李紅霞

摘要：隨著工業(yè)化與城市化的快速發(fā)展，我國城市的區(qū)域和范圍必然要擴(kuò)大，大量的農(nóng)村土地必然會轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場改革的關(guān)鍵點(diǎn)是破除土地市場二元結(jié)構(gòu).我國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的有形市場。本文通過在透視分析了我國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的必要性、難點(diǎn)及原因的基礎(chǔ)上，提出了對推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化模式的探索分析。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)一 建設(shè)用地市場

一、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的必要性

1 打破城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距。

城鄉(xiāng)二元制的實(shí)行，將國有建設(shè)用地市場和集體建設(shè)用地市場無形的分離。自推行國有建設(shè)用地市場制度改革以來，國有建設(shè)用地出讓制度逐步形成了以掛、招、拍等方式，建設(shè)用地市場得到了很大完善。而集體建設(shè)用地市場如同子虛烏有，又受各方面條件的限制，權(quán)利得不到施展，因而集體建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以得到體現(xiàn)，相反只能以變相流轉(zhuǎn)的方式出讓土地，致使集體組織得不到應(yīng)有的利益。需要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，以規(guī)范和高效利用農(nóng)村集體土地，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 提高土地利用效率，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地。

由于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的相對滯后，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城市找下工作，其中一部分人在城市購置了房產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了在城市的定居，而在農(nóng)村還滯留有宅基地長期擱置不用。依照現(xiàn)行土地財(cái)產(chǎn)制度，這些土地既不能上市流通，也不能另做別用，造成了資源的極大浪費(fèi)。通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，可以將低效、閑置的集體建設(shè)用地，統(tǒng)一服務(wù)于城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)，進(jìn)而盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，提高土地利用效率，緩解土地需求的壓力。

3 提高建設(shè)用地效益，增加農(nóng)民和集體收入。

參照國外的一般經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村人口減少，農(nóng)村建設(shè)用地?cái)?shù)量也應(yīng)該大量減少。但是呈現(xiàn)在我們眼前的確實(shí)另一番現(xiàn)象：農(nóng)民在城市僅屬于流動(dòng)人口，往返與城市和農(nóng)村，農(nóng)村人口其實(shí)沒有下降。農(nóng)民在城市通過打工積累財(cái)富回到農(nóng)村，在農(nóng)村建設(shè)新房，出現(xiàn)了許多一戶二宅，多宅的現(xiàn)象，導(dǎo)致村莊建設(shè)面積無限的擴(kuò)大和社會財(cái)富的分散。改革開放以來，農(nóng)村的收入水平雖然有了很大的提高，但其中很大一部分收都投入了房子里，被迫減少其他消費(fèi)。農(nóng)村的房子還沒有產(chǎn)權(quán)證，目前還無法抵押和流通。另外，農(nóng)村村民自建房的容積率太大，基本上每戶都存在，實(shí)際使用面積大大小于實(shí)際的建筑面積，閑置率很高。所以這部分建設(shè)用地能夠有效流轉(zhuǎn)或集約利用，農(nóng)民和村集體都能從中獲得很大一部分收入。

4 緩解城市建設(shè)用地市場緊張，使房地產(chǎn)價(jià)格逐步趨于理性。

2008年國務(wù)院對《全國土地利用規(guī)劃綱要》的批復(fù)，保護(hù)18億畝耕地已是絕對不能突破的紅線，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地將受到最嚴(yán)格的限制。在城市化進(jìn)程中，建設(shè)用地緊張的局面越來越嚴(yán)重。這時(shí)將農(nóng)村建設(shè)用地通過市場流轉(zhuǎn)進(jìn)入城市建設(shè)用地，那么城市建設(shè)用地緊張的局面將大大緩解。逐步消除社會對建設(shè)用地的投機(jī)和炒作，使房地產(chǎn)價(jià)格逐步趨于理性。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場是理性的選擇。

5 縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是縮小城鄉(xiāng)差距重大舉措。按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，走工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的道路，把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入公共財(cái)政范圍，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，努力消除城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙，促進(jìn)資源在城鄉(xiāng)之間合理配置。

二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的難點(diǎn)

統(tǒng)一土地市場要求共同的土地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。我國農(nóng)村土地，包括建設(shè)用地在合規(guī)的意義上說，從來就沒有真正地進(jìn)入流通市場。因?yàn)槲覈r(nóng)村土地名義產(chǎn)權(quán)制度否定了農(nóng)村土地入市的可能性。

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在著名義制度與實(shí)際制度的重大差異。

名義上我國農(nóng)村土地屬集體所有制，憲法規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。同時(shí)我國農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)民家庭承包經(jīng)營制，農(nóng)民擁有承包土地的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)。而土地入市流轉(zhuǎn)是以完全的處分權(quán)為基礎(chǔ)的，因此我國農(nóng)民無權(quán)把他們實(shí)際使用的土地拿到市場買賣。退一步說，假定農(nóng)民擁有土地的完全的處分權(quán)，土地入市仍然會遇到重大的制度障礙，即土地的最終的、法律上的所有者是農(nóng)民集體，土地轉(zhuǎn)讓收入的大部分應(yīng)該歸屬于農(nóng)民集體，但是在大多數(shù)情況下，作為經(jīng)濟(jì)主體的農(nóng)民集體在我國已不復(fù)存在，結(jié)果是，或者土地轉(zhuǎn)讓收入完全歸于農(nóng)民個(gè)人，這就促使轉(zhuǎn)讓土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)由集體公有轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人私有；或者土地轉(zhuǎn)讓收入在農(nóng)民集體（鄉(xiāng)、村、組）范圍內(nèi)分配，最終量化到了個(gè)人，這也同樣會促成轉(zhuǎn)讓土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)由集體公有轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人私有。因此在我國農(nóng)村土地名義產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，土地入市將倒逼公有土地轉(zhuǎn)變?yōu)樗接型恋亍?/p>

