孫蕊 孫萍 吳金希

摘要我國(guó)正處于現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的時(shí)代背景之下，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡政策對(duì)于國(guó)家糧食安全、城市發(fā)展和社會(huì)管理都具有重要的意義。該研究在詮釋“耕地占補(bǔ)平衡”和“耕地占補(bǔ)平衡政策”核心概念的基礎(chǔ)上，全面回顧了我國(guó)占補(bǔ)平衡政策的相關(guān)研究，從公共政策研究視角指出了我國(guó)耕地耕地占補(bǔ)平衡政策研究的不足，并對(duì)未來(lái)研究進(jìn)行了展望。

關(guān)鍵詞耕地；耕地占補(bǔ)平衡；政策研究；綜述

中圖分類號(hào)S28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2014）01-00330-04

作者簡(jiǎn)介孫蕊（1978- ），女，遼寧撫順人，博士后，從事產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新管理和土地資源管理研究，Email：sunr07@mails.tsinghua.edu.cn。

收稿日期20131205耕地資源不僅對(duì)人口大國(guó)的糧食自給起到?jīng)Q定性作用，而且也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。我國(guó)正處于現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的時(shí)代背景之下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)占用耕地的需求持續(xù)增長(zhǎng)。因此，糧食安全所需耕地的基本要求與工業(yè)、城市發(fā)展之間的矛盾，使得耕地資源配置正成為國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。相關(guān)研究數(shù)據(jù)普遍顯示，1957年以來(lái)我國(guó)耕地面積基本呈下降趨勢(shì)[1-2]。尤其是1997～2003年，耕地?cái)?shù)量由1949億畝（1.298億hm2）銳減到1851億畝（1.234億hm2），雖然最近幾年耕地面積減少趨勢(shì)變緩，但維持18億畝耕地紅線仍是一個(gè)艱巨任務(wù)。

歷年的《中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》顯示，導(dǎo)致我國(guó)耕地減少的主要原因有：非農(nóng)建設(shè)占用耕地、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和自然災(zāi)毀，其中非農(nóng)建設(shè)占用耕地是耕地減少的一個(gè)重要原因。同許多國(guó)家一樣，我國(guó)政府實(shí)施嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，耕地占補(bǔ)平衡政策就是其中的重要一環(huán)。筆者從公共政策研究視角，對(duì)我國(guó)近年來(lái)耕地占補(bǔ)平衡政策的相關(guān)研究進(jìn)行綜述與展望，為相關(guān)理論研究與實(shí)踐工作提供借鑒。

1耕地占補(bǔ)平衡政策內(nèi)涵

從表面涵義來(lái)理解，“耕地占補(bǔ)平衡政策”不同于“耕地占補(bǔ)平衡”。耕地占補(bǔ)平衡政策是一項(xiàng)在全國(guó)范圍實(shí)施、歷時(shí)較長(zhǎng)、十分嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，一直是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。然而在中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)，截至2012年底，以“耕地占補(bǔ)平衡政策”為關(guān)鍵詞搜索到的文獻(xiàn)數(shù)量并不多；之后放大研究范圍，以“耕地占補(bǔ)平衡”為關(guān)鍵詞，搜索到相關(guān)文獻(xiàn)共計(jì)401篇，其中包括相關(guān)碩博士論文132篇。2002～2012年，相關(guān)學(xué)位論文的數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)，以2011～2012年數(shù)量最多（圖1）。

1.1耕地占補(bǔ)平衡內(nèi)涵“占”指“占用耕地”，“補(bǔ)”指“補(bǔ)充耕地”。從土壤功能來(lái)說(shuō)，耕地不僅可以用于種植農(nóng)作物，還可以用于建筑支撐，滿足人類的各種生產(chǎn)、生活和社會(huì)需求。在人地關(guān)系系統(tǒng)中，人類可以改變土地用途——變耕地為建設(shè)用地，也可以恢復(fù)建設(shè)用地為耕地，還可以通過(guò)技術(shù)手段將難利用的土地開(kāi)發(fā)為耕地。因此，簡(jiǎn)單理解“耕地占補(bǔ)平衡”即是“占用耕地”與“補(bǔ)充耕地”保持平衡；具體指“建設(shè)占用耕地”與“補(bǔ)充耕地”在數(shù)量和質(zhì)量上保持相對(duì)平衡。

