林成軍 馮順柏 江騰宇 楊安 沈雙莉

摘要：根據(jù)湖北省林地年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)（2013），詳細(xì)分析了湖北省林地資源2010～2012年度變化情況、變化原因及林地保護(hù)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出了加強(qiáng)林地保護(hù)管理的建議。

關(guān)鍵詞：林地保護(hù)；林地管理；林地對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：S7572文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-3020（2014）04-0028-04

林地年度變更調(diào)查是貫徹落實(shí)《全省林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010～2020）》的具體措施，是落實(shí)湖北省生態(tài)立省，實(shí)施“綠滿荊楚”行動(dòng)的重要保障，是實(shí)施政府目標(biāo)考核的重要依據(jù)，對(duì)提高全省林地監(jiān)管能力，加強(qiáng)林地保護(hù)利用管理，具有重要意義。全省林地年度變更調(diào)查，是在全省林地“一張圖”（以下稱(chēng)林地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)）的基礎(chǔ)上，按年度開(kāi)展的林地范圍和林地保護(hù)利用等變化情況的調(diào)查分析，重點(diǎn)對(duì)林地范圍、林地利用狀況（地類(lèi)）以及林地管理屬性等內(nèi)容進(jìn)行變更調(diào)查，最終形成林地更新數(shù)據(jù)庫(kù)，并通過(guò)林地年度變更調(diào)查試點(diǎn)，探索林地變更調(diào)查技術(shù)方法，解決關(guān)鍵技術(shù)難點(diǎn)，建立省、市、縣上下聯(lián)動(dòng)、職責(zé)明確、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的林地變更調(diào)查工作機(jī)制，逐步完善并最終形成全省林地年度變更調(diào)查技術(shù)體系和組織體系。本次林地年度變更調(diào)查主要依據(jù)《全國(guó)林地年度變更調(diào)查技術(shù)方案（試行）》、《湖北省林地年度變更調(diào)查實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，變更時(shí)點(diǎn)截止2012年12月31日。通過(guò)變更調(diào)查，全省共調(diào)查變更圖斑308萬(wàn)個(gè)，占全省總圖斑3244萬(wàn)個(gè)的949%，調(diào)查變更面積679萬(wàn)hm2，占林地總面積的705%，形成了新的全省林地“一張圖”，統(tǒng)計(jì)了全省林地“一套數(shù)”，研究分析了全省林地變化相關(guān)情況。

1林地資源變化情況

1.1林地與非林地變化情況

根據(jù)林地變更數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，調(diào)查期間由林地轉(zhuǎn)為非林地的面積140 076 hm2，由非林地轉(zhuǎn)入林地的面積為113 563 hm2，林地面積減少26 513 hm2，減少面積占前期林地總面積的0.27%。林地面積變化中，造林更新增加林地面積27 735 hm2，自然因素增加4 981 hm2，規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致林地面積減少18 651 hm2，占用征收導(dǎo)致林地面積減少31 028 hm2，毀林開(kāi)墾減少林地面積767 hm2，調(diào)查因素減少林地面積8 783 hm2。

1.2林地各地類(lèi)變化情況

全省林地各地類(lèi)的變化情況如下：有林地面積減少18 871 hm2，疏林地面積減少1 639 hm2，灌木林地面積增加11 805 hm2，未成林地面積減少46 951 hm2，苗圃地面積增加7 761 hm2，無(wú)立木林地面積增加23 046 hm2，宜林地面積減少2 044 hm2，林業(yè)輔助用地面積增加381 hm2。在林地變化中，有林地、疏林地面積減少，灌木林地、無(wú)立木林地面積增加，林地結(jié)構(gòu)有退化趨勢(shì)；未成林造林地面積減少，一方面是自然生長(zhǎng)轉(zhuǎn)化為有林地，另一方面是自然災(zāi)害導(dǎo)致無(wú)立木林地增加；苗圃地增加明顯，與各縣市近幾年大力發(fā)展花卉苗木產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)。

