王曉偉

[摘 要] 城市公用事業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量直接影響人民生活水平，其發(fā)展水平是衡量經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度的重要指標(biāo)。目前，城市公用事業(yè)發(fā)展中存在的壟斷經(jīng)營、資金和制度保障不到位、經(jīng)營管理不規(guī)范等突出問題直接影響其進(jìn)一步發(fā)展，當(dāng)前應(yīng)考慮從提升競爭格局、制訂長遠(yuǎn)規(guī)劃、加強(qiáng)公司治理等方面入手進(jìn)行化解。

[關(guān)鍵詞] 公用事業(yè)；問題；對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 12. 065

[中圖分類號] F299.24 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）12- 0104- 02

城市公用事業(yè)主要包括供水、供電、供熱、垃圾處理、污水處理、燃?xì)夤?yīng)、城市交通等行業(yè)，近年來，隨著企事業(yè)單位改革的不斷深化，部分城市在公用行業(yè)逐步引入了市場化運行模式，公用事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、主體多元、服務(wù)優(yōu)化、公眾參與的良好趨勢，但同時，也出現(xiàn)了一些制約發(fā)展的突出問題亟待解決。

1 城市公用事業(yè)發(fā)展中存在的主要問題

（1）公用行業(yè)的壟斷經(jīng)營依然比較嚴(yán)重，整體活力不足。公用行業(yè)服務(wù)于公眾的特性決定了其天然的壟斷趨勢，但經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定規(guī)模，要提高公用行業(yè)的服務(wù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量，必須打破壟斷引入競爭機(jī)制。目前，雖然部分城市在供水、排污、供熱等行業(yè)引入了競爭機(jī)制，但是實質(zhì)性的競爭格局并沒有形成，社會公眾和各類單位等公用事業(yè)的服務(wù)對象，實際上很難自由選擇服務(wù)和產(chǎn)品的提供者，只能被動接受所在區(qū)域公用企業(yè)的服務(wù)和產(chǎn)品，因此公用行業(yè)目前的競爭仍是分割區(qū)域后的變相壟斷。例如，一個城市可能有四五家供水或供熱企業(yè)，但是具體到某位居民或單位，其住所和辦公地就決定了由誰提供自來水和暖氣，其并無太多的選擇自由。正是由于公用行業(yè)的上述特點和改革的不到位，導(dǎo)致目前大部分公用行業(yè)的壟斷經(jīng)營并無實質(zhì)改觀，行業(yè)發(fā)展整體活力不足。

（2）公用行業(yè)的持續(xù)發(fā)展缺乏資金和制度保障，缺乏長期規(guī)劃。公用產(chǎn)品主要是政府主管部門按照保本經(jīng)營、略有盈利的原則定價，在價格未放開的前提下，民間資本對進(jìn)入公用行業(yè)持觀望態(tài)度的居多。在目前的定價機(jī)制下，公共產(chǎn)品的價格形成主要考慮日常運營成本，對于前期投入的大量項目建設(shè)資金沒有形成補(bǔ)償機(jī)制，例如供水需要建設(shè)水源、水廠、管網(wǎng)等，考慮到公共產(chǎn)品的屬性和社會公眾的承受能力，這些一次性的大量投入在價格中很難體現(xiàn)。在依靠日常運營收入無法彌補(bǔ)建設(shè)資金的情況下，公用行業(yè)主要依靠融資維持建設(shè)，因此政府性債務(wù)中相當(dāng)比例的資金投入到公用行業(yè)的項目建設(shè)中。大部分地方政府的財政對公用行業(yè)的補(bǔ)貼也限于運營虧損的彌補(bǔ)，對項目建設(shè)的投入不足，對公用行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展特別是資金來源規(guī)劃不到位，在諸如管網(wǎng)壽命到期更換等需要大量投入的情況時，將面臨嚴(yán)重資金困難。

