李川

十八大以來，“加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府”成為共識(shí)，公共服務(wù)市場(chǎng)化無疑是深化改革的重中之重。但現(xiàn)階段，我國在推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程中仍面臨著諸多難題。

其一，傳統(tǒng)觀念。我國現(xiàn)有的公共服務(wù)體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下建立起來的，公共服務(wù)基本上是由政府部門一家獨(dú)攬，民眾對(duì)于由政府提供公共服務(wù)已經(jīng)習(xí)以為常，認(rèn)為公共服務(wù)就應(yīng)該政府提供，形成了固有的思維定性和行為慣性。

其二，利益博弈。公共服務(wù)市場(chǎng)化涉及到三方利益：政府、社會(huì)力量及公眾。公共服務(wù)的生產(chǎn)由政府向社會(huì)的轉(zhuǎn)移，意味著政府在某些領(lǐng)域會(huì)逐步喪失對(duì)原有的人、財(cái)、物等各項(xiàng)資源壟斷性的占有權(quán)、支配權(quán)，相關(guān)利益會(huì)受損；社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，仍是以盈利為目的，而公共服務(wù)這一特殊商品的投資回收期較長(zhǎng)，很多社會(huì)資本以漲價(jià)等多種形式追求短期利益；公眾則遵循成果導(dǎo)向，公共服務(wù)由誰提供不重要，關(guān)鍵是自身的效益能否得到提升。推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化的本質(zhì)就在于實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)力量和公眾“三贏”這一終極目標(biāo)。

其三，市場(chǎng)不成熟。由于市場(chǎng)機(jī)制不完善，在提供公共服務(wù)時(shí)存在“市場(chǎng)失靈”，甚至某些領(lǐng)域出現(xiàn)過度市場(chǎng)化的現(xiàn)象。究其根本原因，在于現(xiàn)階段政府與市場(chǎng)的關(guān)系沒有擺正，責(zé)任不清晰，機(jī)制不明確，主要表現(xiàn)在：一是“越位”，政府管了本該市場(chǎng)或企業(yè)管的事情，本來應(yīng)該當(dāng)“裁判員”，結(jié)果當(dāng)了“運(yùn)動(dòng)員”；二是“缺位”，在部分領(lǐng)域政府將公共服務(wù)市場(chǎng)化變成了“甩包袱”，連同本應(yīng)政府承擔(dān)的服務(wù)責(zé)任也一并甩了出去；三是“錯(cuò)位”，例如擴(kuò)大就業(yè)渠道，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，理應(yīng)是政府的職責(zé)，但有的政府部門卻分片包干企業(yè)，直接管理企業(yè)的下崗分流，至于投資主體錯(cuò)位的現(xiàn)象則更多。

因此，解決公共服務(wù)市場(chǎng)化中政府與市場(chǎng)關(guān)系的最關(guān)鍵一點(diǎn)，就在于設(shè)計(jì)出高效的運(yùn)作機(jī)制，以制度規(guī)范明確雙方的責(zé)權(quán)利，使公共服務(wù)市場(chǎng)化既能充分利用市場(chǎng)的力量，同時(shí)又能充分發(fā)揮政府在政策、公信力等方面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)力量之間利益的均衡分配，實(shí)現(xiàn)“三贏”。

如何選擇高效的運(yùn)作機(jī)制？可以從“北京醫(yī)生網(wǎng)”的組建及運(yùn)營過程中有所啟發(fā)。

探路公共服務(wù)市場(chǎng)化

北京集中了全國最好的醫(yī)療資源，截至2012年，北京擁有協(xié)和、同仁等72家國內(nèi)知名的三級(jí)醫(yī)院，100家二級(jí)醫(yī)院。事實(shí)上北京也承擔(dān)著全國醫(yī)療服務(wù)中心的角色，數(shù)據(jù)顯示，每年北京各醫(yī)療機(jī)構(gòu)中就診的外地患者超過5000萬人次，部分三甲醫(yī)院外地患者超過70%。如此巨大的就醫(yī)需求使北京市醫(yī)療資源顯得尤為緊張，供需矛盾非常突出。如何探索出一種新型的健康服務(wù)模式，使其能突破時(shí)間和空間的限制，最大程度的利用首都優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，解決老百姓“看病難、看病貴”的問題并實(shí)現(xiàn)“少得病、晚得病、增健康”，成為一個(gè)棘手難題。

