王義秦 邴起山

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，人地矛盾尖銳。鄧小平同志曾講過，“農(nóng)村蓋房要有新設(shè)計(jì)，不要老是小四合院，要發(fā)展樓房。平房改樓房，能節(jié)約耕地”。胡錦濤總書記在人口環(huán)境資源座談會上指出：國土資源工作要按照節(jié)約型社會的要求，全面落實(shí)土地管理的各項(xiàng)措施，節(jié)約和集約用地；切實(shí)保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田。

我國人多地少，耕地資源稀缺。建設(shè)用地矛盾突出；房價(jià)上漲，引發(fā)群眾搶建房子。亂占濫用耕地現(xiàn)象十分嚴(yán)重，珍惜土地、節(jié)約集約用地的意識相當(dāng)薄弱。當(dāng)前我國正處于率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，既面臨難得的新機(jī)遇，也面臨資源環(huán)境約束日益加劇等新難題。那么該如何轉(zhuǎn)變土地利用方式，推進(jìn)節(jié)約集約用地，努力實(shí)現(xiàn)土地資源效益最大化呢？筆者提出一點(diǎn)個(gè)人看法，期望專家批評指正：

一、要充分認(rèn)識節(jié)約集約用地的重要性和緊迫性

節(jié)約集約用地，是相對于浪費(fèi)和粗放用地而言的，主要包括三層含義：一是節(jié)約用地，就是各項(xiàng)建設(shè)都要盡量節(jié)省土地，千方百計(jì)不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設(shè)用地必須提高投入產(chǎn)出的強(qiáng)度，提高土地利用的集約化程度；三是通過整合置換和儲備，合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。推進(jìn)節(jié)約集約用地，是保障發(fā)展用地需求的根本途徑。我國人口多，耕地少，后備耕地資源更少，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，要努力解決好土地粗放利用與建設(shè)用地供應(yīng)能力的矛盾，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式與保護(hù)耕地的矛盾，必須大力推進(jìn)節(jié)約集約用地。節(jié)約集約用地是嚴(yán)格土地管理的重要環(huán)節(jié)，是緩解我國土地供需矛盾的必然選擇，是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，建設(shè)節(jié)約型社會的緊迫任務(wù)，各相關(guān)部門必須站在加快實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)率先”宏偉目標(biāo)和創(chuàng)建和諧、節(jié)約型社會的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識節(jié)約集約用地極端重要性，增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，進(jìn)一步深化土地管理和相關(guān)制度改革，落實(shí)各項(xiàng)政策措施，努力創(chuàng)建節(jié)約集約用地的長效機(jī)制。

二、要強(qiáng)化規(guī)劃控制，優(yōu)化土地利用布局

嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，控制建設(shè)用地規(guī)模和土地供應(yīng)總量。各類與土地利用相關(guān)的行業(yè)規(guī)劃的編制和實(shí)施，必須與土地利用總體規(guī)劃相銜接。要加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃，按照有利生產(chǎn)、方便生活的原則，逐步調(diào)整鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，優(yōu)化布局。

三、要努力盤活利用存量土地

推進(jìn)節(jié)約集約用地，解決土地供需矛盾，要著重在提高現(xiàn)有土地利用率上下功夫，把節(jié)約土地放在首位。

（一）鼓勵利用存量土地。凡利用存量土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，各地區(qū)可根據(jù)本地實(shí)際，制訂減免城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)等鼓勵政策。鼓勵增資擴(kuò)建，凡工業(yè)用地在符合計(jì)劃、不改變用途的前提下提高土地利用率的，不再收取或調(diào)整土地有償使用費(fèi)。

（二）要按照以用為先的原則，積極消化利用閑置土地。各相關(guān)部門要嚴(yán)格按照要求，加大對閑置土地的處置力度：

（三）積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理。要按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的原則，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編，統(tǒng)籌安排，合理調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)模和空間布局。積極引導(dǎo)、推行零散村向中心村和小城鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)集中區(qū)集中和耕地連片集中等“三集中”工作，以“集中”促“集約”。重點(diǎn)開展城區(qū)中心區(qū)、城郊結(jié)合部、鎮(zhèn)郊結(jié)合部和農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理工作，鼓勵遷村并點(diǎn)，建造多層和公寓式農(nóng)民住宅，積極引導(dǎo)農(nóng)村居民住宅逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。對因國家、集體建設(shè)拆遷安置需要建設(shè)住宅的，對土地整理涉及村民建設(shè)住宅和農(nóng)民新村建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)村住宅小區(qū)。有條件的地區(qū)，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，經(jīng)政府同意可申請一定數(shù)量的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，嚴(yán)格管理，封閉運(yùn)行、到期歸還，專項(xiàng)用于農(nóng)村土地整理的拆舊建新。通過整理凈增加耕地的，經(jīng)省級國土資源部門驗(yàn)收后，在用地計(jì)劃總量控制下，按一定比例折抵建設(shè)用地指標(biāo)。

