國(guó)家首都地區(qū)指的是擁有國(guó)家中樞機(jī)能的首都及其周邊區(qū)域。一般而言，是指以首都為中心所形成的城市群或城市化區(qū)域。

面對(duì)京津冀城市群目前所面臨的各種問題，參考我國(guó)歷史上的“畿輔”定位及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)從區(qū)域維度跳出城市狹隘視角，在更大的范圍內(nèi)為城市發(fā)展提供支撐，并實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)的和諧繁榮。要實(shí)現(xiàn)京津冀城市群整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升，解決中心城市在新時(shí)期發(fā)展中面臨的城市發(fā)展難題，需以頂層設(shè)計(jì)的高度，從制度上將京津冀地區(qū)整體納入國(guó)家首都地區(qū)，打破行政區(qū)劃，三地共屬首都地區(qū)、共同承擔(dān)和分擔(dān)首都職能，共同肩負(fù)提升首都形象，打造成為宜人之都、和諧之都的新使命。

按照習(xí)近平總書記講話要求，推進(jìn)京津冀一體化進(jìn)程，我們認(rèn)為可依據(jù)京津冀城市群的功能定位和特殊性，整合北京、天津和河北三方力量，拋棄傳統(tǒng)屬地行政治理模式，探索構(gòu)建大國(guó)家首都地區(qū)，實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要在國(guó)家首都地區(qū)推進(jìn)京津冀一體化進(jìn)程，必須對(duì)京津冀城市群重新進(jìn)行功能定位，積極實(shí)施六大發(fā)展戰(zhàn)略，制定四大對(duì)策，落實(shí)三大保障體系，全面實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

實(shí)施京津冀城市群協(xié)同發(fā)展六大戰(zhàn)略

實(shí)施國(guó)家創(chuàng)新示范區(qū)戰(zhàn)略。國(guó)家首都地區(qū)創(chuàng)新示范區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施首先是構(gòu)建創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)。該平臺(tái)建設(shè)依照中關(guān)村“一區(qū)十六園”發(fā)展模式，尤其是以大學(xué)科技園、科技企業(yè)孵化器、留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)新型服務(wù)機(jī)構(gòu)等為主體的特色創(chuàng)業(yè)孵化體系，構(gòu)建區(qū)域性的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)體系。國(guó)家首都地區(qū)創(chuàng)新示范區(qū)戰(zhàn)略的本質(zhì)是把中關(guān)村的發(fā)展模式擴(kuò)散到河北省和天津市的部分地區(qū)，集中吸引具有產(chǎn)業(yè)聚合度的高新技術(shù)企業(yè)入駐，形成國(guó)家首都示范區(qū)核心區(qū)以研發(fā)為中心、周邊區(qū)以提供初級(jí)服務(wù)產(chǎn)品、后臺(tái)支撐服務(wù)產(chǎn)品和現(xiàn)代高端制造業(yè)為中心的梯級(jí)產(chǎn)業(yè)整合結(jié)構(gòu)，同時(shí)示范區(qū)享受國(guó)家促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持、國(guó)家創(chuàng)新示范區(qū)政策支持。國(guó)家首都地區(qū)創(chuàng)新示范區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施其次是擴(kuò)大中關(guān)村先行先試的“1+6”政策。即在京津冀地區(qū)適宜的范圍推廣打造創(chuàng)新示范區(qū)，形成一個(gè)國(guó)家首都地區(qū)創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新平臺(tái)。

國(guó)家首都地區(qū)空間成長(zhǎng)管理戰(zhàn)略。通過城市群區(qū)域基本農(nóng)田保護(hù)政策的實(shí)施和土地變化監(jiān)控、確立區(qū)域保護(hù)性綠地并制定空間管制措施、提高資源利用技術(shù)和采用替代性資源等手段，以保障城市群區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的共同發(fā)展。結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，通過區(qū)域規(guī)劃建立農(nóng)田保護(hù)區(qū)、森林保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)，通過建立“土地信托基金”等，利用市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段（如采取法令規(guī)范和財(cái)政撥款等）來形成一體化增長(zhǎng)邊界管制。培育衛(wèi)星組團(tuán)，培育國(guó)家首都地區(qū)中等規(guī)模城市，保障國(guó)家首都地區(qū)的工業(yè)增加值，大力培育國(guó)家首都地區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，優(yōu)化城市生存的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

