譚剛++倪錦麗++侯亞南

摘要：城鄉(xiāng)一體化是帶動延邊州經(jīng)濟社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略，可為延邊州經(jīng)濟持續(xù)快速增長提供不竭的動力，使社會經(jīng)濟情況有了很大發(fā)展。針對延邊州城鄉(xiāng)一體化進程中出現(xiàn)的一些土地利用問題，本文提出了堅持保護耕地，合理利用土地、加強土地整理，提高利用效率、完善流轉(zhuǎn)制度，培育中介組織、建立完善的土地利用總體規(guī)劃體系 、堅持注重土地數(shù)量增加和質(zhì)量提高并重、實施土地用途之間的置換等解決措施。

關(guān)鍵詞：土地利用；城鄉(xiāng)一體化；延邊州

成果來源：吉林省科技發(fā)展計劃軟科學項目《吉林省家庭農(nóng)場發(fā)展對策研究》（20140418043FG）

中圖分類號： F301 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2014）-06-13-2

延邊朝鮮族自治州位于吉林省東部，州內(nèi)交通便利，資源豐富，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化可為延邊州經(jīng)濟持續(xù)快速增長提供不竭的動力，使社會經(jīng)濟情況有了很大發(fā)展。雖然經(jīng)過20世紀90年代經(jīng)濟的高速發(fā)展，延邊州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)也取得了顯著的成效，特別是城鄉(xiāng)居民的收入與生活水平，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)工業(yè)等都有明顯的提高與發(fā)展，但質(zhì)量始終上不去，原因在于一體化過程中存在土地利用問題[1]。

1 延邊州城鄉(xiāng)一體化進程中的土地利用現(xiàn)狀

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)?！边@是黨中央科學判斷經(jīng)濟社會發(fā)展新階段，正確把握城鄉(xiāng)發(fā)展辯證關(guān)系，對新時期推進農(nóng)村全面小康建設(shè)做出的重大戰(zhàn)略決策[2]。延邊朝鮮族自治州轄6市2縣，其中5個為邊境縣（市）。土地資源利用特點從延邊州土地資源來看，具有豐富的林業(yè)資源和礦產(chǎn)資源，改革后的30年城鎮(zhèn)化水平增長較迅猛。土地資源利用現(xiàn)狀分析：依據(jù)2010年土地利用變更時統(tǒng)計，延邊朝鮮族自治州土地總面積4350909.85公頃，其中：耕地面積353090.55公頃；建設(shè)用地面積81734.73公頃，其中：居民點及工礦用地面積58021.63公頃，占土地總面積的1.33%；交通用地面積23713.63公頃；園地為26332公頃；林地為3624134.27公頃；牧草地為39057.46公頃；未利用土地為163532.26公頃。

2 延邊州城鄉(xiāng)一體化進程中的土地利用問題

2.1 可利用土地總量減少

農(nóng)村城鎮(zhèn)化可以集中農(nóng)村散居的農(nóng)民宅基地，構(gòu)建規(guī)模較大的聚居點，目的是為了節(jié)約利用土地，減少農(nóng)村建設(shè)面積。但實際上，農(nóng)村居民點城鎮(zhèn)化過程中沒有節(jié)約土地，雖然農(nóng)村人口減少，但農(nóng)村建設(shè)面積反而增加了[3]。以延邊州為例，農(nóng)村人均居民點用地不斷上升，戶均占地也上升。自1996年以來延邊州農(nóng)村居民點用地變化呈上升趨勢，與1997～2013年土地利用總體規(guī)劃的農(nóng)村宅基地面積下降意圖恰恰相反。之所以出現(xiàn)這種情形，一方面是農(nóng)民居住點的建設(shè)規(guī)模沒有統(tǒng)一規(guī)劃，另一方面是沒有對已經(jīng)進入城市生活的這些農(nóng)民原來的宅基地進行整理，以增加農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地的面積。

