[摘 要] “上有政策 ，下有對策”是當前我國社會農村政策執(zhí)行過程中普遍存在的弊端，貫穿于行政執(zhí)行、行政決策、行政監(jiān)督的每個環(huán)節(jié)。在弱化行政執(zhí)行、行政決策、行政監(jiān)督三者協(xié)調性的條件下，分析三者的實質，對其改進農村政策 實施過程，提高農村政策運用能力將會起到積極的促進作用。

[關鍵詞] 農村政策 行政決策 對策

[中圖分類號] D26 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）10-0001-02

一、在落實農村政策中存在“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的狀況

一是表面一致、陽奉陰違、“替換性”執(zhí)行上級農村政策。一些地方表面上出臺了貫徹上級農村政策的措施，實際上卻實施相違背的方案，使上級農村政策落空，表面一致、陽奉陰違的執(zhí)行。二是改其實質、曲解其意、“選擇性”執(zhí)行上級農村政策。三是“象征性”走過場的執(zhí)行上級農村政策。四是搞土農村政策、添工加料、“附加性”執(zhí)行上級農村政策。五是“欺騙性”執(zhí)行上級農村政策。六是“對抗性”執(zhí)行上級農村政策。七是“相互爭權”矛盾性執(zhí)行。

二、“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的危害

一是削弱中央農村政策的權威性和嚴肅性?！白兺ā鞭r村政策，肢解、曲解、抵制中央農村政策，制定“土農村政策”，實行地方保護主義，執(zhí)行的結果出現(xiàn)了與既定農村政策相悖的情況。這樣的“對策”是不合理的，更是不合法的，其危害極大。

二是助長地方主義、本位主義抬頭。對中央和上級的農村政策按需取舍，符合本地區(qū)、本單位利益的堅決執(zhí)行，不符合就消極執(zhí)行，甚至陽奉陰違，使中央和上級農村政策成為一紙空文。

三是“上有政策，下有對策”的分散主義危害巨大，造成“有令不行、有禁不止”的嚴重后果。更嚴重的后果是中央農村政策權威性、嚴肅性正在受到來自國家機器內部的更具自我利益、自我意識、自治權力日益增大的地方政府及其領導者的挑戰(zhàn)，長此下去，就有可能形成“諸候割據(jù)”的局面，危及國家和民族的穩(wěn)定和統(tǒng)一。

三、“上有政策，下有對策”產生的原因

1.干部特別是基層干部黨性和宗旨意識缺失

在宗旨觀念方面，一些領導干部宗旨意識淡薄，不能堅持立黨為公、執(zhí)政為民，不能堅持以人為本，嚴重脫離群眾、脫離實際，個人主義突出，形式主義、官僚主義嚴重。在組織紀律方面，他們貫徹民主集中制不力，紀律觀念淡薄，對中央的決策部署合意的就執(zhí)行、不合意的就不執(zhí)行，搞“上有政策、下有對策”。

2.干部特別是基層干部執(zhí)政理念缺失

一些農村政策執(zhí)行者“官本位”思想嚴重，或“地方主義大于天”，或經(jīng)不起發(fā)展中的各種誘惑，世界觀、人生觀發(fā)生變形，逐漸淡化了“執(zhí)政為民”的理念，將黨和國家的農村政策歪曲執(zhí)行，把人民賦予的權利作為謀取個人利益、中飽私囊的工具，作為大搞政績工程、實現(xiàn)平步青云的臺階，搞“上有政策、下有對策”。

3.根本原因是利益驅動，追求利益最大化

農村政策執(zhí)行活動就是對利益的重新配置。利益是政治經(jīng)濟生活的主旋律，這就必然導致各個利益群體為了本身的利益進行博弈，力求自己的利益最大化。“上有政策，下有對策”就是執(zhí)行主體或者農村政策指向的目標群體在追求自身利益最大化過程中，一味強調地方利益、部門利益甚至是個人利益而對原農村政策的支解曲解。

4.造成“上有政策、下有對策”的關鍵原因是權力尋租

執(zhí)行人員按要求代表人民利益不折不扣的貫徹執(zhí)行農村政策，由于“經(jīng)濟人”理性的存在，農村政策執(zhí)行者也在時刻追求自己利益最大化的執(zhí)行方式，由于制度的不完善，這種角色錯位極有可能導致權力尋租。

