吳曉明等

[摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)勢(shì)在必行。如何調(diào)節(jié)城市擴(kuò)張過(guò)程中失地農(nóng)民與政府之間的關(guān)系，解決因土地征收引發(fā)的失地農(nóng)民與政府之間的矛盾，已經(jīng)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。本文采用比較分析和解釋分析的方法對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題提出了幾點(diǎn)看法，對(duì)完善土地征收補(bǔ)償制度提出了幾點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞]土地征收；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；補(bǔ)償程序

[中圖分類號(hào)]D922.32；D923.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2014）37-0176-02

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市擴(kuò)張速度加快，城市對(duì)其周邊區(qū)域農(nóng)村集體所有土地的需求也不斷上升，土地征收成為解決“缺地問(wèn)題”有力舉措。但問(wèn)題也隨之而來(lái)。

目前，土地征收補(bǔ)償已經(jīng)成為土地征收過(guò)程中政府和被征收者之間主要矛盾所在。因征收補(bǔ)償問(wèn)題引發(fā)的暴力征收、群體上訪、自焚等事件頻頻發(fā)生。嚴(yán)重影響了農(nóng)民的生存和農(nóng)村的穩(wěn)定。雖然國(guó)家連續(xù)多年在一號(hào)文件中指出要深化農(nóng)村土地制度改革，但矛盾并沒(méi)有得到解決，一次加快土地征收制度改革，解決因土地征收引發(fā)的社會(huì)矛盾已經(jīng)迫在眉睫。

1 我國(guó)土地征收補(bǔ)償存在的問(wèn)題

1.1 土地制度存在缺陷

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定我國(guó)采用的是農(nóng)民的土地“自己管”，城市的土地“國(guó)家管”，這樣一種比較獨(dú)特、復(fù)雜的城鄉(xiāng)二元分割的土地制度。唯一的農(nóng)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化通道由國(guó)家壟斷管控。

這種制度導(dǎo)致城市和農(nóng)村完全采用了兩種不同的土地制度，城市的土地由地方政府享有收益權(quán)、處置權(quán)和出讓權(quán)。農(nóng)村集體土地的出讓、處置、收益的權(quán)利則由農(nóng)民集體享有。而在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時(shí)，農(nóng)民只能獲得其土地原用途所獲利益若干倍的補(bǔ)償。只有經(jīng)過(guò)政府的征收這種唯一方式，才能使農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，從而進(jìn)入農(nóng)用地市場(chǎng)。相比較城市建設(shè)用地市場(chǎng)，這種由政府絕對(duì)嚴(yán)格管控的獨(dú)特形式造就了兩種土地市場(chǎng)之間的巨大差異。這一制度的特點(diǎn)也正成為征收補(bǔ)償問(wèn)題的根源所在。[1]

1.2 公共利益范圍不明確

《土地管理法》總則第二條明確規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。[2]由此可見，滿足公共利益需要的征收行為屬于國(guó)家強(qiáng)制行為，可以不經(jīng)過(guò)被征收者同意強(qiáng)制征收。因此，滿足公共利益要求成為國(guó)家行使征收權(quán)的重要前提。但是何為公共利益，國(guó)家并沒(méi)有對(duì)其給予明確的外延和內(nèi)涵。這就導(dǎo)致地方政府為了獲取國(guó)有土地使用權(quán)帶來(lái)的巨大財(cái)政收入，打著公共利益的幌子濫用土地征收權(quán)，征收無(wú)權(quán)征收的土地，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。正是這種混淆公共利益概念，以公共利益作為濫用土地征用權(quán)合法接口的行為加劇了政府與農(nóng)民在土地征收過(guò)程中的矛盾。

1.3 補(bǔ)償制度不規(guī)范

根據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收土地按照被征收土地原用途給予補(bǔ)償。補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。而三種補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算方式均以該耕地被征收前三年的平均產(chǎn)值為參考。這種計(jì)算方式有著明顯的不合理性。被征土地因?yàn)槠渌幍赜虿煌瑫?huì)導(dǎo)致其生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的不同，而生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的不同固然會(huì)使不同地域的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值存在較大差異，不考慮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后各地域因種植經(jīng)濟(jì)作物存在產(chǎn)值差異而是單純的以基本農(nóng)作物的產(chǎn)值計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用，這種做法嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。