在此背景下，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)傳播健康知識(shí)、提供健康指導(dǎo)、引導(dǎo)有序就醫(yī)的“北京醫(yī)生網(wǎng)”的構(gòu)思漸漸浮出水面。

“北京醫(yī)生網(wǎng)”將傳統(tǒng)的線下醫(yī)療服務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)化、移動(dòng)化的方式推送到用戶身邊，使用戶通過網(wǎng)站就能進(jìn)行預(yù)約掛號(hào)、了解健康知識(shí)以及遠(yuǎn)程會(huì)診等，實(shí)現(xiàn)老百姓輕松問診、簡(jiǎn)單就醫(yī)的健康夢(mèng)。其業(yè)務(wù)板塊中既有公益性質(zhì)的，如預(yù)約掛號(hào)、就醫(yī)指南、養(yǎng)生講堂，也有盈利性質(zhì)的，如遠(yuǎn)程會(huì)診、專業(yè)教育。綜合來看，該網(wǎng)站屬于準(zhǔn)公益性的醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)站。

基于網(wǎng)站的“準(zhǔn)公益性”，網(wǎng)站必須由政府進(jìn)行一定程度的扶持。于是，中國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展基金會(huì)、北京市衛(wèi)生局、北京市醫(yī)院管理局、北京市中醫(yī)管理局作為發(fā)起與支持單位，投資北京國際有限公司、國信招標(biāo)集團(tuán)股份有限公司、北京國信創(chuàng)新科技有限公司、北京康仁堂藥業(yè)有限公司、北京弘瑞祥和文化傳播有限公司等采用股份制出資成立的“北京醫(yī)生有限責(zé)任公司”，作為“北京醫(yī)生網(wǎng)”的運(yùn)營主體。北京市財(cái)政以購買服務(wù)的方式進(jìn)行支持，即購買“北京醫(yī)生網(wǎng)”提供的預(yù)約掛號(hào)、就醫(yī)指南、醫(yī)療咨詢、養(yǎng)生講堂、生活指導(dǎo)、健康管理等6個(gè)方面的服務(wù)，免費(fèi)向廣大群眾提供，并對(duì)購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、量化指標(biāo)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行具體規(guī)定，對(duì)各項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容的完成情況進(jìn)行評(píng)估并做出項(xiàng)目考核結(jié)論，且對(duì)上一撥款年度資金使用情況進(jìn)行審計(jì)。

與一般的醫(yī)藥健康網(wǎng)站相比，“北京醫(yī)生網(wǎng)”具備三大特色：一是由政府主導(dǎo)，政府將優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源導(dǎo)入網(wǎng)站，并作為發(fā)起與支持單位，以增強(qiáng)網(wǎng)站的公信力；二是網(wǎng)站具備展示北京市優(yōu)勢(shì)醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)院形象的功能，成為塑造北京醫(yī)療形象的重要窗口；三是網(wǎng)站公益性項(xiàng)目與盈利性項(xiàng)目共存，政府以購買服務(wù)的方式采購公益性服務(wù)內(nèi)容。

當(dāng)前，“北京醫(yī)生網(wǎng)”的信息數(shù)據(jù)庫已經(jīng)整合了北京164家公立醫(yī)院（132家西醫(yī)醫(yī)院和32家中醫(yī)醫(yī)院）、4048個(gè)科室、29452位醫(yī)生的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為網(wǎng)站運(yùn)營提供了堅(jiān)實(shí)后盾支持。

“北京醫(yī)生網(wǎng)”的啟示

“北京醫(yī)生網(wǎng)”作為北京市政府深化醫(yī)改工作的創(chuàng)新舉措之一，其成功組建及運(yùn)營過程表明，選擇一個(gè)高效的運(yùn)營機(jī)制是實(shí)現(xiàn)“提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)”與“充分利用社會(huì)資本”緊密結(jié)合的關(guān)鍵點(diǎn)。

“北京醫(yī)生網(wǎng)”運(yùn)營機(jī)制的可取之處在于：

一是符合國家政策導(dǎo)向。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確要求“在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購買服務(wù)力度”。以政府購買服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)政府職能的調(diào)整和市場(chǎng)價(jià)值的回歸，只要機(jī)制明確，市場(chǎng)同樣能夠提供良好的公共服務(wù)。

