衛(wèi)祥云

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁指出：政府有權(quán)轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)，農(nóng)民當(dāng)然也有權(quán)轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)。無(wú)論在經(jīng)驗(yàn)上還是在邏輯上，土地流轉(zhuǎn)自然之極，本不值得大驚小怪。好在十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》，針對(duì)性很強(qiáng)地提出以下表述：“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心。健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度?！边@是下一階段全面深化產(chǎn)權(quán)改革的行動(dòng)綱領(lǐng)，也預(yù)示著要讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，非要在確權(quán)方面完成一場(chǎng)奠基性的戰(zhàn)役。

一、厘清土地改革的

兩個(gè)問(wèn)題

（一）厘清“集體所有制”的概念及其意義

什么是集體？一個(gè)人不能稱之為集體，只能是個(gè)體（自然人）；兩個(gè)人為合伙人，也可稱為兩個(gè)人的集體；三個(gè)人或以上稱之為集體就不難理解了，人少稱之為小集體，人多稱之為大集體。而全國(guó)人民則不能稱之為全國(guó)大集體了，因?yàn)槿珖?guó)人民代表的是國(guó)家。

按照目前中國(guó)的憲法，中國(guó)的土地分為國(guó)家所有和集體所有兩種。那么，國(guó)有土地?zé)o疑屬于全國(guó)人民，由國(guó)家代表全國(guó)人民持有和管理；集體所有土地?zé)o疑屬于本集體成員共同持有和管理。

由此可知，國(guó)有土地是永遠(yuǎn)不變的，因?yàn)槠淙魏涡问降淖赓U、贈(zèng)與和交易都必須有全國(guó)人民的授權(quán)，即國(guó)家和憲法及法律的允許。而集體所有土地卻是永遠(yuǎn)都在變化之中，皆因其持有人的不斷變化而導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)不斷易主，而在不斷易主的過(guò)程中不會(huì)發(fā)生任何交易行為。如果說(shuō)是有交易的話，目前只有賣給國(guó)家轉(zhuǎn)為國(guó)有土地一種交易形式。在現(xiàn)有憲法的基礎(chǔ)上雖然轉(zhuǎn)給國(guó)家所有是合法的，但帶有一定的強(qiáng)制性和唯一性，不屬于真正的市場(chǎng)交易行為，因此稱之為“征地”。現(xiàn)實(shí)中，“集體所有”的土地往往成了有其名無(wú)其實(shí)的“無(wú)主地”，而在其所謂的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，集體所有土地則成了“村長(zhǎng)”或“鎮(zhèn)長(zhǎng)”一類控制人的掌上之物，任其擺布。

所以，厘清“集體所有制”的概念，是研究討論土地制度改革的基礎(chǔ)，我們可以從中得出的結(jié)論是：集體所有土地只要征得本集體全體人員的同意，完全可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)到人的確權(quán)和改革，本集體以外的人員無(wú)可置喙。這種改革，既符合我國(guó)目前的憲法原則，又不涉及國(guó)有土地，還可以改變目前集體所有制土地管理混亂的現(xiàn)狀，實(shí)為土地制度改革的長(zhǎng)效之舉。

因此，通過(guò)厘清“集體所有制”的概念還可表明，本文所指的土地制度改革暫不包括國(guó)有土地的改革。

（二）厘清“農(nóng)地市場(chǎng)化”的概念及其意義

有人認(rèn)為，“農(nóng)地市場(chǎng)化”是中國(guó)土地制度改革的關(guān)鍵所在，甚至稱其為“新土改”。筆者看來(lái)，在我國(guó)現(xiàn)有憲法的基礎(chǔ)上談“農(nóng)地市場(chǎng)化”是在研究偽命題。

首先，我們要弄清什么是“農(nóng)地市場(chǎng)化”？農(nóng)地即集體所有的土地，在集體產(chǎn)權(quán)無(wú)法確權(quán)到人的情況下，農(nóng)民（持有者）只擁有土地使用權(quán)，而土地使用權(quán)怎么入市呢？

目前，我國(guó)所謂的農(nóng)地市場(chǎng)化無(wú)非有兩種形式：一是賣給國(guó)家變?yōu)閲?guó)有土地，即政府向農(nóng)民單向征收土地；二是目前在一些省份試點(diǎn)的“農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”，即“農(nóng)地直接入市”試點(diǎn)工作。第一種形式由來(lái)已久，是由我國(guó)目前的法律法規(guī)允許的，雖然經(jīng)常產(chǎn)生“強(qiáng)征、強(qiáng)拆”等非法行為，但在我國(guó)現(xiàn)有的土地制度沒(méi)有改革以前是難以避免的。而第二種形式則概念不清，與我國(guó)目前的法律法規(guī)相悖，不宜盲目擴(kuò)大試點(diǎn)和推廣。雖然過(guò)去領(lǐng)導(dǎo)人曾表示“永久不變”，但現(xiàn)實(shí)情況卻是“一直在變”。如果不解決農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)到人改革，就不如暫時(shí)維持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的現(xiàn)狀，等待土地制度改革的絕佳時(shí)機(jī)到來(lái)。中國(guó)漸進(jìn)改革的實(shí)踐證明：一項(xiàng)不成熟的改革或者說(shuō)有致命瑕疵的改革會(huì)錯(cuò)上加錯(cuò)，為以后的土地制度改革留下重重隱患。因此，不成熟的改革不如暫不改革。

