劉雙梅

【文章摘要】

據(jù)保守估計(jì)，目前中國(guó)失地農(nóng)民的總量已經(jīng)達(dá)到4000萬—5000萬人左右，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預(yù)估到2030年時(shí)將增至1.1億人左右。這些失地農(nóng)民，由于失去土地后沒有得到合理的安置，淪為新時(shí)代的游民，成為社會(huì)穩(wěn)定的隱憂。本文主要分析了失地農(nóng)民社會(huì)保障缺失的原因，原因是多方面的，主要是由于現(xiàn)行土地征收制度、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制造成的。

【關(guān)鍵詞】

失地農(nóng)民；社會(huì)保障；原因

1 現(xiàn)行土地征收制度是直接原因

目前國(guó)家不僅以城鄉(xiāng)土地的二元所有制來管理最有價(jià)值的土地財(cái)產(chǎn)，還通過征地制度使農(nóng)民集體土地制度依附于國(guó)家土地制度。現(xiàn)行的征地制度產(chǎn)生于新中國(guó)成立初期，1953年1月6日政務(wù)院公布《國(guó)家建設(shè)征收土地的辦法》，1958年對(duì)此進(jìn)行了修改。改革開放以來幾經(jīng)修改，但是主要是體現(xiàn)國(guó)家，尤其是政府的意志和權(quán)力。盡管它曾經(jīng)對(duì)保證國(guó)家建設(shè)用地的順利取得、降低建設(shè)成本、積累建設(shè)初始資本、改善投資環(huán)境、推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等起到了重要作用，但是現(xiàn)行的征地制度畢竟是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物。當(dāng)時(shí)國(guó)家嚴(yán)格的計(jì)劃行政管理制度，使土地的巨大社會(huì)價(jià)值無法彰顯，土地征收及補(bǔ)償問題未被社會(huì)重視。

20世紀(jì)90年代初，國(guó)家改革了用地政策，對(duì)一些經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目，不再是無償使用土地，而改為有償使用，使用國(guó)有土地必須向政府繳納土地出讓金。征地制度卻沒有跟著一起改變，公益和經(jīng)營(yíng)用地，都同樣采取以前的強(qiáng)制性征地辦法。這樣，在征地與供地之間出現(xiàn)了一個(gè)利益空間，為地方政府開啟了“賣地財(cái)政”的道路。

我國(guó)《憲法》規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。但是沒有對(duì)“公共利益”做出明確的界定。《土地管理法》不僅沒有對(duì)此進(jìn)行完善，卻進(jìn)一步規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，這一規(guī)定將征地范圍從“公共利益的需要”擴(kuò)大到一切用地項(xiàng)目，一定程度上助長(zhǎng)了土地的征占。在征地程序上，從土地征用的認(rèn)定、到農(nóng)民的安置等，農(nóng)民方都是被動(dòng)的接受政府和用地單位的安排，沒有渠道表達(dá)自由的意愿，沒能能力可以和征地方進(jìn)行談判，合理的要求得不到滿足。農(nóng)民在征地前的知情權(quán)和咨詢權(quán)、征地中的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)、征地后的受益權(quán)和監(jiān)督權(quán)等沒有得到應(yīng)有的尊重，甚至連利益受損后的法律救濟(jì)也被剝奪，引發(fā)了一系列嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。

事實(shí)表明，我國(guó)現(xiàn)行征地制度已經(jīng)成為制約社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和影響社會(huì)穩(wěn)定的重大障礙，到了不得不改革的地步，使之能夠適應(yīng)社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，才能保證社會(huì)主義農(nóng)村的建設(shè)的順利進(jìn)行。

2 現(xiàn)行農(nóng)村土地制度是根本原因

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的結(jié)構(gòu)性缺陷是失地農(nóng)民權(quán)益受損的根本原因。法律制度的根本任務(wù)就在于“盡可能保護(hù)所以的社會(huì)利益，并維持這些利益之間的、與保護(hù)所有利益相一致的某種平衡或協(xié)調(diào)”。在現(xiàn)有的土地制度下，土地的利益機(jī)制在某種程度上被扭曲了，導(dǎo)致了土地的不同依賴主體之間的距離拉大，出現(xiàn)了土地利益不平等、非均衡發(fā)展的現(xiàn)象，再加上農(nóng)村利益結(jié)構(gòu)分化的弱質(zhì)性、不平衡性以及利益正好機(jī)制的缺乏，農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制的軟弱，造成不同土地主體之間呈現(xiàn)出矛盾和沖突的態(tài)勢(shì)。

2.1 集體土地所有權(quán)虛置，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰

在《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》等法律中均有明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有。但是在目前集體所有制下，“誰(shuí)”真正擁有土地，實(shí)際上是不明晰的。集體具體指哪一級(jí)哪個(gè)組織，集體成員的邊界多大，集體所有者包括哪些權(quán)利和義務(wù)等都沒有明文規(guī)定?！稗r(nóng)民集體”只是一個(gè)“抽象的，沒有法律人格一樣的集合全體”，并不是規(guī)范的民事主體，是個(gè)模糊的概念，難以界定它所指的對(duì)象，更難以將其定性為法人、合伙、非法人組織，也不具有法律人格，不是法律意義上的民事主體形態(tài)。 “農(nóng)民集體”只是傳統(tǒng)公有制理論中的一個(gè)表述而已，并不是民事主體。農(nóng)村土地所有者缺位，導(dǎo)致以下法律后果的產(chǎn)生。