1.2耕地占補(bǔ)平衡政策內(nèi)涵對(duì)“政策”的正確理解是界定耕地占補(bǔ)平衡政策的基本前提。國(guó)外學(xué)者安德魯·海伍德認(rèn)為：“政策是個(gè)人、團(tuán)體、企業(yè)或政府所采取的行動(dòng)計(jì)劃。在意圖層次，政策表現(xiàn)為政府的立場(chǎng)；在行動(dòng)層次，政策體現(xiàn)為政府的行為；而在結(jié)果層次，政策體現(xiàn)為政府行動(dòng)的后果”[3]。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，學(xué)者陳振明認(rèn)為：“政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等的總稱”[4]。較之國(guó)外學(xué)者，我國(guó)學(xué)者對(duì)“政策”的定義有3個(gè)特點(diǎn)：第一，強(qiáng)調(diào)黨和政府的雙重主體，這是我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情所決定的；第二，強(qiáng)調(diào)政策的各種表現(xiàn)形式，如謀略、法令、措施、辦法、條例等；第三，注重政策制定環(huán)節(jié)，較少提及政策執(zhí)行過(guò)程和政策結(jié)果。

耕地占補(bǔ)平衡政策于1997年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)[1997]11號(hào)）中被首次提出。該文件中指出：“各省、自治區(qū)、直轄市必須嚴(yán)格按照耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求，做到本地耕地總量只能增加，不能減少，并努力提高耕地質(zhì)量……非農(nóng)業(yè)建設(shè)確需占用耕地的，必須開(kāi)發(fā)、復(fù)墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地”[5]。

1998年《土地管理法》內(nèi)容修訂，通過(guò)立法程序?qū)ⅰ案卣佳a(bǔ)平衡”上升為法律規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?1條規(guī)定： “國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，?？钣糜陂_(kāi)墾新的耕地”[6]。

綜合上述對(duì)“耕地占補(bǔ)平衡”和“政策”的概念界定，筆者認(rèn)為：“耕地占補(bǔ)平衡政策”是指黨和國(guó)家在我國(guó)人均耕地?cái)?shù)量少、總體質(zhì)量水平低、后備資源也不富裕的基本國(guó)情背景下制定的，以實(shí)現(xiàn)各省（區(qū)、市）范圍內(nèi)的“建設(shè)占用耕地”與“補(bǔ)充耕地”在數(shù)量和質(zhì)量上保持平衡的一系列對(duì)策、辦法和規(guī)定的總稱，從而全面提高耕地資源利用效率，系統(tǒng)構(gòu)建耕地在數(shù)量和質(zhì)量上的平衡，并最終實(shí)現(xiàn)人地系統(tǒng)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。需說(shuō)明的是，我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策始于1997年，目前已逐步發(fā)展為由“若干政策”構(gòu)成的政策系統(tǒng)——從橫向上由若干具體政策構(gòu)成；從縱向上有國(guó)家政策和地方政策之分?，F(xiàn)有研究的分析對(duì)象多為國(guó)家層面制定的相關(guān)政策。

2我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策的研究現(xiàn)狀

2.1有關(guān)耕地占補(bǔ)平衡的相關(guān)研究

2.1.1關(guān)于耕地占補(bǔ)平衡內(nèi)涵的研究。起初，學(xué)者們主要從3個(gè)方面詮釋耕地占補(bǔ)過(guò)程的“平衡”關(guān)系，包括：占補(bǔ)平衡、區(qū)域平衡和動(dòng)態(tài)平衡?！罢佳a(bǔ)平衡”是“建設(shè)占用耕地”與“補(bǔ)充耕地”保持平衡；“區(qū)域平衡”指各?。▍^(qū)、市）確保本行政區(qū)域內(nèi)的耕地不減少；而實(shí)現(xiàn)“耕地占補(bǔ)”的平衡過(guò)程本身是一種“動(dòng)態(tài)平衡”，還有學(xué)者認(rèn)為這種動(dòng)態(tài)平衡的實(shí)質(zhì)是保證耕地資源人口承載能力的動(dòng)態(tài)平衡[7]。