2013年7月，習(xí)近平總書記在武漢農(nóng)村調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，好好研究土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，就說(shuō)明土地制度改革的絕佳時(shí)機(jī)尚未成熟。同時(shí)，也對(duì)各種智庫(kù)和學(xué)者們進(jìn)一步研究和厘清土地制度問(wèn)題給予了厚望，以免欲速則不達(dá)。

其次，所謂的“農(nóng)地市場(chǎng)化”研究中的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題和土地財(cái)政問(wèn)題都不是土地制度改革的關(guān)鍵問(wèn)題。目前，我國(guó)現(xiàn)行土地制度下的“小產(chǎn)權(quán)房”就是無(wú)產(chǎn)權(quán)房；可先變“小產(chǎn)權(quán)房”為集體所有的“出租房”，用原購(gòu)買價(jià)格總額以抵付房租的辦法逐步化解矛盾，通過(guò)用“時(shí)間（租賃期限）”換“空間（產(chǎn)權(quán)）”的方法逐步解決。而土地財(cái)政則是現(xiàn)行土地制度下的“怪胎”，如果解決了集體所有制土地改革的產(chǎn)權(quán)到人問(wèn)題，其他問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。

二、確立土地改革的

二元思維

目前，中國(guó)的許多改革問(wèn)題牽涉到產(chǎn)權(quán)改革，而產(chǎn)權(quán)改革又必然涉及到公有和私有、公有制和私有制、公有化（實(shí)際上是國(guó)有化）和私有化問(wèn)題。馬克思主義經(jīng)典理論認(rèn)為社會(huì)主義是以公有制為主體，勞動(dòng)人民當(dāng)家作主的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制。許多政策主要囿于意識(shí)形態(tài)束縛而難以突破。

拿土地政策來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前的土地屬于全民所有，具體表現(xiàn)形式體現(xiàn)為國(guó)有土地和集體土地，即國(guó)家所有和集體所有的二元體制。在此基礎(chǔ)上衍生出一系列難以解決的實(shí)踐問(wèn)題，而實(shí)踐中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，根源在于理論上的混沌不清。如房地產(chǎn)政策就規(guī)定集體所有的土地只有轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)才是合法的。這實(shí)際上是執(zhí)法犯法，公然侵犯集體所有土地產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)行為。為什么這種政策能夠推行，一是因?yàn)闄?quán)力不受制約所致；二是由于土地產(chǎn)權(quán)的集體所有制導(dǎo)致無(wú)人負(fù)責(zé)，實(shí)際控制人并非所有者。所以，在目前遍布城鄉(xiāng)的征地拆遷過(guò)程中，失地農(nóng)民從集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地的過(guò)程中得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其土地的應(yīng)有價(jià)值，而高于其價(jià)值的部分則被轉(zhuǎn)移到政府部門或在轉(zhuǎn)移過(guò)程中被控制人腐敗掉了。

2012年11月，國(guó)土資源部和中央農(nóng)村工作小組發(fā)文明確，要求各地對(duì)農(nóng)村宅基地、耕地和建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)。其中，對(duì)自建自住的房屋頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證（等于確權(quán)到個(gè)人）。這項(xiàng)政策雖有明顯的不完善之處，但亦可視為中央政府發(fā)出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的一個(gè)明確信號(hào)，也應(yīng)視為中央高層對(duì)我國(guó)土地改革頂層設(shè)計(jì)政策的有益實(shí)踐。

該政策設(shè)計(jì)的巧妙在于從集體所有土地確權(quán)開始，既避開了國(guó)有土地私有化之嫌；又拉開了土地產(chǎn)權(quán)改革的序幕。不妨把這項(xiàng)改革稱之為“土地改革”的二元思維。就如同城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義繞不開的議題一樣，土地改革的二元思維也是中國(guó)特色的又一具體表現(xiàn)。只是按照這個(gè)思路的進(jìn)一步深化改革，還需要學(xué)者和制定政策的人具備改革的大智慧和改革到底的勇氣和決心。

首先，把“土地改革”分為國(guó)有土地改革和集體土地改革，明確國(guó)有土地和集體土地的產(chǎn)權(quán)分別屬于國(guó)家和集體所有。兩者之間不能互相轉(zhuǎn)化，只能在雙方自愿的情況下公平買賣。國(guó)家可以決定國(guó)家土地不能私有化，但無(wú)權(quán)干涉集體土地確權(quán)到人。目前，在國(guó)有土地不能私有化的前提下，巨大的國(guó)有存量土地暫時(shí)擱置不予研究。而對(duì)集體所有土地則可以實(shí)行確權(quán)到人的改革。至于現(xiàn)行政策是確權(quán)到小組也無(wú)妨，總比土地集體所有前進(jìn)了一大步，既然現(xiàn)在能確權(quán)到小組，下一步就可以確權(quán)到個(gè)人，這是我國(guó)改革開放以來(lái)總結(jié)出來(lái)的漸進(jìn)改革模式，并被許多改革政策所遵循。