第一，在現(xiàn)行的法律制度下，說土地歸“農(nóng)民集體所有”，根本名不副實(shí)。集體最多不過是一個(gè)虛置的權(quán)利主體，只是土地的經(jīng)營(yíng)者，而政府實(shí)際控制著農(nóng)村土地的處分權(quán)，農(nóng)民集體只是名義上的“土地所有人”，沒有自由買賣、租賃、轉(zhuǎn)讓和抵押土地的權(quán)利，“農(nóng)民集體”土地只能單向被政府征收；農(nóng)民并不實(shí)質(zhì)擁有土地的收益權(quán)，由于“農(nóng)民集體”沒有自主定價(jià)權(quán)，政府行政強(qiáng)制農(nóng)民接受的一次性“補(bǔ)償”是政府自己計(jì)算的低于真正市場(chǎng)價(jià)值的不公平的“補(bǔ)償”。第二，作為“農(nóng)民集體”組成要素的真正法律主體——農(nóng)民個(gè)體，卻無法履行土地所有權(quán)。土地歸農(nóng)民集體所有，這樣的所有權(quán)不可能落實(shí)到每個(gè)農(nóng)民個(gè)人身上，既然是這樣，農(nóng)民個(gè)體就沒有土地的所有權(quán)。這就意味著，從法律、經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面來看，任何農(nóng)民個(gè)人都既是所有者、卻又不是真正的所有者。由于土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，任何人都既是所有者又不是所有者，農(nóng)民難以進(jìn)行集體的行動(dòng)。第三，我國(guó)法律規(guī)定的土地所有者—— “農(nóng)民集體”，是一個(gè)虛幻的民事主體，它不具備法律人格，這就造成了司法意義上的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。從而導(dǎo)致了了大量耕地被非法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，少數(shù)人利用這個(gè)漏洞通過土地謀私利。

2.2 農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的缺失

所有權(quán)不等于財(cái)產(chǎn)權(quán)，盡管我國(guó)農(nóng)民個(gè)人沒有土地的所有權(quán)，但是不妨礙他們擁有土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民依法享有的土地承包權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利，那么農(nóng)民實(shí)質(zhì)上擁有了土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。但是農(nóng)民擁有的只是土地的部分所有權(quán)，只有承包權(quán)和使用權(quán)，處分權(quán)和收益權(quán)被政府強(qiáng)制控制著，這是一種不完整的“所有權(quán)”，所有權(quán)的殘缺，使得農(nóng)民沒有充分的權(quán)利去和被正地方談判，從而導(dǎo)致利益主體地位得不到法律的全面保護(hù)，使其必然成為利益受損者，這正是失地農(nóng)民權(quán)益受到侵犯的根本原因。

3 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是根源

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國(guó)特有的社會(huì)現(xiàn)象，在這種“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”的制度安排下，戶籍制度成為兩種身份、兩種待遇的主要憑借物，致使農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民在就業(yè)、教育和社會(huì)保障等方面產(chǎn)生了巨大的利益反差。正如皮埃爾·勒魯所說：“加入你們只要求在城邦內(nèi)實(shí)現(xiàn)平等，這樣的平等就收到了限制，只去了普遍性……一部分人享有權(quán)利，另一部分人卻沒有權(quán)利，這是一種特權(quán)制度?！?/p>

盡管失地農(nóng)民已不同于一般農(nóng)民，有些還取得了市民的身份，但他們的待遇仍無法與市民同步。在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，“失地農(nóng)民在政治上沒有平等參與權(quán)，經(jīng)濟(jì)上無法形成有組織的力量，政策上成為被動(dòng)的接受者，就業(yè)上缺少自由流動(dòng)權(quán)，社會(huì)保障和國(guó)家福利方面處于自然物質(zhì)狀態(tài)?！?8社會(huì)保障的基礎(chǔ)是“大數(shù)法則”，即用恒定的大數(shù)來保障突發(fā)的小數(shù)，參與保障的人數(shù)越多，承受風(fēng)險(xiǎn)的能力就越強(qiáng)?！俺青l(xiāng)分治”體制和政策背景下的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定了我國(guó)城鄉(xiāng)在各種社會(huì)保障制度，如就業(yè)、住房、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等重要制度上的斷裂，使城鄉(xiāng)的社會(huì)保障出現(xiàn)了巨大的反差。城市職工即使下崗失業(yè)，城市社會(huì)保障體系也會(huì)為他提供基本生活保障。但是，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益的焦點(diǎn)不在于是多是少，而是根本沒有的問題，我們?cè)谥贫壬咸烊慌懦廪r(nóng)民。在多數(shù)農(nóng)村，養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)基本上還是空白的情況下，他們惟一可以依賴的就是土地。就拿現(xiàn)在已經(jīng)開始試點(diǎn)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療來說，跟城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度相比，根本算不上是真正的醫(yī)療保障，只是為了緩解過于突出的問題所設(shè)計(jì)的短期措施，與城市相比存在巨大差距。優(yōu)撫和社會(huì)福利也在農(nóng)村開展，但與城市相比，優(yōu)撫對(duì)象明顯太少，標(biāo)準(zhǔn)也低于城市居民。實(shí)施農(nóng)民最低生活保障的省份較少，只有一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省份在試點(diǎn)。農(nóng)村救濟(jì)制度更不健全。

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