滑璇

8月15日上午8點(diǎn)06分，國(guó)務(wù)院法制辦官網(wǎng)的“法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)”內(nèi)終于出現(xiàn)了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例（征求意見稿）》的身影。這比2013年國(guó)務(wù)院承諾公布的時(shí)間延遲了一個(gè)半月，即使從李克強(qiáng)總理宣布開始征求意見時(shí)起，也遲到了16天。

據(jù)知情人透露，一再拖延，主要是對(duì)條例草案的修改刪節(jié)非常多。國(guó)土資源部向國(guó)務(wù)院上報(bào)的草案建議稿有90條之多，但公布的征求意見稿，條數(shù)僅有原來的1/3。條例的專家建議稿起草人之一、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所民法室主任孫憲忠有些失望地告訴《中國(guó)新聞周刊》：“原來設(shè)想的很多內(nèi)容，現(xiàn)在都沒了?！?/p>

不過，條例的另一位起草人、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)房地產(chǎn)法研究所所長(zhǎng)尹飛相對(duì)淡然：“2007年頒布的物權(quán)法，起草的時(shí)候有570條，最后只通過了247條?！?/p>

與專家建議稿相比，征求意見稿的另一個(gè)明顯變化是標(biāo)題中多了“暫行”二字?！翱赡芤?yàn)闋?zhēng)議太大，刪減得太多，所以標(biāo)題上顯得沒那么絕對(duì)?！币晃皇茉L專家告訴《中國(guó)新聞周刊》，盡管征求意見稿已經(jīng)公布，但不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記尚有很多問題懸在空中，等待著最終的塵埃落定。

曲折出臺(tái)

在2007年頒布的物權(quán)法中，“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”就已寫入法條，只是統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，將由其他法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。從那時(shí)起，曾參與物權(quán)法起草的中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長(zhǎng)王衛(wèi)國(guó)，便開始呼吁制定“不動(dòng)產(chǎn)登記法”。但多年以來，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制定一部法律，似乎從來不在立法者的計(jì)劃之內(nèi)。

直至2013年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于實(shí)施國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務(wù)分工的通知》，其中明確規(guī)定，2014年6月底前出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記條例。消息一出，分析人士紛紛指出條例將會(huì)助力風(fēng)生水起的反腐形勢(shì)，癱瘓6年的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記立法工作瞬間滿血復(fù)活，直接步入倒計(jì)時(shí)。但法律界人士仍感遺憾，由國(guó)土資源部牽頭起草的條例終究只是一部行政法規(guī)，效力在法律之下。

2014年5月8日，國(guó)土部地籍司掛牌成立不動(dòng)產(chǎn)登記局，“一套人馬，兩塊牌子”，看起來，條例已經(jīng)呼之欲出；然而6月底，條例卻未能如約而至，久拖不決背后，引發(fā)眾人對(duì)條例難產(chǎn)的猜想；直至7月30日，李克強(qiáng)主持的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論條例的征求意見稿，才透露出條例已進(jìn)入出臺(tái)最后階段的信息；不過，直至16天后，草案才以30條的面目公布。

不論過程如何，參與起草的學(xué)者們?nèi)钥隙l例的進(jìn)步意義。清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，權(quán)利歸屬更加明確、更有保障，對(duì)于維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)交易安全、提高交易效率大有裨益?！岸艺髑笠庖姼鍥]有過多區(qū)分土地的國(guó)有和集體性質(zhì)，盡量淡化了土地所有權(quán)的差異，這對(duì)破解城鄉(xiāng)二元化局面、初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的統(tǒng)一打下了良好基礎(chǔ)?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授王衛(wèi)國(guó)指出，長(zhǎng)期以來，農(nóng)村土地由于缺乏規(guī)范的登記制度，不動(dòng)產(chǎn)流轉(zhuǎn)受到阻礙。條例出臺(tái)之后，這種局面或許能夠逐步改觀。