其次，要通過(guò)對(duì)集體所有土地產(chǎn)權(quán)的改革，總結(jié)完善土地改革的二元思維。即使今后集體所有土地確權(quán)到人，也不能稱之為私有化，而應(yīng)該稱之為民有化。這樣，國(guó)有土地和民有土地兩種土地制度就可以并行不悖。同時(shí)，城里的人可以到農(nóng)村購(gòu)買土地，變?yōu)橛挟a(chǎn)者可以享有財(cái)產(chǎn)性收入；而農(nóng)村的人也可以變賣確權(quán)到人的土地，選擇到城市生活。因?yàn)槌抢锶撕娃r(nóng)村人都屬于人民的范疇。如此雙向選擇，方可加快城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過(guò)程和社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。如果只允許確權(quán)后的土地在農(nóng)村人口中流轉(zhuǎn)，等于是認(rèn)為壓低了確權(quán)后的土地價(jià)值，也違反了市場(chǎng)的邏輯。如果僅僅是為了擔(dān)心失地農(nóng)民的生活，那么在農(nóng)村人口中流轉(zhuǎn)存在同樣問(wèn)題。

第三，根據(jù)目前我國(guó)的國(guó)情和土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，提出“土地改革”的二元思維改革思路不存在意識(shí)形態(tài)上的理論障礙。既然頂層設(shè)計(jì)已提出了農(nóng)村土地確權(quán)的新思路，那么各級(jí)政府就應(yīng)該發(fā)揮創(chuàng)造性思維，盡力推動(dòng)該項(xiàng)改革的深入發(fā)展。既然集體土地可以確權(quán)到小組，就可以確權(quán)到個(gè)人。就如同一個(gè)家庭的共同財(cái)產(chǎn)，可以確權(quán)到家庭的每一個(gè)成員一樣，既可以繼承，也可以自由處置。那么集體土地改革面臨的所有問(wèn)題就都迎刃而解了。在真正解決集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和買賣之后，可在此基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有土地和民有土地的二元制度改革。這是我國(guó)土地改革面臨的常識(shí)問(wèn)題，也是把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的正確改革思路。

三、土地制度改革的

根本問(wèn)題

（一）明確“土地改革”和“土地私有化”兩個(gè)概念

什么叫土地改革？目前在我國(guó)就是要改變“國(guó)有土地”和“集體所有土地”的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)“國(guó)有土地”和“私人所有土地”兩種土地產(chǎn)權(quán)所有制形式。

什么叫土地私有化？目前在我國(guó)就是要把“集體所有土地”變?yōu)椤八饺怂型恋亍?，?shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、交易權(quán)和繼承權(quán)的高度統(tǒng)一。與此同時(shí)，暫不實(shí)行國(guó)有土地的私有化改革。

明確了“土地改革”和“土地私有化”的概念，就為我國(guó)目前的土地制度改革奠定了基礎(chǔ)。如此改革，完全是在遵守國(guó)家憲法的大原則下的設(shè)計(jì)思路，既符合當(dāng)前主流意識(shí)形態(tài)的需要，又可以當(dāng)作是中共中央和國(guó)務(wù)院做實(shí)改革的英明決策和創(chuàng)新之舉。

如果這項(xiàng)改革能夠推進(jìn)和突破，當(dāng)前中國(guó)的三農(nóng)問(wèn)題、城鎮(zhèn)化問(wèn)題、戶籍制度改革和人口自由遷徙等問(wèn)題才會(huì)得到很好解決，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)才有實(shí)現(xiàn)的可能性。

華生教授是近年來(lái)對(duì)中國(guó)改革研究比較深入和有影響力的學(xué)者，其在中國(guó)青年報(bào)上關(guān)于“新型城鎮(zhèn)化”問(wèn)題的一些觀點(diǎn)和看法，筆者也基本贊成。他也提出了“城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型必須從土地制度入手”的改革思路。但他在回答“當(dāng)前城鎮(zhèn)化的癥結(jié)在于農(nóng)村人口可以自由流動(dòng)，但土地卻不可自由流動(dòng)，因而出現(xiàn)了農(nóng)地入市、集體土地自由流轉(zhuǎn)等建議，從而讓農(nóng)民原先占用的鄉(xiāng)村土地和他們需要落戶的城市非農(nóng)土地完成一個(gè)轉(zhuǎn)化，以此降低農(nóng)民的進(jìn)城成本”時(shí)認(rèn)為，“關(guān)于這種思路，最低端的建議就是土地私有化。”

寫到這里，必須原文引用華生教授的一段話：“問(wèn)題是農(nóng)地入市，暴漲的只是城郊的土地，而廣大農(nóng)村地區(qū)的土地就是不值錢的。越是私有制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)土地價(jià)格分化就越嚴(yán)重。我看了資料，現(xiàn)在美國(guó)、歐洲的農(nóng)村土地就是幾千元人民幣一畝。臺(tái)灣也有‘土地為糞土，市場(chǎng)是黃金的說(shuō)法。而我們進(jìn)城打工，遷徙到城市的農(nóng)民工群體大多數(shù)都是來(lái)自中西部農(nóng)村地區(qū)，他們老家的土地是廉價(jià)的，永遠(yuǎn)都不值錢。所以，房地產(chǎn)商拿地總強(qiáng)調(diào)‘位置、位置、位置，北京密云的地和天安門的地能是一個(gè)價(jià)嗎？如果土地私有和自由流轉(zhuǎn)就可以解決農(nóng)民進(jìn)城落戶問(wèn)題、世界上土地私有的發(fā)展中國(guó)家還會(huì)有那么多貧民窟嗎？”