1.3權(quán)屬變化

全省林地權(quán)屬變化中，國(guó)有林地轉(zhuǎn)入5 855 hm2，轉(zhuǎn)出11 463 hm2，凈減5 608 hm2，集體林地轉(zhuǎn)入1 587 hm2，轉(zhuǎn)出2 363 hm2，凈減775 hm2；農(nóng)戶(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)林地轉(zhuǎn)入90 969 hm2，轉(zhuǎn)出95 315 hm2，凈減4 346 hm2；農(nóng)戶(hù)合作經(jīng)營(yíng)林地轉(zhuǎn)入555 hm2，轉(zhuǎn)出2 386 hm2，凈減1 831 hm2；集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)林地轉(zhuǎn)入20 768 hm2，轉(zhuǎn)出34 721 hm2，凈減13 953 hm2。林地權(quán)屬變化原因主要是因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)的擴(kuò)張、工礦企業(yè)發(fā)展而對(duì)國(guó)有林地的占用征收，其次是林地流轉(zhuǎn)使經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生變化。

本次林地年度變更調(diào)查林地變化總面積為678 975 hm2。其中造林更新面積為110 322 hm2，占變化總面積的1625%，森林采伐面積為16 158 hm2，占變化總面積的238%；規(guī)劃調(diào)整面積為58 129 hm2，占變化總面積的856%；占用征收面積為39 793 hm2，占變化總面積的5.86%；毀林開(kāi)墾面積為5 007 hm2，占變化總面積的074%；因?yàn)?zāi)害因素導(dǎo)致的林地變化面積為15 533 hm2，占變化總面積的229%；因自然因素導(dǎo)致林地變化面積為103 229 hm2，占變化總面積的1520%；因調(diào)查因素導(dǎo)致的林地變化面積為330 804 hm2，占變化總面積的4872%。

2.2林地分地類(lèi)變化原因分析

本期變更全省共有678 975 hm2地類(lèi)發(fā)生了變化，其中有林地變化272 909 hm2，占地類(lèi)變化總量的40.19%；疏林地變化4 763 hm2，占地類(lèi)變化總量的0.70%；灌木林地變化100 072 hm2，占地類(lèi)變化總量的1474%；未成林地變化85 661 hm2，占地類(lèi)變化總量的1262%；苗圃地變化9 279 hm2，占地類(lèi)變化總量的137%；無(wú)立木林地變化面積42 566 hm2，占地類(lèi)變化總量的627%，宜林地變化面積23 260 hm2，占地類(lèi)變化總量的343%；林業(yè)輔助生產(chǎn)用地變化面積535 hm2，占地類(lèi)變化總量的0.08%；非林地變化面積139 930 hm2，占地類(lèi)變化總量的2061%。

地類(lèi)變化中，有林地變化面積最大，主要變化原因?yàn)槲闯稍斓淖匀簧L(zhǎng)、造林更新、規(guī)劃調(diào)整變化為有林地。其次為灌木林地和未成林地變化原因主要為未成造的自然生長(zhǎng)以及未成林封育地自然轉(zhuǎn)化為有林地，同時(shí)也有較大部分的未成造造林失敗或?yàn)?zāi)害原因，轉(zhuǎn)化為了無(wú)立木林地。林地變?yōu)榉橇值?，以及非林地變?yōu)橛辛值刈兓蛑饕獮橐?guī)劃調(diào)整、占用征收。在地類(lèi)變化中，前期調(diào)查因素也導(dǎo)致了很大的變化。

2.3典型變化原因分析

（1）調(diào)查因素變化。本次調(diào)查調(diào)查因素變化較大，主要原因有如下幾個(gè)方面：一是前期區(qū)劃錯(cuò)劃漏劃，本著有錯(cuò)必糾，逐步接近實(shí)際的原則，本次調(diào)查對(duì)前期林地落界底圖錯(cuò)劃漏劃的圖斑進(jìn)行了查找、判讀和更新，因此產(chǎn)生了調(diào)查因素的變化。二是前期未納入的不穩(wěn)定林地重新納入。由于林地落界時(shí)，部分不穩(wěn)定林地沒(méi)有納入林地規(guī)劃范圍，此次變更重新納入林地管理范圍，因此產(chǎn)生調(diào)查因素的變化。三是農(nóng)地造林變更為非林地。前期農(nóng)地造林，特別是平原地區(qū)大面積的楊樹(shù)面積較大，由于市場(chǎng)形勢(shì)的變化，農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，重新種植農(nóng)作物，此次調(diào)查將這部分林地調(diào)整為非林地，產(chǎn)生了調(diào)查因素的變化。

