趙鵬

摘要：市政公用事業(yè)是為人民群眾生產(chǎn)生活提供必需服務的行業(yè)，關系到社會公眾利益，是有限的公共資源，如何利用這些有限的公共資源服務，促進市政公用事業(yè)的發(fā)展呢，十八屆三中全會研究了全面深化改革的若干重大問題，其中要求推進城市建設管理創(chuàng)新，建立透明規(guī)范的城市建設融資機制，允許地方政府通過多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎設施的投資和運營。

關鍵詞：市政公用事業(yè)；資本；發(fā)展

市政公用事業(yè)是由人民政府管理的，是為人民群眾生產(chǎn)生活提供必需普遍服務的行業(yè)。主要包括城市供水、排水和污水處理，集中供熱，城市道路橋隧，環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理以及園林綠化等。市政公用事業(yè)是城市的重要基礎設施，是城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要載體，直接關系到人民群眾生活質量及城市經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，近年來，各地市政公用事業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展的過程中也得到了大力發(fā)展，與人民生活息息相關的“水、氣、熱、路、電”等逐漸完善提高，但隨著人民群眾生活水平的提高，對市政公用事業(yè)的要求也越來越高，要求市政公用事業(yè)服務水平相應提高，如何更快更好的服務，需要各方面加大投入，考慮各級政府資金有限，如何創(chuàng)新利用各種資源和資本來促進市政公用事業(yè)發(fā)展，本文進行粗淺的分析和探討。

一、市政公用事業(yè)發(fā)展的歷史及現(xiàn)狀

由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，市政公用事業(yè)有不同的特點，長期以來，市政公用事業(yè)基本上是由人民政府管理，由人民政府投資建設，在這個過程中人民政府對改善人民群眾生活質量，發(fā)展市政公用事業(yè)起了決定性的作用，但隨城鎮(zhèn)化建設，城市的框架不斷拉大，以及房地產(chǎn)事業(yè)的急劇發(fā)展，這就對市政公用事業(yè)提出了更高的要求，如果全部由政府投資，不僅受到了資金的限制，還受到政府采購程序上對時間要求的限制，導致先計劃、后實施，計劃趕不上變化的問題突出，造成了政府資金使用效率低下，制約了市政公用事業(yè)的發(fā)展，造成市政公用事業(yè)配套設施跟不上城市的發(fā)展，一邊建、一邊拆，重復建設，造成了資金的浪費，正是因為這樣，國務院及相關部委出臺了相關文件，使能夠采用市場化運作的“水、氣、熱”等事業(yè)得到了大力發(fā)展，但相應的投入大、產(chǎn)出慢，甚至沒有產(chǎn)出的道路、各類管網(wǎng)還必須依靠政府的投入，道路、管網(wǎng)的建設發(fā)展嚴重滯后，需要創(chuàng)新引入各種資本促進市政公用事業(yè)特別是道路、管網(wǎng)建設的發(fā)展。

二、引入各種資本促進市政公用事業(yè)發(fā)展的政策依據(jù)

改革傳統(tǒng)的市政公用事業(yè)管理體制，各種資本促進市政公用事業(yè)發(fā)展，已經(jīng)實施多年，從上世紀90年代初期在一些城市已經(jīng)開始，2002年12月建設部下發(fā)的《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》以市場化的概念覆蓋了市政公用事業(yè)改革的全部內(nèi)容，新的意見 中提出：一、開放市政公用事業(yè)經(jīng)營市場，允許跨地區(qū)、跨行業(yè)參與市政公用事業(yè)經(jīng)營；二、把特許經(jīng)營制度作為市場化條件下投資與經(jīng)營市政公用事業(yè)的主要形式；三、更為明確的提出了市政公用事業(yè)主管部門要實現(xiàn)三個轉變：即從直接管理轉變?yōu)楹暧^管理、從管理行業(yè)轉變?yōu)楣苁袌?、從對企業(yè)負責轉變?yōu)閷娯撠煛?/p>

2010年國務院下發(fā)《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》【國發(fā)〔2010〕13號】明確界定政府投資范圍。政府投資主要用于關系國家安全、市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領域。對于可以實行市場化運作的基礎設施、市政工程和其他公共服務領域，應鼓勵和支持民間資本進入，接著國務院又明確了工作具體分工，從而又下發(fā)了《國務院辦公廳關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展重點工作分工的通知》【國辦函〔2010〕120號】，這個通知中明確了住房城鄉(xiāng)建設部、發(fā)展改革委負責：鼓勵民間資本參與市政公用事業(yè)建設，支持民間資本進入城市供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理、公共交通、城市園林綠化等領域。