權力尋租是權力所有者利用公權力直接尋求非生產性利潤的活動，是通過權力去參與商品交換和市場競爭以獲取物質利益。“權力尋租”腐蝕的就是農村政策執(zhí)行主體，通過農村政策執(zhí)行主體角色異化改變公共農村政策的本意，使農村政策執(zhí)行走樣，甚至落空。這種由于農村政策執(zhí)行主體和目標主體相勾結導致的“對策”行為極大的影響了原農村政策的執(zhí)行，甚至使原農村政策成為一紙空文。

5.農村政策本身的缺陷和漏洞是造成“上有政策、下有對策”的制度原因

農村政策得到很好執(zhí)行，前提是農村政策本身具有合理性，而農村政策本身的缺陷構成了“上有政策、下有對策”的誘發(fā)因素。農村政策缺陷體現(xiàn)為農村政策的多變、政出多門、農村政策缺乏科學性，不完整，不配套。今天這個部門在自己管轄范圍制定一個農村政策，時過不久，情況發(fā)生了變化，又由另外部門匆忙出臺一個農村政策，這些農村政策之間缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，無法建立起農村政策的權威性和可信性，造成農村政策執(zhí)行起來普遍性的短期行為和投機行為，對新農村政策搞“上有政策、下有對策”也就不奇怪了，這種農村政策之間的“撞車”為農村政策執(zhí)行者各行其是，各取所需提供了條件，造成對農村政策的選擇性執(zhí)行，避重就輕，無法威懾違法生產行為。

6.農村政策執(zhí)行的監(jiān)控不力是“上有政策、下有對策”的執(zhí)行管理原因

農村政策執(zhí)行的監(jiān)控部門面臨的卻是監(jiān)控的權威、資金、技術、人力、信息資源的嚴重不足問題。這就造成實際工作的幾個工作人員監(jiān)督嚴重不足，信息缺乏、設備落后，監(jiān)控農村政策執(zhí)行起來流于形式。甚至在處理中，監(jiān)察部門只有建議權，權威性不足，社會輿論、新聞媒體的監(jiān)督缺乏實質制約性，且容易受權力干擾，導致一些政府和大型企業(yè)在農村政策的執(zhí)行中大搞“對策”行為。

四、治理“上有政策、下有對策”的對策

1.加強黨性和宗旨教育。一是以科學的理論武裝人用馬克思主義理論裝頭腦是避免黨性缺失的基礎和前提；二是改造世界觀的實踐是避免黨性缺失的有效途徑。三是接受黨內生活的鍛煉是防止黨性缺失的基本保證。四是注重自我修養(yǎng)是克服黨性缺失的內在動力。五是建立健全內民主制度、干部選拔制度、黨內監(jiān)督制度、廉潔從政制度、執(zhí)行的保證機制、長效機制機制是克服黨性缺失的關鍵環(huán)節(jié)。

2.以十八大、群眾路線理論為指導，樹立適應科學發(fā)展觀要求的正確政績觀是遏制“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的基本前提。貫徹落實科學發(fā)展觀，必須牢固樹立正確政績觀。樹立正確政績觀，首先要解決好“政績?yōu)檎l創(chuàng)”的問題，始終把群眾的情緒作為第一信號，把群眾的需要作為第一選擇，切實解決農民增收、企業(yè)改制、勞動就業(yè)、征地拆遷以及教育、醫(yī)療等群眾關注的熱點問題，用解決關系群眾切身利益問題的實際成效創(chuàng)政績。

3.以十八大、群眾路線理論為指導，加強農村政策執(zhí)行中的思想文化教育。加強農村政策執(zhí)行主體和目標群體的思想意識教育具體來說就要二者分別樹立正確的利益觀，政績觀。各級官員要樹立正確的政績觀，要把“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”貫徹到農村政策執(zhí)行過程的始終，自覺抵制農村政策執(zhí)行中的干擾因素

4.群眾路線理論為指導完善權力制約體系。權力尋租而導致腐敗是產生“上有政策、下有對策”現(xiàn)象，影響農村政策執(zhí)行效果的關鍵因素。懲治權力腐敗行為是遏制地方“對策”行為最核心的措施。權力制約是關鍵，要建立健全一整套的官員任免考核管理、官員政績考核體系和權力監(jiān)督等制度，對權力尋租行為加大處罰力度，增加腐敗成本，使權力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經(jīng)濟上傾家蕩產、思想上后悔莫及”；規(guī)范權力運作，使得官員的權力在“陽光下”運行。從根本上保證農村政策的實施。