國(guó)家首都地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略。構(gòu)建合理的產(chǎn)業(yè)分工和梯度，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集聚、實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。北京重點(diǎn)發(fā)展以電子信息、設(shè)備制造、光機(jī)電一體化、生物技術(shù)等為主的現(xiàn)代制造業(yè)，以金融、保險(xiǎn)、中介服務(wù)業(yè)、會(huì)展等為主的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，以文化、教育、休閑旅游為主的文化產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，與其國(guó)家首都、國(guó)際城市等發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)，而基礎(chǔ)工業(yè)、能源、重化工等產(chǎn)業(yè)應(yīng)外遷。天津作為我國(guó)北方的重要港口城市，應(yīng)將傳統(tǒng)的制造業(yè)優(yōu)勢(shì)與港口優(yōu)勢(shì)相疊加，以開發(fā)建設(shè)濱海新區(qū)為主要契機(jī)，加快國(guó)家級(jí)對(duì)外貿(mào)易口岸的建設(shè)，同時(shí)發(fā)展產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的電子信息、設(shè)備制造、現(xiàn)代醫(yī)藥、新能源及環(huán)保設(shè)備等先進(jìn)制造業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)配套，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以“大化工、大制造”項(xiàng)目為依托，拓展新的產(chǎn)業(yè)鏈條，完善基礎(chǔ)工業(yè)，大力發(fā)展以現(xiàn)代對(duì)外貿(mào)易為特點(diǎn)的服務(wù)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展，與其北方經(jīng)濟(jì)中心的城市發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)。河北的產(chǎn)業(yè)布局要以資源分布為基礎(chǔ)，并為京津冀的產(chǎn)業(yè)合理調(diào)整提供廣闊的地域空間，促進(jìn)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。努力構(gòu)筑“234”國(guó)家首都地區(qū)繁榮格局。包括共建京津雙核城市，建設(shè)北京—天津—廊坊—保定—唐山—滄州產(chǎn)業(yè)核心區(qū)、張家口—承德—秦皇島生態(tài)產(chǎn)業(yè)區(qū)、石家莊—衡水—邢臺(tái)—邯鄲傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化區(qū)等三大產(chǎn)業(yè)區(qū)，打造京津廊產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶、沿海臨港重化工產(chǎn)業(yè)帶、京—唐—曹重化工業(yè)轉(zhuǎn)移帶和京—保—石—邢—邯傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶等四大產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。

區(qū)域人口合理流動(dòng)戰(zhàn)略。推動(dòng)京津核心區(qū)的功能升級(jí)和人口流動(dòng)。依托城市和區(qū)域規(guī)劃，通過調(diào)整京津中心城區(qū)原來部分職能和實(shí)施舊城更新，適當(dāng)分散中心城區(qū)城市功能，通過城市功能的分散，積極引導(dǎo)非核心功能人口向邊緣集團(tuán)和新城轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)人口合理分布。通過核心區(qū)功能疏解帶動(dòng)人口疏解；增強(qiáng)新城對(duì)人口的吸引力，通過新城建設(shè)和居民的逐步外遷來引導(dǎo)人口分布形成“大分散、小聚集”的合理空間布局結(jié)構(gòu)。在不斷加大“以業(yè)控人”的趨勢(shì)下，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局實(shí)現(xiàn)人口郊區(qū)化戰(zhàn)略，引導(dǎo)各新城之間開展分工與協(xié)作，從而統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，高效配置資源，聚集新的產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)新城發(fā)展。

國(guó)家首都地區(qū)公共服務(wù)一體化戰(zhàn)略。區(qū)域公共服務(wù)一體化戰(zhàn)略是消除區(qū)域公共服務(wù)差異的必然途徑，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等的必然要求，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然選擇。區(qū)域公共服務(wù)一體化的戰(zhàn)略內(nèi)容包含三個(gè)層次的內(nèi)容。第一層次是政府要加大資金投入，有效合理利用社會(huì)資金，提高區(qū)域公共設(shè)施的整體水平，特別是要滿足落后地區(qū)的基本公共服務(wù)需求。第二層次是通過區(qū)域內(nèi)的合作機(jī)制來提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)水平。加強(qiáng)北京和天津等發(fā)達(dá)地區(qū)向河北欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持力度，加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)。推動(dòng)北京和天津公共服務(wù)與河北共建發(fā)展，提高區(qū)域公共服務(wù)水平。第三層次是整合區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)資源，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)的自由流轉(zhuǎn)，消除公共服務(wù)流轉(zhuǎn)中的體制制度障礙，最大程度發(fā)揮公共服務(wù)的效能。