2.2 耕地部分撂荒

由于城鎮(zhèn)化過程中一部分農(nóng)民已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民，身份發(fā)生了改變，但農(nóng)村土地使用權(quán)依然歸自己所有，他們的經(jīng)濟收入遠遠大于農(nóng)業(yè)耕作的收入。自己不耕作，同時也沒有把土地轉(zhuǎn)包給他人耕作，導致這些土地處于拋荒或者半拋荒狀態(tài)。另外一部分人由于在城市從事其他產(chǎn)業(yè)，而且工作區(qū)域離自家耕地較遠，就不愿意再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于延邊州人民具有語言優(yōu)勢，勞務(wù)輸出收益占有比較大的比例，所以愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民不多。這些情況在客觀上都導致了土地拋荒現(xiàn)象的存在，減少了土地利用的綜合數(shù)量。

2.3 農(nóng)村土地市場不規(guī)范

吉林省農(nóng)村集體土地使用權(quán)已經(jīng)進入市場，其流向縱橫交錯，縱向流向主要在國家和集體之間進行，有征用、購買、出讓、回收等形式；橫向流向即使用者之間相互轉(zhuǎn)讓及再轉(zhuǎn)讓行為，表現(xiàn)為買賣、出租、抵押、入股、聯(lián)營等。流轉(zhuǎn)內(nèi)容由空地、荒地、房地向成片耕地轉(zhuǎn)移。流動范圍從城鄉(xiāng)插花地、城鄉(xiāng)結(jié)合部、交通沿線兩旁向縱深發(fā)展。但是，目前吉林省農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)軟硬環(huán)境不適，主客觀因素過多。

2.4 城鄉(xiāng)土地增減掛鉤沒有得以實現(xiàn)

很多地方出現(xiàn)農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象，增減掛鉤中存在的問題因此受到廣泛關(guān)注，這些問題主要包括：少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模。有的地方違背農(nóng)民意愿強拆強建，侵害農(nóng)民利益，掛鉤周轉(zhuǎn)指標使用收益分配不規(guī)范等。

2.5 土地開發(fā)整理后的質(zhì)量低，沒有實現(xiàn)真正意義上的“占補平衡”

《土地管理法》已經(jīng)作出明確規(guī)定：占補平衡必須由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母亍５?，不少開發(fā)整理項目為了使建設(shè)項目占用耕地能夠得到及時的補充，以滿足建設(shè)項目占用耕地審批的需要，對補充耕地的質(zhì)量往往得不到保證，項目質(zhì)量不符合規(guī)劃要求，開發(fā)出的耕地質(zhì)量與以前相比較差，無法達到以前的生產(chǎn)能力。

2.6 土地利用結(jié)構(gòu)和布局不合理，產(chǎn)出效率低

近年來一些地區(qū)盲目進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不遵循因地制宜的原則，導致許多優(yōu)質(zhì)耕地被擠占。建設(shè)用地規(guī)模模糊，土地利用結(jié)構(gòu)不合理。許多城市開發(fā)建設(shè)中盲目批地、上項目，導致結(jié)構(gòu)失衡，投資強度和“攤大餅”式地外延用地定額不能實現(xiàn)雙向調(diào)控。許多城市擴張，熱衷于寬馬路、大廣場建設(shè)，建設(shè)用地集約利用程度空閑住宅、空心村、閑散地大量存在。在廣大農(nóng)村，土地浪費嚴重。

3解決延邊州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中土地利用存在問題的具體措施

3.1 切實保護耕地，合理利用資源土地

目前中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化在土地利用上有四大特點：建設(shè)用地增長的快速性、土地用途變更的隨意性、土地權(quán)屬的交叉性、利益主體的多元性。這些特點致使在居民點規(guī)劃和布局時存在很多不合理的地方，甚至會隨意變更土地利用規(guī)劃，使土地利用規(guī)劃失去權(quán)威性，也出現(xiàn)了土地利用不合理和土地浪費使用的情況。