實(shí)際上我國農(nóng)村土地的最終支配權(quán)（處分權(quán)）和主要收益權(quán)屬于國家（各級政府），農(nóng)民擁有的是土地使用權(quán)及與土地使用權(quán)相關(guān)的收益權(quán)。因此，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度事實(shí)上是由國家終極所有權(quán)和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)所有權(quán)兩個(gè)層次構(gòu)成的，集體組織在絕大多數(shù)情況下只是國家把土地發(fā)包給農(nóng)民家庭等經(jīng)濟(jì)行為的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

我國事實(shí)上的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是與我國現(xiàn)階段國情相適應(yīng)的、符合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的土地制度形式。我們應(yīng)當(dāng)在觀念上對其確認(rèn)，在內(nèi)容上對其優(yōu)化。以實(shí)際上的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，可以有效推進(jìn)我國農(nóng)村建設(shè)用地入市，從而建立最優(yōu)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。

三、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場模式的探索

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的關(guān)鍵在于農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的確認(rèn)。從操作層面上看重點(diǎn)在于確立農(nóng)村土地市場轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)出方主體。困難不在于不能確定出讓主體（土地的使用者農(nóng)民），而在于農(nóng)村土地的初級轉(zhuǎn)讓如何建立在國家終極所有權(quán)和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)所有權(quán)雙重產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，即如何保證國家的土地權(quán)益。一旦問題得到解決，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的目標(biāo)模式就會變得十分簡單。

首先我們應(yīng)當(dāng)在事實(shí)上確認(rèn)農(nóng)村土地包括建設(shè)用地的終極所有者是國家，農(nóng)民、農(nóng)戶、農(nóng)民集體是農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)上的所有者。在此框架下，我們可以提出與城市建設(shè)用地市場接軌的、合理可行的農(nóng)村建設(shè)用地市場設(shè)立方案：

①農(nóng)村建設(shè)用地的實(shí)際占有者和使用者農(nóng)民是土地轉(zhuǎn)出方主體，他們在土地一級市場與購買者直接交易。土地交易價(jià)格水平由市場供求關(guān)系決定。

②農(nóng)村建設(shè)用地在一級市場的出讓收入完全歸屬出讓主體。

③國家對在一級市場出讓的農(nóng)村建設(shè)用地收入征收財(cái)產(chǎn)權(quán)稅，稅率可考慮定在農(nóng)民獲得收入的60%到80%之間。

④農(nóng)村建設(shè)用地初次入市稅收收入在尊重現(xiàn)行土地收入財(cái)政歸屬現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，由地方財(cái)政與中央財(cái)政分享。

從一個(gè)較長的時(shí)間看，我國農(nóng)村土地制度的深入改革還需要在一些重要觀點(diǎn)和步驟上實(shí)現(xiàn)突破。

1 健全相關(guān)法律制度，使符合條件的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入市場。

集體建設(shè)用地進(jìn)入市場首要障礙是現(xiàn)行的土地管理法規(guī)，要使城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場健康，有序，規(guī)范的發(fā)展，必須修改相關(guān)的法律條款，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場提供法律上的保障。必須修改《土地管理法》中關(guān)于單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓，轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)等規(guī)定，開放城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，使農(nóng)村建設(shè)用地在符合相關(guān)規(guī)劃的條件下進(jìn)入建設(shè)用地市場。

2 制定有效的土地收益分配政策，促進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)。

農(nóng)民將土地直接流轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的目的就是分享城市化過程中土地流轉(zhuǎn)的差級收益，因此制定合理的土地收益政策，將城鄉(xiāng)結(jié)合部的高額土地利潤，平衡給升值空間相對較小的農(nóng)村，以實(shí)現(xiàn)社會公平。在社會保障制度不健全的情況下，農(nóng)村又土地承載著社會保障的功能，因此必然減低農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，必然會給城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場帶來阻力。為了促進(jìn)建設(shè)用地市場的發(fā)展，必須相應(yīng)的構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系，以此來保證失地農(nóng)民的最低生活水平。

3 做好集體建設(shè)用地市場的確權(quán)工作，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)。

明確產(chǎn)權(quán)要依靠土地登記確權(quán)，實(shí)行土地統(tǒng)一登記發(fā)證制度。集體所有的土地，依據(jù)已確認(rèn)的所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書，確認(rèn)所有權(quán)及建設(shè)用地使用權(quán)。依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。避免土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)屬糾紛，維護(hù)合法權(quán)益。賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利，包括占有，使用，收益，轉(zhuǎn)讓，入股，租賃等。

四、結(jié)語

統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場是農(nóng)村土地制度改革邁出實(shí)質(zhì)性的一大步，具有深遠(yuǎn)的歷史意義和重大的現(xiàn)實(shí)意義。允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)作為改革的一項(xiàng)重大舉措，對于規(guī)范中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序、創(chuàng)造中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎都將產(chǎn)生重要作用。