另外，在十八屆三中全會上，同時也指出推進城市建設管理創(chuàng)新，建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營。

三、各種資本促進市政公用事業(yè)發(fā)展形式及實施

引入各種資本，除政府資金外，體現(xiàn)的形式有：民間資本、國有資本，混合所有制資本，以及政府通過發(fā)債等方式融到的社會資本?？梢圆扇—氋Y、合資合作、資產(chǎn)收購等方式直接投資；以合資、合作等方式參與設施建設；通過政府購買服務的模式，進入市政公用事業(yè)領域的運營和養(yǎng)護；通過購買地方政府債券、投資基金、股票等間接參與市政公用設施的建設和運營；通過參與企業(yè)改制重組、股權認購等進入市政公用事業(yè)領域。

經(jīng)過近幾年的發(fā)展，市政公用事業(yè)中的供水、供氣、供熱、污水處理廠、垃圾處理廠等已經(jīng)有了一套較成熟的經(jīng)驗和運作模式，但涉及到的城市道路及城市各類管網(wǎng)建設，由于短期見不到效益，采用水、氣、熱等經(jīng)營模式也不適用，相對各種資本進入的積極性不高，在這些方面需要加大政府的財政投入，但全靠政府的財政投入是滿足不了這些方面發(fā)展的需求，需要創(chuàng)新引入各種資本。

（一）利用房地產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展積累的資本。由于城市房地產(chǎn)的發(fā)展，帶動城市框架的拉大，同時促進房地產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展，相對應市政公用事業(yè)特別是對城市道路及各類管網(wǎng)的要求也在提高，政府投入是有限的，政府可以采用優(yōu)惠政策的方式，促進房地產(chǎn)開發(fā)商進行周邊城市道路及各類管網(wǎng)的建設。

（二）爭取銀行貸款融資，充分利用國家支持政策，發(fā)揮項目建設融資的作用，對于具有經(jīng)營性的項目，采用共同經(jīng)營的方式，通過融資或BOT的方式建設一些專業(yè)的地下管網(wǎng)，按照“誰使用、誰受益、誰交費”的形式，實現(xiàn)建設項目的增值和回報，來推進市政公用事業(yè)的發(fā)展，推動和發(fā)展不具有經(jīng)營性的市政公用設施的建設。

（三）成立政府性投資公司，進行土地的一級開發(fā)，將項目同周邊土地捆綁運作，先期進行市政公用事業(yè)的投資，促進周圍土地增值，獲取土地收益后再投入到市政公用事業(yè)的建設和發(fā)展。

創(chuàng)新引入各種資本促進市政公用事業(yè)發(fā)展，離不開政府的引導和支持，需要政府科學引導，統(tǒng)一規(guī)劃，加強監(jiān)督。引導資金投向人民群眾迫切需要的市政公用事業(yè)中，在完善市政公用設施功能、提升城市品位的同時，最大限度地合理使用各類資本，發(fā)揮資本的使用效益。統(tǒng)一規(guī)劃，按照輕重緩急的順序，統(tǒng)一逐步順序實施，既要考慮眼前利益，又要考慮長遠規(guī)劃。加強監(jiān)督，確保市政公用事業(yè)發(fā)揮最大作用，隨著各種資本的進入，考慮到市政公用事業(yè)行業(yè)的壟斷性、基礎性、公益性、公用性，必須制訂、完善和規(guī)范行業(yè)的市場規(guī)則，促進市政公用事業(yè)的發(fā)展，提高建設、維護、管理水平的提高，建立公開、公平、公正的市場環(huán)境，在價格、質量、安全、服務水平等方面必須進行全方位的監(jiān)督與管理，更好的服務于人民群眾的生活和生產(chǎn)。

綜上所述，引入各種資本進入市政公用事業(yè)，是完善和推動城市基礎設施建設發(fā)展的重要手段，是對政府發(fā)展市政公用事業(yè)的重要補充，同時可以促進市政公用事業(yè)高效運營，市政公用事業(yè)的運營和發(fā)展，要從各地的實際出發(fā)，避免因“大、全”，避免“攀比、政績工程”，偏離原有軌道，造成資金的浪費，政府不能因為引入各種資本，而放手不管，科學規(guī)劃、嚴格監(jiān)督，不但不能越位，也不能缺位，提高政府的管理水平，與發(fā)展中的市政公用事業(yè)相適應，政府必須按照國家的政策，依照市場經(jīng)濟的機制，引入負責任的資本，并根據(jù)不同模式進行積極探索，最大限度的滿足人民群眾的需求，促進市政公用事業(yè)的大發(fā)展。