華生教授講得沒(méi)錯(cuò)，他講的城郊與農(nóng)村土地的對(duì)比，臺(tái)灣土地的例子，密云的地和天安門的地相比較，私有制下土地價(jià)格的分化都不過(guò)是說(shuō)明了一個(gè)簡(jiǎn)單的道理：級(jí)差地租的存在。而可以商榷的是：他講的并非是土地私有化。

這里有兩個(gè)問(wèn)題需要澄清。一是目前在中國(guó)農(nóng)村實(shí)行的農(nóng)地入市也好，集體土地自由流轉(zhuǎn)也好，都不屬于土地私有化改革。這種不解決土地產(chǎn)權(quán)到人的確權(quán)改革，問(wèn)題多多，貽害無(wú)窮，頂多也是一種偽私有化或偽改革（筆者曾撰文呼吁停止這種改革）。二是土地私有化只有在解決產(chǎn)權(quán)到人的基礎(chǔ)上，才可以實(shí)現(xiàn)交換、出售和繼承的完整統(tǒng)一，才能夠體現(xiàn)土地應(yīng)有的價(jià)值，才能夠帶來(lái)長(zhǎng)期的土地制度改革紅利。當(dāng)然，在土地改革確權(quán)的初始階段會(huì)由于級(jí)差地租的存在產(chǎn)生不公平現(xiàn)象，但這是改革的成本，是釋放制度改革紅利“長(zhǎng)痛不如短痛”必須付出的代價(jià)，對(duì)此只好“兩利相權(quán)取其重了”。筆者認(rèn)為，華生教授是不能夠?qū)⒛壳稗r(nóng)村土地制度改革中存在的問(wèn)題和還會(huì)產(chǎn)生的問(wèn)題歸咎于土地私有化改革的。至于“世界上土地私有的發(fā)展中國(guó)家還有那么多貧民窟”也是客觀事實(shí)，可以通過(guò)發(fā)展和深化改革逐步得到解決。而我們目前面臨的問(wèn)題卻是：無(wú)房可住的人自己建造“貧民窟”還得不到允許呢！

（二）關(guān)于土地私有化改革的研究和討論必須破題

目前，在我國(guó)對(duì)土地制度改革的研究很多，但對(duì)土地私有化改革的研究還處于“猶抱琵琶半遮面”的狀態(tài)，尤其是主流媒體和政府的輿論似乎對(duì)此諱莫如深。我國(guó)政府智庫(kù)三農(nóng)問(wèn)題專家為主的觀點(diǎn)是中國(guó)目前不宜實(shí)行土地私有化，理由似乎只有一條，即土地是農(nóng)民的命根子，一旦土地私有化以后，有些農(nóng)民會(huì)把土地?fù)Q酒喝，造成社會(huì)問(wèn)題或引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂。而認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行土地私有化的主要學(xué)者有秦暉、陳志武、周天勇等人。在上述學(xué)者中，尤其是秦暉和陳志武對(duì)土地制度改革的研究和論證已經(jīng)非常深入和具有很強(qiáng)的說(shuō)服力，希望能夠引起更多學(xué)者和改革決策部門關(guān)注。

四、如何釋放土地制度改革的紅利

（一）厘清土地所有權(quán)的概念

目前，關(guān)于土地制度至少涉及以下概念：

1.土地所有權(quán)，即土地產(chǎn)權(quán)。在中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)有兩種：國(guó)有土地和集體所有土地。國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)即國(guó)家所有，也是全民所有。集體所有土地的產(chǎn)權(quán)為本集體成員（自然人）共同所有。

2.土地使用權(quán)，即土地使用人（自然人或法人）在交納土地出讓金后獲得的在一定期限內(nèi)使用該土地的權(quán)利。在中國(guó)住宅用地的使用權(quán)為70年，工商業(yè)用地的使用權(quán)為50年，但僅限于國(guó)有土地的開發(fā)利用。集體所有土地只有在轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，即“征地”。目前，在中國(guó)農(nóng)村正在進(jìn)行的“土地確權(quán)”屬于“使用權(quán)”確權(quán)。

3.土地終極所有權(quán)，是指在土地產(chǎn)權(quán)與土地使用權(quán)分離的情況下的名義所有權(quán)。土地名義所有權(quán)，即土地終極所有權(quán)在不同的國(guó)家具有不同的含義。舉三種類型為例：美國(guó)的土地所有權(quán)包括了使用權(quán)、交易權(quán)和繼承權(quán)；中國(guó)的土地所有權(quán)分為國(guó)有土地和集體所有土地，土地持有人只有使用權(quán)而不具有交易權(quán)和繼承權(quán)。在中國(guó)和美國(guó)目前不存在終極所有權(quán)和名義所有權(quán)的概念。英國(guó)的土地所有權(quán)歸國(guó)王所有，即英國(guó)國(guó)王擁有土地的終極所有權(quán)，也是名義所有權(quán)。土地持有人對(duì)批租來(lái)的土地雖只有使用權(quán)，但批租年限最高為999年，實(shí)際上是永租制，其使用權(quán)可視為土地所有權(quán)。