（2）造林更新變化。近幾年，隨著天然林資源保護(hù)二期工程、退耕還林鞏固工程、長(zhǎng)防林工程、低產(chǎn)林改造工程、中幼林撫育項(xiàng)目、綠色通道生態(tài)景觀工程等一系列林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目的實(shí)施，森林資源得到有效的保護(hù)，增加了大量新造林面積。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010～2012年重點(diǎn)林業(yè)工程共實(shí)施人工造林約46萬(wàn)hm2，封山育林19萬(wàn)hm2，中幼林撫育59萬(wàn)hm2，對(duì)林地和森林的穩(wěn)定和增加起到了重要的作用。但從本次變更調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，造林更新的變化面積小于全省造林面積，主要原因一是項(xiàng)目造林成效不理想，受自然及人為因素影響，新造林保存率較低；二是造林面積存在虛報(bào)現(xiàn)象；三是此次變更調(diào)查中，部分農(nóng)地造林沒(méi)有納入變更范圍，未成林地造林失敗后重新造林等沒(méi)有統(tǒng)計(jì)，因此調(diào)查數(shù)據(jù)比實(shí)際造林面積偏小。

（3）林地占用征收變化。近幾年全省林地占用比較多，主要原因是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，各縣市旅游、交通以及工業(yè)園區(qū)等各項(xiàng)工程建設(shè)，占用大量的林地，特別是城郊地區(qū)，林地面積減少明顯。根據(jù)國(guó)家林業(yè)局下達(dá)的林地占用征收指標(biāo)，全省年征占用林地面積“十二五”末期應(yīng)控制在056萬(wàn)hm2以下，2009～2012年共計(jì)占用征收林地面積應(yīng)控制在224萬(wàn)hm2以下。根據(jù)本次調(diào)查結(jié)果，全省審批占用面積572 hm2，由于南水北調(diào)、高速公路等國(guó)家工程占用征收林地面積不在全省定額指標(biāo)之內(nèi)，除去該部分占用的林地占用面積，占用征收林地基本在控制范圍內(nèi)。全省林地占用面積中，未批占用的面積依然較大，主要原因?yàn)榉欠ú傻V、養(yǎng)殖戶(hù)臨時(shí)占用、農(nóng)戶(hù)建房、新農(nóng)村建設(shè)中的鄉(xiāng)村道路建設(shè)、水利建設(shè)以及少批多占等，因此要繼續(xù)嚴(yán)格占用林地管理，加強(qiáng)非法占用的打擊查處力度。

（4）規(guī)劃調(diào)整變化。全省規(guī)劃調(diào)整占變化原因的875%，主要原因?yàn)榻鼛啄陙?lái)各種項(xiàng)目、規(guī)劃比較多。一是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，一部分農(nóng)地調(diào)整為林地，成為速生豐產(chǎn)林基地、經(jīng)濟(jì)林基地等等。二是低丘崗地改造等項(xiàng)目，一部分林地變成了農(nóng)地。三是農(nóng)地造林，前期作為林地對(duì)待，本次調(diào)整為農(nóng)地，按非林地對(duì)待。近年來(lái)，由農(nóng)民自發(fā)在農(nóng)地上造林的，采伐后再種農(nóng)作物現(xiàn)象比較普遍，特別是平原湖區(qū)，導(dǎo)致林地變化幅度較大。

（5）森林采伐變化。全省森林采伐導(dǎo)致的林地變化占變化原因的219%，變化面積14897 公頃。根據(jù)全省森林年采伐限額到“十二五”末期應(yīng)控制在1 0006萬(wàn)m3以下，截止目前2010～2012年共伐54102萬(wàn)m3，年采伐21641萬(wàn)m3，森林采伐控制情況良好，森林年采伐量?jī)H占限額指標(biāo)2163%。根據(jù)林地變更采伐面積，以每公頃采伐蓄積45個(gè)立方計(jì)算，采伐蓄積量約727萬(wàn)hm2，小于全省森林采伐量，原因是由于擇伐及間伐強(qiáng)度不大部分在林地變更中無(wú)法體現(xiàn)出來(lái)。