土地整理、置換有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各相關(guān)部門要密切配合，完善培訓(xùn)就業(yè)、社會保障、安置補(bǔ)償?shù)雀黜?xiàng)配套政策，堅(jiān)持公開、公平、公正的工作程序和聽證制度，保障土地整理、置換工作健康有序發(fā)展。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。合理規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、范圍、規(guī)模和布局。要優(yōu)先使用村內(nèi)空閑地、老宅基地和未利用土地，凡村內(nèi)有空閑地、未利用老宅基地的，不得批準(zhǔn)新增宅基地占用耕地。堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”和“拆舊建新”的法律規(guī)定，宅基地面積不得超過省人民政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

四、要促進(jìn)各項(xiàng)建設(shè)節(jié)約集約用地

嚴(yán)格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策。區(qū)發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、建設(shè)、規(guī)劃、國土等部門應(yīng)嚴(yán)把項(xiàng)目預(yù)審關(guān)，不得批準(zhǔn)新建禁止類項(xiàng)目，要從嚴(yán)控制限制類項(xiàng)目的數(shù)量、布局和用地規(guī)模、嚴(yán)格限制占用農(nóng)用地。要建立建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約集約用地評價(jià)體系，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目用地管理。項(xiàng)目單位編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告時(shí)，應(yīng)增加土地節(jié)約集約利用的內(nèi)容。編制初步設(shè)計(jì)、施工設(shè)計(jì)方案，必須執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制用地規(guī)模。區(qū)國土資源部門要會同區(qū)有關(guān)開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約集約用地評價(jià)，按照建設(shè)用地定額指標(biāo)嚴(yán)格有關(guān)，對設(shè)計(jì)方案不合理，占地規(guī)模過大，達(dá)不到節(jié)約集約用地要求的建設(shè)項(xiàng)目，不得批準(zhǔn)立項(xiàng)和批準(zhǔn)用地。

五、規(guī)范流轉(zhuǎn)，促進(jìn)節(jié)約集約利用

利用好大量的集體建設(shè)用地是節(jié)約集約用地的重要方向，各相關(guān)部門要積極開展集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)工作。村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中，符合規(guī)劃，權(quán)屬明晰，界址清楚，已經(jīng)依法批準(zhǔn)為建設(shè)用地的集體土地，可依法確定給單位或個(gè)人有償使用。在符合村鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下，集體建設(shè)用地使用權(quán)允許以轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資（入股）等方式流轉(zhuǎn)，也可以設(shè)定抵押。集體建設(shè)用地確定給單位或個(gè)人使用，應(yīng)當(dāng)依法報(bào)經(jīng)區(qū)人民政府批準(zhǔn)，辦理土地登記。嚴(yán)禁擅自將集體農(nóng)用地和未利用土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。嚴(yán)禁用于商品住宅開發(fā)。嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買、租賃宅基地。不符合村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地，不得以流轉(zhuǎn)方式再確定給其他單位或個(gè)人使用，其地上建筑物、構(gòu)筑物，不得改建、重建、擴(kuò)建，同時(shí)，可以采取復(fù)墾、空間置換方式，給予盤活。

集體建設(shè)用地確定給單位或個(gè)人使用，有條件的應(yīng)當(dāng)進(jìn)入土地有形市場公開供應(yīng)，屬于商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性用地的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或掛牌方式供應(yīng)。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)依法簽訂書面合同。集體建設(shè)用地使用年限由土地所有者和使用者協(xié)商確定，但不得超過同類用途國有土地使用權(quán)出讓的最高年限。

六、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察力度，確保政策到位

必須加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察力度，嚴(yán)肅查處各類土地違法案件。對違法案件，要加大處罰力度，該拆除的必須堅(jiān)決拆除，該收回的必須嚴(yán)格依法收回，該追究到相關(guān)責(zé)任人員的必須嚴(yán)格依法追究，真正做到查處一起，震懾一方；從而確保節(jié)約、集約用地的政策能真正落實(shí)，營造公正、公平的用地環(huán)境。

（作者單位：鞍山市土地征用整理事務(wù)處）