國(guó)家首都地區(qū)支撐體系一體化發(fā)展戰(zhàn)略。立足于“區(qū)域一體、合作共贏”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展思路，積極清除制約京津冀地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程的體制障礙，以交通一體化為先導(dǎo)，依托科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，突破行政界限，統(tǒng)籌規(guī)劃布局，整合各類資源，京津冀兩市一省聯(lián)手加快推進(jìn)京津冀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化。以樞紐型、功能性、網(wǎng)絡(luò)化的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面建設(shè)形成能力充分、銜接順暢、運(yùn)行高效、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、安全環(huán)保的京津冀現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施一體化體系，并加強(qiáng)與東北、華中以及華北其他區(qū)域的銜接，在更高層次、更廣范圍、更大空間發(fā)揮交通、能源、土地資源、水資源、信息等基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的支撐和帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、互聯(lián)互通、共建共享，一體化管理體制更為健全，全面實(shí)現(xiàn)京津冀城市群的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化。

制定京津冀城市群協(xié)同發(fā)展四大對(duì)策

積極推動(dòng)落實(shí)形成如下四大政策機(jī)制，包括創(chuàng)新國(guó)家首都地區(qū)的治理模式、投融資機(jī)制、稅收分享機(jī)制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。

創(chuàng)新國(guó)家首都地區(qū)的治理模式。借鑒國(guó)內(nèi)外城市群，尤其是加拿大、韓國(guó)等首都地區(qū)治理模式的構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)，注重頂層設(shè)計(jì)，處理好橫向地方政府之間、中央政府與地方政府之間以及地方政府與非政府社會(huì)主體之間的關(guān)系，積極促進(jìn)首都地區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，具體治理模式包括：設(shè)立國(guó)家首都地區(qū)管理委員會(huì)。國(guó)家首都地區(qū)管理委員會(huì)由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，由國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、建設(shè)部、國(guó)土資源部、財(cái)政部以及京津冀三省市主要領(lǐng)導(dǎo)組成，是國(guó)家首都地區(qū)最高層次的聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。實(shí)施國(guó)家首都地區(qū)聯(lián)席會(huì)議。由國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、建設(shè)部、國(guó)土資源部、財(cái)政部的主管領(lǐng)導(dǎo)以及兩市一省的主要負(fù)責(zé)人和政府秘書長(zhǎng)組成，主要功能是商議國(guó)家首都地區(qū)省市間及部門間和合作中遇到的重大問題，制定促進(jìn)共同發(fā)展的區(qū)域政策和措施并最終形成政策決議。設(shè)立國(guó)家首都地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)委員會(huì)。由三地常務(wù)副市（省）長(zhǎng)主導(dǎo)，以輪值牽頭、平等協(xié)商、講求實(shí)效、協(xié)調(diào)推進(jìn)的原則，負(fù)責(zé)首都地區(qū)聯(lián)席會(huì)議作出的重大決策的具體執(zhí)行和協(xié)調(diào)，通過組織實(shí)施跨省市區(qū)域規(guī)劃和跨部門行動(dòng)計(jì)劃來貫徹落實(shí)首都地區(qū)聯(lián)席會(huì)議形成的政策決議。設(shè)立專家咨詢委員會(huì)。由首都地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)委員會(huì)甄選國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、?guó)家和兩市一省有關(guān)部門、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人以及其他特邀人員等組成，并由首都地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)委員會(huì)確定具體決策咨詢形式。專家咨詢委員會(huì)的主要功能是組織研究人員參與對(duì)有關(guān)區(qū)域規(guī)劃、合作項(xiàng)目等進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、分析論證，形成可行性研究報(bào)告，為各個(gè)層次聯(lián)席會(huì)議、專題會(huì)議等區(qū)域發(fā)展重大問題提供決策咨詢。搭建多元主體共同協(xié)商與協(xié)作的參與平臺(tái)。把行業(yè)協(xié)會(huì)、咨詢機(jī)構(gòu)、城市企業(yè)、公民個(gè)人等多元主體納入治理體系的視野，構(gòu)建首都地區(qū)區(qū)域合作與發(fā)展的合議平臺(tái)及執(zhí)行體系。