（7）變化原因的區(qū)域分布。林地變化原因中，造林更新變化大的縣市主要是平原丘陵地區(qū)，需綠化的造林地塊與采伐更新地比較多，造林潛力大。森林采伐變化面積較大的主要為平原縣市，其次為丘陵縣市，由于速生豐產(chǎn)林到了采伐周期進(jìn)行采伐從而導(dǎo)致了森林面積的減少。規(guī)劃調(diào)整變化較大的縣市主要是城鎮(zhèn)發(fā)展比較快，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整變化較大，主要為平原縣市。占用征收面積較大縣市主要為耕地面積少，且城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的山區(qū)、丘陵，如隨縣、丹江口市、竹山縣等。毀林開(kāi)墾面積變化較大的縣市主要為人均耕地少，人口密度大，人為活動(dòng)頻繁的地區(qū)，主要為丘陵地區(qū)。災(zāi)害因素面積變化較大的縣市主要為丘陵低山地帶，人為活動(dòng)頻繁，草木旺盛，管理難度大。林地變化原因中，自然因素面積變化較大的縣市主要為自然條件較好，雨量充沛的丘陵縣市，經(jīng)過(guò)封育或造林能夠自然成林。調(diào)查因素較大的縣市主要為山區(qū)地帶，山高路陡，調(diào)查難度大，少數(shù)為技術(shù)力量薄弱，造成調(diào)查質(zhì)量較差。區(qū)域變化分析如下：

3存在問(wèn)題和建議

3.1存在的問(wèn)題

（1）社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)林地的需求與林地保護(hù)矛盾突出。近幾年，全省社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，在城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程中，大量工業(yè)園的發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、新修公路、新修水渠等等，對(duì)林地的需求不斷增大，林地用地需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于林地占用的國(guó)家指標(biāo)，難以滿足各地的需要。同時(shí)，由于農(nóng)田、農(nóng)地保護(hù)比較嚴(yán)格，因此只有占用林地，林地保護(hù)與林地需求增大的矛盾日益突出。

（2）經(jīng)費(fèi)保障不足，技術(shù)力量薄弱。目前，我省林地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作尚處于起步階段，各種設(shè)備設(shè)施才剛剛開(kāi)始建設(shè)，因此在林地變更工作中，要解決資金保障，加強(qiáng)林業(yè)人才的引進(jìn)，確保該項(xiàng)工作持續(xù)有效的進(jìn)行。在林地變更調(diào)查工作中，縣級(jí)經(jīng)費(fèi)大多由縣林業(yè)局自籌，工作經(jīng)費(fèi)難以得到保障，少數(shù)縣市沒(méi)有工作經(jīng)費(fèi)，給工作帶來(lái)了很大的困難，影響了調(diào)查的進(jìn)度和質(zhì)量。同時(shí)，由于林業(yè)待遇相對(duì)較低，無(wú)法留住人才，林業(yè)技術(shù)力量比較薄弱，特別是市郊區(qū)，林地變化比較大，而技術(shù)力量反而少，因此給林地變更工作帶來(lái)了較大的困難。

（3）軟件存在的問(wèn)題。林地變更軟件在林地變更調(diào)查中起到了重要的作用，統(tǒng)一了各地的操作標(biāo)準(zhǔn)，提高了工作效率。但從全省試點(diǎn)使用情況來(lái)看，還存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步的完善。一是軟件無(wú)法進(jìn)行全省的匯總出表，只能通過(guò)人工統(tǒng)計(jì)，需要耗費(fèi)很大的工作量、時(shí)間。二是對(duì)于變化原因填寫(xiě)不合理的，邏輯檢查時(shí)軟件無(wú)法檢查出來(lái)，如同地類(lèi)之間的變化，不合理的地類(lèi)變化等，檢查修改工作量大。三是軟件部分功能需要完善，如面積計(jì)算功能，小班檢查修改方式等，在操作上不方便。