4.其他涉及土地制度的概念有國(guó)有土地、集體所有土地、土地流轉(zhuǎn)、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和農(nóng)村宅基地確權(quán)等，是目前中國(guó)社會(huì)存在的特有現(xiàn)象，其含義也較為明確。如同“強(qiáng)拆”概念一樣，大家都知道是什么意思，不再單獨(dú)列出和解釋。

（二）在現(xiàn)有法律框架下研究中國(guó)的土地制度改革

既然中國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定了國(guó)家所有和集體所有兩種土地所有制。我們的分析研究就應(yīng)該針對(duì)兩種土地制度提出行之有效的解決辦法。

國(guó)有土地歸國(guó)家所有，也是全民所有，這沒(méi)有問(wèn)題。但國(guó)有土地的70年使用權(quán)卻在現(xiàn)實(shí)中造成了許多矛盾。我國(guó)土地使用權(quán)界定為70年，主要是借鑒了香港的做法（99年為上限），而確定年限的過(guò)程也相當(dāng)戲劇化。據(jù)知情人透露，一開始，先把土地使用年限界定為50年，理由有三：一是土地出讓歷史上沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，年限短一些比較好調(diào)整；二是一個(gè)人的工作年限一般為50年。假如從20歲開始，工作50年就70歲了，可夠其一輩子經(jīng)營(yíng)，而且可以轉(zhuǎn)讓、繼承和續(xù)期，至于拿什么來(lái)保證則沒(méi)有考慮；三是認(rèn)為房產(chǎn)的使用年限一般為50年，50年后房產(chǎn)就不能再用了。如果按照其價(jià)值，使用50年后就基本上沒(méi)什么價(jià)值了。當(dāng)時(shí)中央在討論土地轉(zhuǎn)讓問(wèn)題時(shí)，一位主要領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)到可否把土地使用年限延長(zhǎng)一些，并表示50年太短，建議再增加幾十年。到后來(lái)法律出臺(tái)時(shí)就變成了最高使用年限70年（工業(yè)用地50年）。

由此可見，當(dāng)時(shí)我國(guó)制定70年土地使用權(quán)的規(guī)定隨意性很大，給現(xiàn)在的國(guó)有土地制度改革留下了許多麻煩，甚至矛盾不斷出現(xiàn)。

看來(lái)，要解決由此不斷產(chǎn)生的問(wèn)題和矛盾，國(guó)有土地制度的改革只有兩種辦法可供選擇。一是參照美國(guó)的土地制度進(jìn)行改革，實(shí)行私有化。但目前在中國(guó)行不通（法不允許）；二是參照英國(guó)的土地制度進(jìn)行改革，明確國(guó)家的土地所有權(quán)為終極所有權(quán)，也是名義所有權(quán)，而土地持有人只擁有土地的使用權(quán)，但要把70年使用權(quán)改為永久使用權(quán)，當(dāng)然也包括交易權(quán)和繼承權(quán)，用法律的形式予以確定。其中， 臺(tái)灣地區(qū)的土地制度可繼續(xù)維持現(xiàn)有的所有權(quán)與使用權(quán)合一的私有化現(xiàn)狀，只是要明確終極所有權(quán)歸國(guó)家所有，實(shí)行“一國(guó)兩制”。而香港地區(qū)的土地制度是由英國(guó)土地制度演變而來(lái)，因香港地區(qū)已于1997年回歸中國(guó)，所以土地終極所有權(quán)歸國(guó)家所有天經(jīng)地義，只是要把租期99年改為長(zhǎng)期租用即可。澳門地區(qū)的土地制度則參照香港地區(qū)施行。這樣，中國(guó)兩岸三地的土地制度就實(shí)現(xiàn)了高度的統(tǒng)一與融合。土地的終極所有權(quán)即名義所有權(quán)歸國(guó)家所有，實(shí)行土地所有權(quán)和使用權(quán)的長(zhǎng)期分離，國(guó)家則可以名正言順征收土地稅。

對(duì)于集體所有土地的改革則可以依法進(jìn)行大膽創(chuàng)新，既不需要土地革命，也不必拘泥于目前的土地使用權(quán)改革上。因?yàn)楝F(xiàn)在中國(guó)農(nóng)村實(shí)行的對(duì)農(nóng)業(yè)用地和宅基地確權(quán)改革矛盾重重，后患無(wú)窮。筆者認(rèn)為，在集體所有土地沒(méi)有解決土地所有權(quán)以前，其任何使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，包括抵押、入股和轉(zhuǎn)讓等做法都是不明智的和欠考慮的，甚至不如一方面繼續(xù)實(shí)行“承包制”的做法，一方面加快研究農(nóng)村集體所有土地制度的改革。現(xiàn)在的中央文件對(duì)于農(nóng)村集體土地承包曾有過(guò)15年再加30年不變的承諾，甚至中央一位主要領(lǐng)導(dǎo)信誓旦旦地承諾30年不變，就是永遠(yuǎn)不變，但終究無(wú)法可依。致使目前農(nóng)村土地侵權(quán)事件頻發(fā)，處于“剪不斷理還亂”的窘境。所以，中國(guó)目前的集體所有土地改革，國(guó)際上雖沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但具備了天時(shí)、地利、人和等各方面的優(yōu)勢(shì)，不妨進(jìn)行一步到位的私有化改革。因?yàn)榧w所有土地與國(guó)家所有土地不一樣，其土地所有權(quán)本來(lái)就是本集體成員共同所有，產(chǎn)權(quán)界定十分清楚，完全可以實(shí)行產(chǎn)權(quán)到人的改革。如此改革，既在中國(guó)現(xiàn)有的法律框架內(nèi)進(jìn)行，又有制度創(chuàng)新的紅利。所以，現(xiàn)在是到了認(rèn)真研究其改革方案的時(shí)候了。