后來(lái)，耕地占補(bǔ)平衡的內(nèi)涵被逐漸擴(kuò)大化。鄭新奇于1999年提出對(duì)“耕地總量”的全新見(jiàn)解——“耕地總量是指對(duì)包括耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和產(chǎn)出水平進(jìn)行評(píng)定的一個(gè)動(dòng)態(tài)的度量指標(biāo)?！边@一觀點(diǎn)成為“耕地?cái)?shù)量-質(zhì)量平衡”研究的起點(diǎn)[8]。2004年，付邦道等提出可以將思維再發(fā)散一些，在更多層面上來(lái)思考耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題[9]。于是，“耕地糧食生產(chǎn)力”被擴(kuò)大為“耕地綜合生產(chǎn)能力”的研究；“耕地占補(bǔ)指數(shù)”、“動(dòng)態(tài)平衡指數(shù)”的研究也演變?yōu)椤案鼐C合指數(shù)”的探索。

2.1.2耕地占補(bǔ)平衡過(guò)程中的問(wèn)題研究。耕地占補(bǔ)平衡的思想基礎(chǔ)是正確的，旨在通過(guò)建設(shè)占用耕地與補(bǔ)充耕地保持“平衡”，確保人口增長(zhǎng)與糧食安全的“平衡”，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)的“平衡”。但在實(shí)際操作中，耕地占補(bǔ)過(guò)程卻以表面化的“平衡”掩蓋了實(shí)質(zhì)上存在的問(wèn)題。

第一，“占多補(bǔ)少”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。不少地方在補(bǔ)充耕地過(guò)程中存在弄虛作假的現(xiàn)象。由于地籍資料變更不及時(shí)，現(xiàn)行的土地利用現(xiàn)狀圖上標(biāo)注的“未利用土地”，事實(shí)上大多已被農(nóng)民自發(fā)開(kāi)墾，但是這些耕地均被計(jì)入新增耕地，導(dǎo)致補(bǔ)充耕地面積不屬實(shí)，耕地占補(bǔ)在數(shù)量上難以做到“占一補(bǔ)一”，難以實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的“平衡”[10]。

第二，“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問(wèn)題突出。建設(shè)占用耕地大多為自然條件、環(huán)境條件和區(qū)位條件好的優(yōu)質(zhì)耕地[11]，而補(bǔ)充耕地卻基本上是以前沒(méi)有從事過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，或是產(chǎn)出率較低而被棄耕的土地。有學(xué)者用數(shù)據(jù)研究表明，開(kāi)墾0.2 hm2以上的耕地才能彌補(bǔ)占用0.06 hm2現(xiàn)有耕地的生產(chǎn)能力[12]。因此，耕地占補(bǔ)平衡往往更多地體現(xiàn)的是一種耕地?cái)?shù)量上的平衡，而非質(zhì)量上的平衡[13]。

第三，“易地占補(bǔ)”監(jiān)管不力。對(duì)于“易地占補(bǔ)”相關(guān)文獻(xiàn)中還有“異地占補(bǔ)”的說(shuō)法，指“建設(shè)占用耕地”和“補(bǔ)充耕地”過(guò)程在兩個(gè)地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)，但按規(guī)定占用耕地一方需向補(bǔ)充耕地一方支付相應(yīng)補(bǔ)償。按照行政區(qū)域劃分，可以分為跨縣、跨市和跨省易地占補(bǔ)3個(gè)層次，目前以跨縣和跨市易地占補(bǔ)較為常見(jiàn)，特別是跨縣占補(bǔ)平衡。由于不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地后備資源狀況及其分布上存在差異，必然形成地區(qū)之間存在耕地補(bǔ)充指標(biāo)富裕和短缺的差別。但在監(jiān)管不到位的情況下，占用耕地一方只管“出錢”，補(bǔ)充耕地一方只管“收錢”，以至于補(bǔ)充耕地與占用耕地在數(shù)量和質(zhì)量上能否實(shí)現(xiàn)平衡，對(duì)占補(bǔ)雙方來(lái)講均不在考慮之內(nèi)[10]。

