部門對地方政府上網(wǎng)工程的領(lǐng)導權(quán)，尤其加強對政務(wù)信息發(fā)布的內(nèi)容規(guī)范和管理；要不斷提高和深化政府信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，不僅要靜態(tài)地公布政務(wù)信息，而且要加強動態(tài)政府的上網(wǎng)，實現(xiàn)政府職能上網(wǎng)，建立真正的電子政府、智能化政府；要加強政務(wù)信息的安全管理，不斷提高反病毒、反黑客技術(shù)，保證信息網(wǎng)絡(luò)的安全；制定相應(yīng)的管理法律法規(guī)，對政府信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)、管理、維護、內(nèi)容和形式的規(guī)范進行必要的規(guī)定和約束，保障政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范安全運行。

（3）在法律層面上，制定相關(guān)法律和規(guī)章，提升政務(wù)公開的法制化水平。借鑒國外的法制化經(jīng)驗，我國的政務(wù)公開法律應(yīng)該明確政務(wù)公開的主體和客體，規(guī)范政務(wù)公開的內(nèi)容和范圍，依法確定政務(wù)公開的程序，建立和完善政務(wù)公開的救濟制度等。

（4）在制度層面上，強化制度建設(shè)，保障政務(wù)公開的穩(wěn)定性和發(fā)展性。首先，逐步擴大政務(wù)公開主體，先以地方政府機關(guān)的政務(wù)公開為重點，取得一定經(jīng)驗后，再逐步擴大至法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的組織。其次，豐富和拓寬政務(wù)公開的內(nèi)容和范圍。政務(wù)公開應(yīng)該包括與公眾重大利益相關(guān)的行政會議公開、政務(wù)信息公開、行政過程公開。第三，依法確立政務(wù)公開的程序。可以根據(jù)政務(wù)公開的不同內(nèi)容規(guī)定不同的程序，如行政會議公開的程序、行政信息公開的程序和行政過程公開的程序等

三、結(jié)論

地方政府管理創(chuàng)新是一個長期而艱巨的工程，是當前全球各國范圍內(nèi)行政改革的趨勢，地方政府必須適應(yīng)新形勢下的環(huán)境要求，吸收先進管理理念，將地方政府打造成富于時代氣息的有社會主義特色的人民政府。