（三）釋放土地制度改革的紅利

隨著土地制度改革的深入進(jìn)行，目前，中國(guó)社會(huì)存在的許多矛盾和問(wèn)題即可迎刃而解。

國(guó)有土地的使用年限延長(zhǎng)以后，既不改變國(guó)家所有土地的性質(zhì)，又可以順理成章地推出房產(chǎn)稅（當(dāng)然，已交70年土地出讓金的房產(chǎn)應(yīng)在滿70年后交納房產(chǎn)稅），還可以為下一步推出遺產(chǎn)稅做準(zhǔn)備。

集體所有土地制度改革以后，農(nóng)民個(gè)人所有的土地可以直接入市，既可通過(guò)公平交易轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，也可通過(guò)市場(chǎng)公開交易，實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值或自建商品房，所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題也會(huì)迎刃而解。“強(qiáng)拆”行為將從中國(guó)大地上消失，人民將更加安居樂(lè)業(yè)。

而且，可以相信，隨著土地制度改革的深化，房?jī)r(jià)絕不會(huì)像現(xiàn)在這樣非理性暴漲。因?yàn)樵谀壳暗闹袊?guó)土地制度和“征地”模式下，房地產(chǎn)開發(fā)收入的至少50%（北京調(diào)查為61.54%；上海調(diào)查為42.42%；福布斯調(diào)查為75%）以上流向了政府。面對(duì)中國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格不斷上漲、近于失控的局面，一些政府智庫(kù)非但沒(méi)有深入研究提出土地制度改革的措施，還在把所謂的“開征房產(chǎn)稅”列為降低房?jī)r(jià)的政策建議之一，實(shí)在讓人匪夷所思。他們難道不明白現(xiàn)在的房地產(chǎn)開發(fā)過(guò)程中稅負(fù)已相當(dāng)高企，而政府屢次調(diào)控中屢試不爽的加稅政策即是中國(guó)房?jī)r(jià)屢創(chuàng)新高，房租不斷暴漲的根源和罪魁嗎？但“天下沒(méi)有免費(fèi)的午餐”，如果再不進(jìn)行大刀闊斧的土地制度改革，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)將會(huì)面臨兩種截然不同的尷尬局面。

一方面，如溫州、鄂爾多斯、營(yíng)口、常州等三、四線城市的大量房子根本賣不出去，危機(jī)將不斷出現(xiàn)，而且這種現(xiàn)象會(huì)逐步向其他三、四線城市蔓延；另一方面，如北京、上海、廣州、杭州等一、二線城市的房?jī)r(jià)將不斷飆升，并帶動(dòng)房租進(jìn)一步暴漲。

很顯然，如果在一、二線城市征收房產(chǎn)稅將促使房?jī)r(jià)進(jìn)一步推高，而在三、四線城市，不要說(shuō)征收房產(chǎn)稅，就是不征稅房子也賣不出去，甚至不排除出現(xiàn)中國(guó)的“底特律”現(xiàn)象。在此情況下，試問(wèn)誰(shuí)敢推出房產(chǎn)稅？向誰(shuí)征收房產(chǎn)稅？

五、評(píng)析“土地不能私有化”的五種理由

毫無(wú)疑問(wèn)，土地制度改革將是今后中國(guó)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大事件，而關(guān)于土地制度改革的各種言論和研討主要糾結(jié)則在于：土地能否私有化？按照目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和憲法原則，討論國(guó)有土地的私有化極不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)即是以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體系；而討論集體所有土地的私有化則具有迫切的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

但是，也有部分學(xué)者認(rèn)為，目前在中國(guó)集體所有土地不能私有化，并闡述了土地不能私有化的種種理由。到目前為止，所有提出土地不能私有化的理由大多屬于理論上的假設(shè)或?qū)ν恋刂贫雀母锏母拍顩](méi)有厘清。筆者擬對(duì)“土地不能私有化”五種理由予以評(píng)析。

（一）有學(xué)者認(rèn)為，土地私有化會(huì)造成土地兼并，造成大量失地農(nóng)民；一部分農(nóng)民賣掉土地后會(huì)淪為赤貧，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素

首先，集體所有土地確權(quán)到人以后，大多數(shù)農(nóng)民不會(huì)輕易賣掉土地，因?yàn)橥恋貧v來(lái)是農(nóng)民的命根子，他們知道怎樣保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)并通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)獲取更多的土地收益。我們完全可以設(shè)身處地的想一想：給農(nóng)民土地的使用權(quán)和所有權(quán)，其結(jié)果是完全不同的。對(duì)此，知識(shí)分子群體且不可低估農(nóng)民的智商，尤其是他們對(duì)于土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和利用智商往往比知識(shí)分子要高。那種所謂的農(nóng)民得到土地后會(huì)去換酒喝的現(xiàn)象不會(huì)不發(fā)生，但絕對(duì)是極個(gè)別現(xiàn)象。用個(gè)別事例代表或推測(cè)一般理論沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的意義。