另外，一些地方征地補(bǔ)償安置落實(shí)不到位，存在侵害被征地農(nóng)民合法權(quán)益的問(wèn)題[14]。綜合以上耕地占補(bǔ)過(guò)程中存在的問(wèn)題，究其實(shí)質(zhì)在于人們對(duì)耕地占補(bǔ)平衡進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)并不一致：一是耕地?cái)?shù)量的平衡；二是以耕地質(zhì)量為基礎(chǔ)的耕地?cái)?shù)量動(dòng)態(tài)平衡；三是耕地糧食生產(chǎn)力的平衡；四是糧食資源綜合生產(chǎn)能力的平衡[15]。

2.1.3耕地占補(bǔ)平衡的對(duì)策研究。針對(duì)以上問(wèn)題，學(xué)者們對(duì)改進(jìn)我國(guó)耕地占補(bǔ)過(guò)程提出了具體措施，大致包括農(nóng)用地分等定級(jí)、加強(qiáng)土地整理、完善耕地補(bǔ)償?shù)取?/p>

第一，農(nóng)用地分等定級(jí)。劉培等闡述了我國(guó)農(nóng)用地分等定級(jí)與耕地占補(bǔ)平衡之間的邏輯關(guān)系[16]；路婕對(duì)我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)與分析，研究制定了全國(guó)統(tǒng)一的耕地占補(bǔ)平衡按等級(jí)折算系數(shù)[17]。

第二，加強(qiáng)土地整理與復(fù)墾。濮勵(lì)杰等認(rèn)為有3種土地整理的途徑可以選擇，即開(kāi)源、節(jié)流和挖掘[18]；譚永忠等建議根據(jù)我國(guó)東中西部土地資源區(qū)域差異采取不同的具體措施[19]；也有學(xué)者認(rèn)為耕地占補(bǔ)平衡只是一種補(bǔ)救措施，而保護(hù)耕地的最好辦法是嚴(yán)格控制耕地的占用，應(yīng)加大對(duì)土地整理的投入，提高耕地質(zhì)量[20]。

第三，完善耕地補(bǔ)償機(jī)制，具體包括農(nóng)民補(bǔ)償、易地補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。蔡運(yùn)龍等從明晰土地產(chǎn)權(quán)的角度，提倡只有農(nóng)民是土地所有者，才能在土地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)中得到土地的增值收益[21]；鐘蘭艷研究變“易地開(kāi)墾”為易地補(bǔ)償制度，并提出易地復(fù)墾、易地整理、易地開(kāi)發(fā)等具體補(bǔ)償方式[22]。近年來(lái)，針對(duì)耕地占補(bǔ)過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，有學(xué)者提出“生態(tài)補(bǔ)償”的概念。蔡銀鶯等認(rèn)為積極推進(jìn)和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索符合我國(guó)國(guó)情、國(guó)力的農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已迫在眉睫[23]。

2.2有關(guān)耕地占補(bǔ)平衡政策的相關(guān)研究

2.2.1耕地占補(bǔ)平衡政策的歷史演進(jìn)。王梅農(nóng)將耕地占補(bǔ)平衡政策萌芽追溯到20世紀(jì)80年代，以中央7號(hào)文件為起點(diǎn)，研究了1986～2009年我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策的變遷過(guò)程，并預(yù)測(cè)政策的未來(lái)走向[24]；肖碧林等則重點(diǎn)關(guān)注近年來(lái)耕地占補(bǔ)平衡相關(guān)的國(guó)家政策文件與管理辦法[25]；吳群全面研究了耕地占補(bǔ)平衡政策產(chǎn)生的背景和我國(guó)土地管理中存在的相關(guān)問(wèn)題[26]。

2.2.2耕地占補(bǔ)平衡政策內(nèi)容研究。耕地占補(bǔ)平衡政策包括兩方面內(nèi)容，即“占用耕地控制政策”和“補(bǔ)充耕地政策”。一般認(rèn)為，“占用耕地控制政策”包括占用耕地補(bǔ)償、建設(shè)用地預(yù)審、基本農(nóng)田保護(hù)等具體措施，而“補(bǔ)充耕地政策”則由數(shù)量補(bǔ)給政策（土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾等）和質(zhì)量補(bǔ)給政策（農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)政策、農(nóng)業(yè)科技政策等）組成[27]。此外，還有學(xué)者對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策考核體系進(jìn)行研究，確定了相關(guān)原則、標(biāo)準(zhǔn)和方法，提出以耕地生產(chǎn)能力質(zhì)量指標(biāo)為核心的耕地占補(bǔ)平衡政策考核體系[28]。