3.2 加強土地整理，提高土地利用效率

土地整理一直以來都是我國農(nóng)業(yè)得以穩(wěn)定發(fā)展的前提，一方面通過土地整理可以提高土地質(zhì)量，另一方面也可以增加土地供給數(shù)量。在增加城市用地的同時，還應(yīng)對農(nóng)村廢棄宅基地和其他廢棄地進行復(fù)墾利用，立足于節(jié)約土地、整合資源、增加土地供給，推進鎮(zhèn)村居民點向規(guī)模發(fā)展，住宅向多層發(fā)展、環(huán)境向生態(tài)發(fā)展、管理向社區(qū)發(fā)展、生活設(shè)施配套齊全，努力提高土地利用效率。

3.3 完善土地流轉(zhuǎn)制度，培育中介組織

規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。延邊州農(nóng)村很多地方戶均耕地只有一公頃左右，且地塊分散，土地人為細碎化。在明確和穩(wěn)定農(nóng)村農(nóng)用地使用權(quán)的前提下，建立健全農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)按照土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)則進行，土地的價格由市場決定[4]。政府和基層組織維護農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的正常運行，同時積極促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的形成。

3.4 建立完善的土地利用總體規(guī)劃體系

中國土地人多地少，資源匱乏。如何利用有限的土地資源發(fā)展經(jīng)濟關(guān)系到中國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。結(jié)合延邊州的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、資源有效利用和環(huán)境保護的要求，進行土地利用總體規(guī)劃、避免重復(fù)建設(shè)、節(jié)約集約利用土地資源。

3.5 堅持增加土地供給數(shù)量和提高土地質(zhì)量并重

保證補充耕地質(zhì)量不下降，土地整理質(zhì)量有較大幅度的提高，使耕地總量的動態(tài)平衡是數(shù)量和質(zhì)量的雙平衡。首先，國家有關(guān)部門應(yīng)制定出相應(yīng)的可操作的土地整理質(zhì)量標準，使土地整理質(zhì)量的提高有章可循，其次應(yīng)對整理增加和補充的耕地進行土地質(zhì)量鑒定。

3.6 實施土地用途之間的置換

土地開發(fā)整理可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量、保護和改善生態(tài)環(huán)境。按照土地利用總體規(guī)劃分區(qū)實施土地用途管制的要求，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、合理配置農(nóng)用地資源、對開發(fā)整理出的土地能作為耕地的不得用于其他用途。通過土地置換，提高建設(shè)用地的利用效率。按照土地利用總體規(guī)劃，在確保項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少并力爭有所增加。建設(shè)用地可以不占用年度建設(shè)占用耕地計劃指標[5]。

如果說城鄉(xiāng)一體化是歷史發(fā)展的必然趨勢，是經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，那么在城鎮(zhèn)化過程中保護土地資源，充分利用土地資源就是延邊經(jīng)濟發(fā)展的核心問題。今后，在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，延邊州應(yīng)強化規(guī)劃引導，進一步擴大規(guī)劃覆蓋面，突出實施規(guī)劃的權(quán)威性。同時，推進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，繼續(xù)堅持扶持與規(guī)范并重的原則，加強房地產(chǎn)開發(fā)與管理，扎實做好征地拆遷工作，把好規(guī)劃審批關(guān)，在建筑風格上更加彰顯民族特色，建設(shè)宜居城市。

參考文獻

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[2] 李丹.城鄉(xiāng)一體化的理論回顧與分析[J].理論與當代，2008，（6）：13-16.

[3] 黨國英.農(nóng)村土地管理制度改革現(xiàn)狀思考[J].中國土地，2005，（4）：70-74.

[4] 李麗莉，程勝高.城中村的城市化與城市生態(tài)化[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2009，37（13）：6263-6268，6277.

[5] 張前進，侯光輝，么相姝.我國城市土地集約利用研究的發(fā)展及展望[J].山西農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2009，8（3）：284-287.

作者簡介：譚剛，吉林省國土資源勘測規(guī)劃研究院，高級工程師，研究方向：土地資源管理。

通訊作者：侯亞南，吉林農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院副教授，研究方向：土地資源管理和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理。

網(wǎng)絡(luò)出版時間：2014-3-28 13：35：44

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/22.1186.S.20140328.1335.001.html