（3）公用行業(yè)的經(jīng)營管理粗放，會計核算和資金管理不夠科學(xué)、規(guī)范。大部分公用事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平不高，主要體現(xiàn)在企業(yè)的內(nèi)控機(jī)制不健全，業(yè)務(wù)流程不規(guī)范，跑冒滴漏現(xiàn)象嚴(yán)重；企業(yè)的會計核算不科學(xué)，對資產(chǎn)的核算不完整，對成本收入的核算不清晰，對資金的管理效率不高。為了保證正常運轉(zhuǎn)，在主營業(yè)務(wù)收入難以增加的情況下，許多公用企業(yè)采取擴(kuò)展相關(guān)的設(shè)備生產(chǎn)、施工等業(yè)務(wù)增加收入，從而導(dǎo)致企業(yè)的其他業(yè)務(wù)收入遠(yuǎn)高于主營業(yè)務(wù)收入。同時，部分企業(yè)對建設(shè)項目、主營業(yè)務(wù)、其他業(yè)務(wù)的成本核算區(qū)分不清，導(dǎo)致公用產(chǎn)品的成本不清，例如對于供熱企業(yè)，供熱價格的形成建立在企業(yè)成本清晰的基礎(chǔ)之上，如果對供熱成本核算混亂，最后就出現(xiàn)供熱價格的形成沒有說服力，對供熱價格的調(diào)整也會引起居民的不滿意。

2 破解城市公用事業(yè)發(fā)展難題的建議

（1）進(jìn)一步放開公用行業(yè)市場，從提升產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量入手，推動形成競爭格局。在公用行業(yè)壟斷格局依然存在，破解難度大的情況下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大公用事業(yè)的市場開放力度，引入更多的市場主體參與競爭。在現(xiàn)階段政府定價，完全市場化難度大的前提下，可以通過政策引導(dǎo)、輿論監(jiān)督、多方參與，促使企業(yè)提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，從而在高層次推動行業(yè)發(fā)展，在質(zhì)量競爭中形成優(yōu)勝劣汰，保護(hù)社會整體利益。對于長期經(jīng)營不善、服務(wù)質(zhì)量不高、社會公眾不滿意的公用企業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制其退出市場，同時，對管理規(guī)范、服務(wù)高效的企業(yè)，可以通過增加市場份額，加大補(bǔ)貼力度等方式進(jìn)行支持。

（2）制訂公用行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從制度上保障各方利益，從資金上保證長遠(yuǎn)發(fā)展。公用事業(yè)發(fā)展必須立足長遠(yuǎn)，進(jìn)行嚴(yán)密、科學(xué)的規(guī)劃，從城市整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、市場主體、業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)、資金籌集、價格形成等方面統(tǒng)籌考慮，特別是要結(jié)合公用行業(yè)的特點，既保證公用企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營，避免挫傷企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的積極性，又要防止公用產(chǎn)品和服務(wù)的價格過高，維護(hù)公用事業(yè)的公共屬性。公共財政應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大對公用事業(yè)的投入力度，通過財政預(yù)算安排穩(wěn)定的補(bǔ)助資金，確保公用企業(yè)保本經(jīng)營，同時讓公眾享受實惠。同時，考慮到公用企業(yè)的資產(chǎn)變現(xiàn)性差、現(xiàn)金流穩(wěn)定、社會公益性強(qiáng)等特點，引導(dǎo)和鼓勵金融企業(yè)加大信貸支持力度，解決融資難的問題。

（3）公用企業(yè)要加強(qiáng)公司治理，提高持續(xù)經(jīng)營能力。公用企業(yè)特別是公司化治理尚不到位的企業(yè)，要加強(qiáng)內(nèi)部管理，從降低成本著眼，規(guī)范業(yè)務(wù)流程和會計核算，提高各項業(yè)務(wù)成本核算的透明度，在此基礎(chǔ)上形成合理的產(chǎn)品和服務(wù)價格，實現(xiàn)市場各方利益最大化。各類公用企業(yè)應(yīng)根據(jù)行業(yè)特色和自身經(jīng)營情況，靈活經(jīng)營多種業(yè)務(wù)，高效管理資金，在保持穩(wěn)定經(jīng)營的基礎(chǔ)上穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)模，在提升質(zhì)量的同時提高企業(yè)自身經(jīng)營能力，避免單純依靠優(yōu)惠政策和財政補(bǔ)貼，強(qiáng)化造血能力，實現(xiàn)企業(yè)效益和社會利益的雙贏。

總之，城市公用事業(yè)涉及社會公眾利益，平衡公用企業(yè)的贏利性和公用行業(yè)的公益性是公用事業(yè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是深化公用事業(yè)改革的難題，只有在確保公共利益的前提下，保護(hù)企業(yè)和公眾等各方的利益，公用事業(yè)才能穩(wěn)步發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)

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