5.群眾路線理論為指導健全科學民主的決策制度。農村政策本身存在問題也是導致這一現(xiàn)象的誘發(fā)因素。“好制度可以讓壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向方面”合理完備的農村政策，本身就減少農村政策執(zhí)行主體投機行為的可能性，減少違反農村政策所帶來的違規(guī)收益，同時，加大了農村政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)的幾率，使上有政策、下有對策所獲得的凈收益趨向為零，甚至為負，消除“對策行為”產生的收益動機。

6.群眾路線理論為指導善農村政策執(zhí)行的監(jiān)控系統(tǒng)。完善的農村政策執(zhí)行監(jiān)控能夠減少農村政策執(zhí)行中的上有政策、下有對策現(xiàn)象。首先，完善監(jiān)控主體地位，權力來源與配置。農村政策執(zhí)行者之所以挑戰(zhàn)中央農村政策的權威性，搞上“有農村政策下有對策”，一個重要的原因就是我國農村政策執(zhí)行監(jiān)控機構法律地位低，權威性不夠；隸屬于一級政府，受權力干擾大，獨立性不強。造成下級監(jiān)控上級、部門監(jiān)控政府。這種由于機構設計的先天缺陷導致監(jiān)控效率遞減，監(jiān)控行為流于形式。改變這一現(xiàn)象就通過立法，以法律保障監(jiān)控部門獨立的地位，賦予更大的監(jiān)控權力，增強權威性，使監(jiān)控做到“有法可依”“有權可依”。

7.完善科學的政績考核和干部應用機制是遏制“上有政策、下有對策”的核心內容。對干部考核評價不僅要關注經(jīng)濟增長的速度，財政收入的多寡，還要注重黨的路線、方針、農村政策的執(zhí)行力度以及國家有關法律法規(guī)的遵守程度。要在政績考核中增加群眾評價的比重，改變自上而下的單一政績評價體系，用十八大、群眾路線理論為指導，融入企業(yè)、社會團體特別是人民群眾的評價意見，使政績評價主體多元化，彰顯企業(yè)、社會團體和群眾意見在官員政績評價當中的重要作用，使地方官員在注重政績和升遷的同時，更加注重可持續(xù)發(fā)展，更多考慮公眾需要和公眾利益。

8.提高執(zhí)行人員素質。農村政策執(zhí)行是由執(zhí)行機關來具體行使的，執(zhí)行機關的特性直接決定著農村政策執(zhí)行的成效問題。很難想象一個無戰(zhàn)斗力、無效率的官僚主義的機關組織能夠獲取農村政策執(zhí)行的成功。執(zhí)行機關必須做到首先職責分明，即明確規(guī)定每一個執(zhí)行機關的權力大小和職權范圍，其次，領導集中，指揮統(tǒng)一，目標、行動和指令要一致；第三，制度健全，運行機制要有序。一方面，要不斷提高執(zhí)行人員素質。由于執(zhí)行機構的核心要素是執(zhí)行人員對農村政策理解的程度的意向、態(tài)度和行為與執(zhí)行效果有直接的關系。因此，要重視執(zhí)行人員的選擇和配備。執(zhí)行人員不僅要具有良好的政治素質，還應具備一定的文化和專業(yè)知識，合理配置不同專業(yè)的執(zhí)行人員，最大限度地發(fā)揮其長。

9.強化督導制度。強化督導，嚴查實督，積極作為，大膽工作，敢于“唱黑臉”；要深入基層，接近群眾，做到巡得勤、督得嚴、抓得實。只有這樣才能杜絕“上有政策、下有對策”。

綜上所述“上有政策、下有對策”危害極大，誘發(fā)原因復雜，必須從源頭防治，就必須以十八大、群眾路線理論為指導，切實把以人為本的核心貫穿到確保政令暢通的工作中，不斷創(chuàng)新農村政策執(zhí)行監(jiān)管機制，提高執(zhí)行人員思想道德和黨性修養(yǎng)、宗旨意識及業(yè)務能力素質，加強紀律作風建設，完善公眾監(jiān)督體制，增加農村政策、制度透明度、完善科學的政績考核和干部應用機制、增強懲治權力腐敗力度，完善懲治權力腐敗的措施。才能有效的遏制“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象。保證政令暢通。

參考文獻

[1]十八大報告

[2]李亞榮，我國公共農村政策執(zhí)行偏差及治理研究，西北大學，2007年

[3]劉千歌，我國關閉整頓小企業(yè)農村政策執(zhí)行研究，西北大學，2008年

作者簡介：陳文（1967年6月），男，云南陸良人，2004年6月畢業(yè)于云南師大行政管理專業(yè)，本科，中共河口縣委黨校常務副校長，講師，研究方向行政管理。