隨著農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地，土地潛在的價(jià)值會(huì)產(chǎn)生質(zhì)的變化，土地經(jīng)過(guò)開發(fā)帶來(lái)的收益與從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的收益會(huì)有巨大差距。不考慮因土地用途的變化帶來(lái)的巨大升值空間，只按照一般農(nóng)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償農(nóng)民，而且征收補(bǔ)償費(fèi)分配比例不公平這些都導(dǎo)致農(nóng)民與政府間矛盾加劇，群體上訪事件頻繁發(fā)生。

1.4 失地農(nóng)民缺乏長(zhǎng)期有效的社會(huì)保障

現(xiàn)金補(bǔ)償作為我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償?shù)闹饕绞?，面?duì)因城市化進(jìn)程加快誘發(fā)的復(fù)雜的土地征收環(huán)境也顯得力不從心。土地作為農(nóng)民的衣食來(lái)源，一直都是農(nóng)民唯一的生活保障。土地的征收對(duì)于農(nóng)民來(lái)講失去的不僅僅是土地，更是他們的職業(yè)、生活來(lái)源以及生存的保障。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活環(huán)境的改變，現(xiàn)金補(bǔ)償已經(jīng)難以滿足農(nóng)民維持原生活水平的需要，它不再是針對(duì)農(nóng)民失地以后解決生存問(wèn)題的辦法，而是成為掩蓋農(nóng)民失去生活保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要之間矛盾的臨時(shí)對(duì)策。隨著現(xiàn)金補(bǔ)償費(fèi)的消費(fèi)殆盡，農(nóng)民究竟該如何生存的問(wèn)題依然存在。究竟如何才能從根本上解決失地農(nóng)民的生存問(wèn)題，怎樣才能給失地農(nóng)民提供長(zhǎng)久有效的社會(huì)保障，這些問(wèn)題法律上并沒(méi)有明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，農(nóng)民真正需要的并不是更多的安置補(bǔ)償費(fèi)，而是切實(shí)有效、能滿足失地農(nóng)民生存需要的安置補(bǔ)償措施。

1.5 征收補(bǔ)償程序不規(guī)范

《土地管理法》第四十六條規(guī)定：國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。筆者認(rèn)為，征收行為從根本上來(lái)看，是一種行政行為，因?yàn)樘幱谕恋卣魇辗申P(guān)系中的政府和被征地者雙方并不具有相等的法律地位，不是平等的民事主體，征收行為具有強(qiáng)制性。這是因?yàn)槎咧g法律地位的不平等才需要制定出嚴(yán)格的程序用來(lái)規(guī)范公權(quán)力行使的強(qiáng)制行為，否則無(wú)法保護(hù)私權(quán)利的合法利益。而如此含糊的規(guī)定給征收權(quán)的濫用創(chuàng)造了空間。

法律規(guī)定了在征地補(bǔ)償方案制定后，被征地所在的縣級(jí)以上政府應(yīng)予以公告，卻沒(méi)有要求地方政府在征收補(bǔ)償方案制定時(shí)以公告、聽證的方式讓被征地農(nóng)民參與到征地補(bǔ)償方案的制定過(guò)程當(dāng)中。被征地農(nóng)民無(wú)法表達(dá)自己對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、失地農(nóng)民安置辦法等方案的意見。政府只是單方面的定價(jià)，不聽取被征地農(nóng)民的聲音，農(nóng)民對(duì)已定的方案只能被動(dòng)接受，必然引起矛盾的激化。雖然先后出臺(tái)了一些相應(yīng)的規(guī)范性法律文件以求對(duì)征收程序予以規(guī)范，但在實(shí)際操作中補(bǔ)償程序往往流于形式，被征地者的參與權(quán)根本無(wú)從談起。

1.6 征收補(bǔ)償糾紛救濟(jì)制度缺失

《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》中規(guī)定“涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理?！薄锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十五條規(guī)定可以看出，面對(duì)征地補(bǔ)償及安置方案產(chǎn)生的爭(zhēng)議，被征地者并沒(méi)有被賦予司法救濟(jì)的權(quán)利。在征地補(bǔ)償糾紛中，政府既是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者，又是裁決者，對(duì)于這種給自己充當(dāng)法官的行為，與法律本身公平正義原則相違背。

2 完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的建議

2.1 完善立法體系

目前，我國(guó)并沒(méi)有制定專門的土地征收法規(guī)，與土地征收及補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法規(guī)只在《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》等規(guī)范性法律文件中有所提及。應(yīng)該學(xué)習(xí)美國(guó)、日本等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立完善的相關(guān)法律體系，針對(duì)現(xiàn)實(shí)征收過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題制定相應(yīng)的法律制度，對(duì)不合理的規(guī)章制度予以修改，做到出現(xiàn)矛盾時(shí)有法可依。