其次，土地私有化后肯定會(huì)有人賣掉土地，完成“鯉魚跳龍門”的驚險(xiǎn)一躍，或轉(zhuǎn)向城市生活或謀求離土不離鄉(xiāng)的其他營(yíng)生，這不是我們實(shí)行土地制度改革夢(mèng)寐以求的結(jié)果嗎？另一方面，這部分人賣掉的土地通過(guò)市場(chǎng)化交易到了真正需要土地的人的手中，這不也正是我們要實(shí)行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地規(guī)模效益的有效途徑嗎？當(dāng)然，這種過(guò)程絕非一日之功或在較短時(shí)期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的，而是需要一個(gè)較長(zhǎng)的歷史發(fā)展階段逐步過(guò)渡，但初始階段的確權(quán)非常重要。那種試圖通過(guò)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和加強(qiáng)土地用途管理的辦法只會(huì)給以后土地的管理和實(shí)現(xiàn)應(yīng)有價(jià)值帶來(lái)無(wú)窮無(wú)盡的矛盾。

第三，有人認(rèn)為：現(xiàn)在恰恰是在城市有固定工作而在農(nóng)村也有宅基地和承包地的人主張土地私有化，愿意賣掉土地獲取一筆收入。而廣大農(nóng)民卻鮮有人提出土地私有化的主張。這種觀念并不能說(shuō)明“土地不能私有化”。筆者認(rèn)為，土地制度改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。原來(lái)在農(nóng)村生活的人現(xiàn)在到城市工作要賣掉土地，正說(shuō)明人是不斷變化的，他們并不是因?yàn)椤笆У亍倍鵁o(wú)法生活，而是有了在城市工作和生活的能力才會(huì)選擇“賣地”。這種現(xiàn)象恰恰說(shuō)明農(nóng)民分到土地后，如果沒(méi)有更好的生活條件和現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，他們是不會(huì)選擇賣掉土地的。而我國(guó)目前出現(xiàn)的大量宅基地浪費(fèi)和土地拋荒現(xiàn)象正好說(shuō)明了給予農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的必要性。至于鮮有農(nóng)民提出土地私有化的要求，這是不符合客觀現(xiàn)實(shí)的。目前，全國(guó)各地因?yàn)橥恋貜?qiáng)征常常見諸于媒體的“抗法”和“自焚”等過(guò)激行為不正是反映了農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的要求及保護(hù)私人土地產(chǎn)權(quán)的需求嗎？

（二）有學(xué)者提出，土地私有化理論源于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，而用西方的經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)中國(guó)的土地制度改革是食洋不化，在實(shí)踐中難以行得通

首先，“有恒產(chǎn)者有恒心”之理念最早來(lái)源于孔孟學(xué)說(shuō)，比西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論早了許多年。我們常常講要繼承和發(fā)揚(yáng)中華民族的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，但不能有不同意見和看法就拿“崇洋媚外”說(shuō)事。對(duì)此，我們應(yīng)該重溫一下改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平關(guān)于“資本主義也有計(jì)劃，社會(huì)主義也有市場(chǎng)”的英明論斷。正因?yàn)猷囆∑剿枷氲膿軄y反正，很多適用于西方的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論才在中國(guó)開花結(jié)果。而集體土地的確權(quán)到人確實(shí)是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村改革的根本問(wèn)題。能否行得通，“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，可通過(guò)局部試點(diǎn)、省市試點(diǎn)、邊遠(yuǎn)地區(qū)試點(diǎn)和建立“土地制度改革試驗(yàn)特區(qū)”等辦法去嘗試是最好的路徑選擇，何必糾結(jié)于西方還是東方的理論呢？

其次，中國(guó)目前的政治體制非常有利于集體土地的私有化改革。中國(guó)從孫中山先生提出“平均地權(quán)”的口號(hào)以來(lái)一直到中華人民共和國(guó)的成立，基本上沒(méi)有一次像模像樣的土地制度改革。在舊中國(guó)，帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義三座大山一直壓得中國(guó)人民喘不過(guò)氣來(lái)，國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期，除北方軍閥閻錫山在山西定襄一帶搞了一次小范圍的土地改革使農(nóng)民嘗到了短暫的甜頭外，國(guó)民政府在土地制度改革的根本問(wèn)題上乏善可陳。只有中國(guó)共產(chǎn)黨在新中國(guó)成立之前領(lǐng)導(dǎo)完成了震驚中外的大規(guī)模的土地改革運(yùn)動(dòng)，使廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的愿望。

歷史往往有吊詭之處。如果從辛亥革命至今百年多的歷史算起，孫中山提出了平均地權(quán)的思想，毛澤東領(lǐng)導(dǎo)了偉大的土地改革運(yùn)動(dòng)，鄧小平實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的創(chuàng)舉被載入史冊(cè)的話，今日中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人如果能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)發(fā)動(dòng)一場(chǎng)新的土地制度改革運(yùn)動(dòng)，必將成為中國(guó)改革開放以來(lái)的又一重大事件，光耀千秋。