二是實(shí)現(xiàn)了“三贏”。衛(wèi)生主管部門將重心轉(zhuǎn)移到醫(yī)療資源的整合、購買服務(wù)內(nèi)容的質(zhì)量監(jiān)管上，避免直接進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng)；市場(chǎng)主體充分利用自身的資本、技術(shù)以及市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，開展專業(yè)化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營效益的最大化；民眾則是直接受益者，方便了就醫(yī)。

三是有分寸地把握了公共服務(wù)市場(chǎng)化“度”的問題。既沒有將該項(xiàng)目做成完全市場(chǎng)化的形式，提供了大量公益性醫(yī)療服務(wù)的內(nèi)容；同時(shí)也沒有完全依賴政府財(cái)政，自身具備較強(qiáng)的造血能力。

“北京醫(yī)生網(wǎng)”的組建也對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化在其他領(lǐng)域的推進(jìn)有重要啟示：

政府與市場(chǎng)如何確定界限？

必須認(rèn)識(shí)到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量在市場(chǎng)，企業(yè)和老百姓才是創(chuàng)造財(cái)富的主體，政府應(yīng)該是創(chuàng)造環(huán)境的主體，政府的職能要轉(zhuǎn)到為市場(chǎng)主體服務(wù)、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來。解決政府“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”的出路是什么？在于“讓位”。市場(chǎng)和企業(yè)能做而且政府不容易做好的事情，政府應(yīng)該讓位于市場(chǎng)，要樹立“非禁即入”的理念，成為有限政府、服務(wù)型政府。

公共服務(wù)市場(chǎng)化的投資主體應(yīng)如何選擇？

首先，若政府直接投資或者委托其代理人（包括事業(yè)單位、國有企業(yè)等）投資，雖然能確保政府意圖得以較好實(shí)現(xiàn)、政府扶持機(jī)制易于操作、資源整合方式相對(duì)簡(jiǎn)便，但存在著政府負(fù)全部責(zé)任、市場(chǎng)化及專業(yè)化難以保證、財(cái)政負(fù)擔(dān)長(zhǎng)期化的弊端。其次，若以民營企業(yè)單獨(dú)投資，雖然實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)營，但民營企業(yè)大多僅以盈利為目標(biāo)，在社會(huì)責(zé)任方面投入度不夠，不符合公共服務(wù)產(chǎn)品的公益屬性。綜合來看，采取PPP（公私合營）的模式組建股份公司則更有生命力，一來由于有國企參與，具備公益性服務(wù)的基因，便于實(shí)施政府的意圖；同時(shí)因民營企業(yè)參與、采取市場(chǎng)化方式建立，易于形成長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制、確保專業(yè)化服務(wù)。

建立什么樣的機(jī)制？

首先，需要建立資源導(dǎo)入機(jī)制。政府在導(dǎo)入資源時(shí)不可僅依靠行政命令強(qiáng)制導(dǎo)入，這樣不能長(zhǎng)久化，效果也大打折扣?？稍谫Y源導(dǎo)入時(shí)通過品牌宣傳、互利合作等市場(chǎng)化的模式，使資源在導(dǎo)入過程中符合價(jià)值規(guī)律。其次，需要建立扶持機(jī)制。在市場(chǎng)化運(yùn)作初期，項(xiàng)目處于摸索階段時(shí)，政府可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適度補(bǔ)貼，以幫助項(xiàng)目迅速展開。后期則需要項(xiàng)目本身建立造血機(jī)制，依靠市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)營，政府財(cái)政補(bǔ)貼慢慢減少直到取消。

公共服務(wù)市場(chǎng)化是大勢(shì)所趨，但其頭上始終高懸的是政府責(zé)任。不同種類的公共服務(wù)在市場(chǎng)化過程中需要找到一個(gè)適合該行業(yè)特性的運(yùn)營機(jī)制，政府再輔以完善的配套支持政策。由此，公共服務(wù)市場(chǎng)化或許將不再讓人一籌莫展，政府職能也將順利由“劃槳”向“舵手”轉(zhuǎn)變，公眾也能享受到更高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品。

（作者單位：投資北京發(fā)展研究院）