3.2林地資源管理的幾點(diǎn)建議

（1）加強(qiáng)林地資源的管理。一是要加強(qiáng)林地保護(hù)利用規(guī)劃的貫徹實(shí)施，劃定生態(tài)紅線，要像保護(hù)耕地一樣保護(hù)林地。依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃，核清城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界和工業(yè)發(fā)展建設(shè)范圍，劃定林地保護(hù)界線，制定控制城鄉(xiāng)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展使用林地的措施。二是加強(qiáng)林地的執(zhí)法力度。嚴(yán)格依照《森林法》及其實(shí)施細(xì)則嚴(yán)肅查處各種亂占林地、毀林開(kāi)墾、亂采亂伐，并責(zé)令限期恢復(fù)森林植被。建立監(jiān)督、舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)，隨時(shí)監(jiān)督、控制或舉報(bào)破壞、擠占林地的行為。三是加強(qiáng)宣傳，提高林地保護(hù)意識(shí)。采取各種形式廣泛、深入地向全社會(huì)宣傳有關(guān)法律法規(guī)，從認(rèn)識(shí)上增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及群眾的法制觀念，將林地保護(hù)提高到與耕地保護(hù)同等重要的地位。

（2）建立長(zhǎng)效的林地變更調(diào)查機(jī)制。林地年度變更調(diào)查是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，是實(shí)現(xiàn)林地資源年年出數(shù)、及時(shí)出數(shù)的基礎(chǔ)性工作，要統(tǒng)一組織，統(tǒng)籌安排，分工協(xié)作，多方參與，每年進(jìn)行一次林地變更調(diào)查，適時(shí)更新林地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，因此需要建立專(zhuān)門(mén)的長(zhǎng)效機(jī)制，保障該項(xiàng)工作的順利實(shí)施。一是要落實(shí)經(jīng)費(fèi)渠道，通過(guò)政府主導(dǎo)，解決各地在推進(jìn)過(guò)程中的經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題。二是加強(qiáng)省、市、縣三級(jí)林業(yè)專(zhuān)網(wǎng)的建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，購(gòu)買(mǎi)軟件和硬件，完善林地動(dòng)態(tài)管理網(wǎng)絡(luò)體系。三是搞好基層林業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高基層林業(yè)技術(shù)人員素質(zhì)，建立一支適應(yīng)林地動(dòng)態(tài)管理的技術(shù)隊(duì)伍。

（3）加強(qiáng)林地“一張圖”的應(yīng)用。一是各級(jí)政府應(yīng)遵照有關(guān)規(guī)定把林地管理納入政府領(lǐng)導(dǎo)及林業(yè)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)管理責(zé)任制中，并作為政績(jī)考核內(nèi)容，切實(shí)加以審計(jì)、考核。二是逐步將二類(lèi)調(diào)查、沙化調(diào)查、石漠化調(diào)查、公益林地等數(shù)據(jù)庫(kù)等整合到一張圖上，嚴(yán)格按照“林地一張圖”走下去，逐步適應(yīng)“一張圖”建設(shè)和“批、供、用、補(bǔ)、查”的林地資源管理新形式，盡早實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式，從“以數(shù)管地”到“以圖管地”的重大轉(zhuǎn)變，最大限度的利用林地變更調(diào)查成果，提高林地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料的社會(huì)化的服務(wù)水平；三是在林地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，建議今后盡量以林地變更數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)查、作業(yè)設(shè)計(jì)、竣工驗(yàn)收、項(xiàng)目申報(bào)等。在每年的林地變更中，可直接根據(jù)經(jīng)營(yíng)資料進(jìn)行變更，減少工作量，提高工作效率，確保及時(shí)高效的進(jìn)行林地變更。

（4）因地制宜、分區(qū)施策。根據(jù)全省山區(qū)、丘陵、平原的林業(yè)特點(diǎn)，針對(duì)不同的區(qū)域，采用不同的管理方式，不同的經(jīng)營(yíng)模式，針對(duì)性的考核方法，從而達(dá)到既能保護(hù)生態(tài)、保護(hù)林地，又能充分利用好林地，充分挖掘潛力的目標(biāo)。如對(duì)山區(qū)、林業(yè)大縣以保有量作為考核的指標(biāo)，丘陵以林地發(fā)展?jié)摿ψ鳛榭己说闹笜?biāo)，平原以林地的新增面積作為考核的指標(biāo)，從而更加合理、科學(xué)的促進(jìn)林地的保護(hù)與利用。

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（責(zé)任編輯：唐 嵐）