（三）有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)歷史上的土地產(chǎn)權(quán)一直處于變動(dòng)之中，如果實(shí)行土地私有化，會(huì)改變社會(huì)主義公有制的性質(zhì)

首先，要厘清土地私有化的范圍只包括集體所有土地，而不包括國(guó)有土地。而且要明確在集體土地私有化以后，完全可以通過(guò)交易使私有土地變?yōu)閲?guó)有土地，而國(guó)有土地是不可能變?yōu)樗接型恋氐?，即使通過(guò)交易也不允許，因?yàn)榘凑諊?guó)有土地全國(guó)人人有份之原則是無(wú)法實(shí)現(xiàn)任何形式上的交易、贈(zèng)送和流轉(zhuǎn)的。而只要保證了國(guó)有土地的神圣不可侵犯，就不會(huì)改變社會(huì)主義公有制的性質(zhì)。

其次，我們不能認(rèn)為中國(guó)歷史上土地產(chǎn)權(quán)一直處于變動(dòng)之中，就否認(rèn)給以農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的重要性和必要性。也不能認(rèn)為過(guò)去從來(lái)不尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)就認(rèn)為土地私人產(chǎn)權(quán)不適合中國(guó)國(guó)情。就如同從來(lái)不讓農(nóng)民有產(chǎn)權(quán)自由，反說(shuō)農(nóng)民不會(huì)管理產(chǎn)權(quán)一樣。對(duì)此，我們?nèi)绻桓医梃b先進(jìn)國(guó)家的土地制度管理經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，又如何能夠在新的歷史條件下創(chuàng)新呢？

（四）有學(xué)者提出，我國(guó)農(nóng)村集體土地的土地家庭所有制、土地家族共同體和土地村社共同體三個(gè)概念，認(rèn)為這是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革不可改變的歷史和今后的發(fā)展趨勢(shì)

首先，三個(gè)概念中只有土地家庭所有制易于理解，而易于理解的原因是其符合當(dāng)前的土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，屬于未確立土地產(chǎn)權(quán)的初級(jí)發(fā)展階段，而不適宜土地要素的產(chǎn)權(quán)改革，也不利于有效保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)和提高土地利用率。實(shí)際上，即使是一個(gè)家庭，其成員也處在不斷地變化中，而真正的土地制度改革則必須適應(yīng)這種變化。

其次，土地家族共同體是一個(gè)不確切的概念。它可以是兩個(gè)家庭以上的組合體，也可以是以一個(gè)姓氏組成的宗族大家庭。但這個(gè)所謂的土地家族共同體多存在于過(guò)去的歷史歲月，現(xiàn)在則隨著家庭的小型化發(fā)展趨勢(shì)而不易存在和難以出現(xiàn)。即使有個(gè)案存在，亦屬于“土地集體所有制”的一種形式而已，且這種情況只會(huì)越來(lái)越少。

第三，至于“土地村社共同體”無(wú)非就是“土地集體所有制”稱呼的另一種叫法，過(guò)去不存在，現(xiàn)在無(wú)新意，將來(lái)難發(fā)展，甚至可以說(shuō)與土地私有化無(wú)關(guān)。

（五）有學(xué)者認(rèn)為，在中國(guó)目前“民生沒(méi)有基督化，公權(quán)沒(méi)有制衡化，印鈔沒(méi)有中立化”的前提下談所謂的“農(nóng)民土地私有化”的觀點(diǎn)過(guò)于“獨(dú)立”和超前

首先，民生基督化不是土地私有化的必備條件，中國(guó)人與世界人民一樣享有選擇信仰的自由。不能因?yàn)槭澜缟嫌械膶?shí)行土地私有制的國(guó)家很多人信仰基督教就把民生基督化列為土地私有化的條件之一。

其次，公權(quán)制衡體制各個(gè)國(guó)家有較大不同，亦有先進(jìn)與落后之分。但公權(quán)制衡體制的建立和完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。我們不能設(shè)想有朝一日公權(quán)制衡體制完善以后再去搞土地制度改革；我們更應(yīng)該認(rèn)識(shí)到實(shí)行土地私有化才是促進(jìn)公權(quán)制衡體制和機(jī)制建立的有效措施。所以說(shuō)，實(shí)行土地私有化和建立公權(quán)制衡體制是相互促進(jìn)和相輔相成的關(guān)系。

第三，印鈔中立化的美國(guó)是土地私有制；而印鈔中立化的香港特別行政區(qū)是土地租佃制。目前中國(guó)的土地制度包括國(guó)有和集體所有土地兩種。我們所研究的土地私有化改革僅包括集體所有土地，而且不排除在現(xiàn)時(shí)中國(guó)的情況下，集體土地向國(guó)有土地的轉(zhuǎn)化是實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)交易的途徑之一。因此，雖然目前中國(guó)印鈔不能中立化，但應(yīng)該認(rèn)真研究集體土地的私有化。而且，我們應(yīng)該大力支持各種獨(dú)立觀點(diǎn)和獨(dú)立見解，百花齊放，百家爭(zhēng)鳴，為中國(guó)真正的土地制度改革獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，而不是人為自設(shè)和假設(shè)種種條件和障礙，企圖抵擋難以扼制的土地私有化的歷史潮流。