2.2.3耕地占補(bǔ)平衡政策問(wèn)題及其實(shí)質(zhì)研究。有學(xué)者認(rèn)為耕地占補(bǔ)平衡政策缺乏可操作性強(qiáng)的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，耕地“占”與“補(bǔ)”的相關(guān)政策不能全面落實(shí)，占補(bǔ)平衡機(jī)制尚不完善[29]；何志明認(rèn)為耕地占補(bǔ)平衡政策出現(xiàn)問(wèn)題的原因，一方面是政策本身的局限，如政策未能從根本（糧食安全、糧食生產(chǎn)能力）出發(fā)，只為保護(hù)耕地而保護(hù)耕地；另一方面原因來(lái)自政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的偏差，從工作環(huán)節(jié)上來(lái)說(shuō)，分別來(lái)自于耕地“占”和“補(bǔ)”2個(gè)環(huán)節(jié)上[30]；張傳新對(duì)中央政府與地方政府行為進(jìn)行了博弈分析，對(duì)耕地保護(hù)效益的外部性進(jìn)行系統(tǒng)研究[31]；王世忠等也指出耕地占補(bǔ)平衡政策問(wèn)題是由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益比較低，農(nóng)地非農(nóng)化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)使地方政府的“個(gè)體理性”和中央政府的“集體理性”之間產(chǎn)生沖突[32]。

2.2.4耕地占補(bǔ)平衡政策效果研究。我國(guó)學(xué)者從多角度對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。第一，從經(jīng)濟(jì)效益角度。譚榮等從資源過(guò)度性損失角度研究了耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施效果，認(rèn)為我國(guó)耕地資源損失規(guī)模之中有66.56%是過(guò)度的，屬于資源的浪費(fèi)[33]。

第二，從生態(tài)效益角度。譚永忠等肯定了耕地占補(bǔ)平衡政策對(duì)我國(guó)耕地?cái)?shù)量變化產(chǎn)生了積極作用，但是，在全國(guó)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的情況下，耕地總體生產(chǎn)能力呈下降趨勢(shì)；同時(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了一定的負(fù)面效應(yīng)[34]。

第三，從社會(huì)效益角度。耕地問(wèn)題是中國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)問(wèn)題的一面鏡子，不僅國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全、保證建設(shè)用地需求都與耕地有關(guān)，一系列社會(huì)問(wèn)題也在耕地轉(zhuǎn)移的過(guò)程中反映出來(lái)。例如，農(nóng)地非農(nóng)化與農(nóng)民非農(nóng)化不同步，導(dǎo)致“三無(wú)”農(nóng)民增多，是“三農(nóng)”問(wèn)題的一個(gè)突出表現(xiàn)，成為社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患；再如，土地轉(zhuǎn)移的增值收益分配不公平，開(kāi)發(fā)商賺取了大量超額利潤(rùn)，地方政府獲取了可觀的土地出讓金，而農(nóng)民利益卻被剝奪，是導(dǎo)致貧富差距拉大的一大原因[35]。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2014年3現(xiàn)有研究的不足

耕地占補(bǔ)平衡政策從1997年實(shí)施至今，已經(jīng)積累了豐富的研究成果。這些研究為我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施和調(diào)整奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但現(xiàn)有研究也存在一些不足。

第一，綜合分析國(guó)內(nèi)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策的研究，大多從農(nóng)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和地理學(xué)等學(xué)科角度對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策進(jìn)行技術(shù)操作層面的研究，很少有從公共政策視角，系統(tǒng)研究這項(xiàng)全國(guó)性政策存在的深層次問(wèn)題及其政策根源，并運(yùn)用政策理論和方法對(duì)該政策進(jìn)行合理調(diào)適。