2.2 明確公共利益的外延和內(nèi)涵

滿足公共利益作為國(guó)家行使征收權(quán)的前提條件，明確界定其外延和內(nèi)涵對(duì)于國(guó)家合理行使征收權(quán)具有重要意義。把公共利益的含義列入土地征收實(shí)施條例中才能從根本上杜絕征收權(quán)的濫用。當(dāng)然，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，公共利益的含義也會(huì)發(fā)生變化，這使得我們要不斷完善法律條例，讓土地征收權(quán)的行使合理化、合法化。

2.3 制定合理、合法的土地征收補(bǔ)償及針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度

十八屆三中全會(huì)提出，要將農(nóng)用地市場(chǎng)與城市用地市場(chǎng)合并，建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。筆者認(rèn)為，即想通過(guò)政府對(duì)被征土地用途以及城市周邊建設(shè)規(guī)劃的嚴(yán)格把關(guān)，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國(guó)有土地共同進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，讓二者在公平、公開的環(huán)境下交易。形成統(tǒng)一市場(chǎng)下的土地價(jià)格體系，不再以土地被征收前三年平均年產(chǎn)值，這種已經(jīng)嚴(yán)重?zé)o法反映農(nóng)民現(xiàn)實(shí)生活的數(shù)據(jù)作為標(biāo)準(zhǔn)。而是由公開、公平、公正的土地市場(chǎng)為其定價(jià)。

通過(guò)全面綜合的配套政策措施，落實(shí)三中全會(huì)中提出的關(guān)于農(nóng)村土地制度變革的各項(xiàng)舉措，以多元化的土地征收補(bǔ)償方式調(diào)整政府與農(nóng)民之間的利益關(guān)系，讓農(nóng)民也可以分享土地增值帶來(lái)的收益。農(nóng)民獲得的土地出讓金不再是一次性的收入，避免了因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)致補(bǔ)償金無(wú)法給農(nóng)民提供切實(shí)可靠的生活保障所引發(fā)的尷尬，而政府也獲得了可持續(xù)的財(cái)政收入，給用地企業(yè)也減輕了負(fù)擔(dān)。這種政府、企業(yè)、農(nóng)民合作共贏的機(jī)制必然會(huì)為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供一條可持續(xù)發(fā)展的道路。

2.4 完善土地征收補(bǔ)償?shù)木葷?jì)制度

近年來(lái)，因土地征收補(bǔ)償引發(fā)的政府與被征地農(nóng)民之間的矛盾越來(lái)越多，面對(duì)政府公告的土地征收安置辦法及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，失地群眾預(yù)告無(wú)門，加之失地農(nóng)民普遍法律意識(shí)淡薄，維權(quán)意識(shí)較差，如果不能及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律用以維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，社會(huì)矛盾會(huì)被激化。

有關(guān)土地征收并補(bǔ)償?shù)木葷?jì)制度，我們應(yīng)該參照相關(guān)法律體系比較完善的國(guó)家和地區(qū)的法律制定適用于我國(guó)的補(bǔ)償糾紛救濟(jì)制度。德國(guó)相關(guān)法律規(guī)定：對(duì)補(bǔ)償金額有爭(zhēng)議的，可以向普通法院提起訴訟。對(duì)于違法的征收侵害，公民既可以請(qǐng)求行政法院撤銷對(duì)財(cái)產(chǎn)的侵害行為，也可以接受該違法行為，并到普通法院提出補(bǔ)償要求。而我國(guó)則沒(méi)有相關(guān)法律條例，只能申請(qǐng)由做出補(bǔ)償方案的政府進(jìn)行裁決。只有建立健全完備的有關(guān)土地征收糾紛的救濟(jì)制度，讓失地農(nóng)民可以采用司法途徑避免不合理的征地、補(bǔ)償、安置行為對(duì)其合法權(quán)益造成傷害。杜絕政府“自己當(dāng)法官”的不合法行為，才能減少土地征收引發(fā)的糾紛，化解政府與失地農(nóng)民之間的矛盾。

參考文獻(xiàn)：

[1]巴曙松.市場(chǎng)化是土地制度改革主線[N].上海證券報(bào)，2013-11-21.

[2]人民出版社.中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[M].人民出版社，2013.