創(chuàng)新國(guó)家首都地區(qū)的投融資機(jī)制。以地區(qū)發(fā)展基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的形式，創(chuàng)新國(guó)家首都地區(qū)的投融資機(jī)制。設(shè)立地區(qū)發(fā)展基金，綜合各方面的力量，共同支持區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、研發(fā)創(chuàng)新和環(huán)境治理，以及縮小地區(qū)間收入差距。國(guó)家首都地區(qū)發(fā)展基金的宗旨是要解決區(qū)域發(fā)展過程的外部性和協(xié)調(diào)失靈問題，提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，改善京津冀地區(qū)發(fā)展不平衡狀況，促進(jìn)三地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的平衡發(fā)展，為國(guó)家首都地區(qū)一體化奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。通過市場(chǎng)化手段改善企業(yè)融資環(huán)境，支持符合國(guó)家首都地區(qū)建設(shè)和發(fā)展方向、能夠輻射和帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益顯著的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)和有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工、形成產(chǎn)業(yè)集聚，加強(qiáng)地區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)聯(lián)系，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級(jí)和一體化進(jìn)程。

創(chuàng)新國(guó)家首都地區(qū)的稅收分享機(jī)制。加快國(guó)家首都地區(qū)建設(shè)的一個(gè)重要方面是加快建立稅收分享機(jī)制，調(diào)動(dòng)中央—地方政府、中心—周邊城市的積極性。具體包括：爭(zhēng)取中央增加地方稅收分享比例。充分利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，積極向國(guó)家爭(zhēng)取增加地方對(duì)相關(guān)稅制的共享比例，爭(zhēng)取充實(shí)地方財(cái)力，保障城市群建設(shè)的財(cái)源；加快建立市、區(qū)、縣稅收分享機(jī)制；探索財(cái)政分稅機(jī)制的調(diào)整；實(shí)行與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地共享稅收新機(jī)制；全面推進(jìn)全民分享稅收機(jī)制。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。京津冀地區(qū)是我國(guó)北方最重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，城市之間經(jīng)濟(jì)差距較大，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和協(xié)調(diào)發(fā)展，需要一定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。增加中央政府對(duì)除北京和天津外其他地級(jí)城市的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度。增加對(duì)城市群的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，京津周邊城市的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平相對(duì)比較落后，為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)區(qū)域均等化，中央政府需要增加對(duì)中小城市教育、醫(yī)療社會(huì)保障等方面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。針對(duì)那些國(guó)家首都地區(qū)重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)，尤其是創(chuàng)新能力比較強(qiáng)的企業(yè)，增加稅收返還對(duì)產(chǎn)業(yè)聚集的作用。加強(qiáng)地方政府之間橫向的轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼，提高城市群的協(xié)作效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的改變。

建立京津冀城市群協(xié)同發(fā)展三大保障機(jī)制

創(chuàng)建區(qū)域共同市場(chǎng)。建立區(qū)域內(nèi)一體化的消費(fèi)品市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)及人才市場(chǎng)，以消除各種阻礙要素合理流動(dòng)的非市場(chǎng)干預(yù)，為京津冀區(qū)域一體化營(yíng)造合理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。區(qū)域共同市場(chǎng)的一個(gè)題中應(yīng)有之義，就是建立合理的利益分配機(jī)制，讓各城市都能體會(huì)到“集體租金”增加所帶來的利益分享。

創(chuàng)新資源分享與補(bǔ)償機(jī)制。市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)資源有效配置的重要手段，而產(chǎn)權(quán)不明晰和外部性問題是導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的主要原因。因此，實(shí)施城市群資源分享和利益補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)在明晰產(chǎn)權(quán)和解決外部性的基礎(chǔ)上以市場(chǎng)調(diào)節(jié)作為主要的資源配置手段。在產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上進(jìn)行市場(chǎng)化的資源配置，確立國(guó)家首都地區(qū)規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益的分享機(jī)制。

強(qiáng)化法律制度建設(shè)。制定《國(guó)家首都地區(qū)合作法》，在國(guó)家層面成立國(guó)家首都地區(qū)管理委員會(huì)，規(guī)定國(guó)家首都地區(qū)范圍、合作的方式。在該法的框架下，制定以下協(xié)議或者法律規(guī)范：《國(guó)家首都地區(qū)產(chǎn)業(yè)投融資合作協(xié)議》；《國(guó)家首都地區(qū)效能一體化合作協(xié)議》；《國(guó)家首都地區(qū)公共服務(wù)一體化合作協(xié)議》；《國(guó)家首都地區(qū)城市規(guī)劃一體化合作協(xié)議》；《國(guó)家首都地區(qū)自然資源與環(huán)境治理合作協(xié)議》；《國(guó)家首都地區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施一體化合作協(xié)議》；《國(guó)家首都地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一體化合作協(xié)議》；《國(guó)家首都地區(qū)人口流動(dòng)戰(zhàn)略一體化合作協(xié)議》等。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）

責(zé)任編輯：蔡慶悅