第二，作為一項(xiàng)實(shí)施多年的全國(guó)性公共政策，目前尚缺乏對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策過(guò)程的全面思考，缺少多元的、獨(dú)到的視角，從而無(wú)法脫離傳統(tǒng)的、單純的耕地保護(hù)研究思路的束縛。即使在對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策內(nèi)容設(shè)計(jì)和調(diào)適措施上，研究的角度也相對(duì)趨同而單一。更多的研究?jī)H局限在對(duì)現(xiàn)有政策措施條款存在問(wèn)題的討論，以及對(duì)政策的修補(bǔ)和調(diào)整建議，從而無(wú)法認(rèn)識(shí)到由政策議程、政策制定、政策合法化、政策執(zhí)行，再到政策調(diào)整的“來(lái)龍去脈”的全過(guò)程，更難以發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致政策問(wèn)題的深層次原因。

第三，在現(xiàn)有研究中，很少有學(xué)者對(duì)政策參與者及其行為進(jìn)行系統(tǒng)研究。公共政策過(guò)程既可以被認(rèn)為是政策條款的具體落實(shí)過(guò)程，也可以被理解為各種參與者為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化而相互協(xié)商、相互妥協(xié)的利益調(diào)整過(guò)程。

4進(jìn)一步的研究方向

基于上述問(wèn)題，建議從公共政策分析視角，運(yùn)用公共政策理論和方法，系統(tǒng)研究我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策的政策目標(biāo)、政策構(gòu)成、政策內(nèi)容、政策過(guò)程和政策效果等；從理論基礎(chǔ)、政策現(xiàn)狀、靜態(tài)結(jié)構(gòu)、動(dòng)態(tài)運(yùn)行和政策透視等方面，全面系統(tǒng)地揭示我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策存在的主要問(wèn)題，旨在對(duì)我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)適，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的多重目標(biāo)。為此，對(duì)于耕地占補(bǔ)平衡政策問(wèn)題，建議進(jìn)一步的研究方向?yàn)椋?/p>

第一，以公共政策研究視角探討耕地占補(bǔ)平衡政策問(wèn)題，目前迫切需要公共政策理論和方法的指導(dǎo)。作為全國(guó)性政策的調(diào)適和施行，有必要從公共政策層面加強(qiáng)相關(guān)理論研究和方法探索。因此，有必要建立系統(tǒng)的“政策研究”的全新思路，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策根源和整個(gè)政策系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)、全面地考察。

第二，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策價(jià)值理念的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐還有待探討。耕地作為耕地占補(bǔ)平衡的政策客體，其價(jià)值也隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步提升至自然資源和公共資源層面。隨著人類對(duì)耕地多功能性的理解逐漸深化，也引發(fā)人們對(duì)耕地資源價(jià)值的全面思考過(guò)程。因此，對(duì)耕地資源價(jià)值的正確和全面認(rèn)識(shí)應(yīng)該是制定政策的基點(diǎn)，也是決定政策成功與否的關(guān)鍵因素。

第三，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。因?yàn)楦卣佳a(bǔ)平衡政策涉及的核心問(wèn)題是國(guó)家對(duì)耕地資源的配置問(wèn)題，在實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是將各種社會(huì)群體和各個(gè)層次的相關(guān)主體聯(lián)系在一起，形成廣泛而復(fù)雜的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。耕地占補(bǔ)平衡政策涉及廣泛的參與主體，包括中央政府、地方政府、用地單位和開(kāi)發(fā)商、農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織、專家和學(xué)者、公眾和媒體等。耕地占補(bǔ)平衡政策則作為“網(wǎng)絡(luò)規(guī)則”，對(duì)各種主體進(jìn)行利益調(diào)整。因此，從政策主體的角度研究耕地占補(bǔ)平衡政策，更有利于挖掘推動(dòng)政策動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程的真實(shí)動(dòng)力。

第四，以公共政策研究視角，將耕地占補(bǔ)平衡政策議程、政策制定、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策調(diào)整等政策階段都納入封閉的、動(dòng)態(tài)的、循環(huán)運(yùn)行的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，各個(gè)環(huán)節(jié)之間形成相互銜接、相互影響、相互制約的網(wǎng)絡(luò)鏈條，重新審視“耕地占補(bǔ)平衡政策運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)循環(huán)過(guò)程”，并依據(jù)耕地占補(bǔ)平衡政策客觀運(yùn)行情況，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行中存在的問(wèn)題，運(yùn)用政策運(yùn)行規(guī)律對(duì)其進(jìn)行矯正。

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