專家還認(rèn)為，統(tǒng)一登記也是國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)的表現(xiàn)?！斑^去的登記國(guó)家意志性太多、管理權(quán)力太大，原本的物權(quán)公示行為通過登記被行政化了?！北本┖娇蘸教齑髮W(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)龍衛(wèi)球向《中國(guó)新聞周刊》解釋：這次統(tǒng)一登記與簡(jiǎn)政放權(quán)相適應(yīng)，讓登記脫離行政化，還原物權(quán)公示的本意。但是，登記機(jī)構(gòu)、程序的統(tǒng)一，并不代表登記前各種審批程序的簡(jiǎn)化，比如城市房屋的所有權(quán)登記，登記機(jī)關(guān)辦理登記前，依然需要土地證、規(guī)劃許可證、施工許可證等一系列證明文件。“所以要想真的簡(jiǎn)政放權(quán)，還要在登記前的程序上整體做出調(diào)整?！?/p>

至于公眾關(guān)心的反腐問題，王衛(wèi)國(guó)認(rèn)為，那只是條例可能帶來的“客觀便利”之一。因?yàn)檎髑笠庖姼宓?3條明確表示，除相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)外，只有“權(quán)利人”“利害關(guān)系人”可以依法查詢不動(dòng)產(chǎn)登記資料，現(xiàn)實(shí)中，不動(dòng)產(chǎn)登記不太可能成為“人肉搜索”的工具。

一位檢察系統(tǒng)內(nèi)部人士向《中國(guó)新聞周刊》表示，不要以為出臺(tái)一部條例，就能為反腐帶來實(shí)質(zhì)效果，“偷梁換柱、暗度陳倉(cāng)的辦法多了。官員想要隱匿財(cái)產(chǎn)，把房屋放在別人名下就可以了。”

消失的60條

今年6月21日，條例出臺(tái)大限到來之前，位于北京沙灘北街、北大紅樓旁的中國(guó)社科院法學(xué)所內(nèi)舉行過一場(chǎng)“中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記立法研討會(huì)”。除法學(xué)所主辦外，來自全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)土資源部以及多所高校的100多位專家學(xué)者參與了討論。據(jù)法學(xué)所官方網(wǎng)站消息，會(huì)議研討的條例草案建議稿共7章70條，是該所研究員孫憲忠受國(guó)土部委托的項(xiàng)目成果。

之后，國(guó)土部又在小范圍內(nèi)邀請(qǐng)全國(guó)人大法工委和部分學(xué)者、律師參與條例論證，當(dāng)時(shí)的草案共8章75條。之后，國(guó)土部又根據(jù)專家意見補(bǔ)充修改，增加到90條并上報(bào)國(guó)務(wù)院。

征求意見稿最終公布時(shí)，僅剩下30條。多位參與起草的學(xué)者分析，大概為了條例盡快出臺(tái)，很多有爭(zhēng)議的內(nèi)容直接刪除；少數(shù)必須涉及的，則盡量回避問題，模糊處理。

眾多分歧中，最無法達(dá)成一致、也最重要的是登記機(jī)構(gòu)的確定。在國(guó)土部小范圍論證的75條版草案中，直接明確了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)為市、縣一級(jí)國(guó)土部門，由國(guó)土部、省級(jí)國(guó)土部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督、管理。

物權(quán)法不動(dòng)產(chǎn)登記部分的起草人、社科院教授孫憲忠對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，起草物權(quán)法時(shí)，他的想法是登記應(yīng)該在法院進(jìn)行，“因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記是一種確權(quán)行為，和行政管理沒關(guān)系，國(guó)外很多地方也都采用這種方法”。不過很快，這個(gè)設(shè)想被徹底否定。

最大的反對(duì)聲音，來自現(xiàn)有的房屋產(chǎn)權(quán)登記機(jī)構(gòu)——住建部門。住建部規(guī)章《房屋登記辦法》的主要起草人、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)的尹飛告訴《中國(guó)新聞周刊》，從不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)量來看，與房產(chǎn)相關(guān)的各類登記最多。據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記法專家程嘯掌握的數(shù)據(jù)：北京每年的房屋登記大約80萬(wàn)件，而土地登記只有1萬(wàn)件左右，總體來看，二者數(shù)量差約為100：1。與此對(duì)應(yīng)，在登記人員的配置方面，住建部門的人員數(shù)量也遠(yuǎn)大于國(guó)土、林業(yè)、海洋等其他機(jī)構(gòu)。

強(qiáng)烈反對(duì)聲中，各市、縣國(guó)土局為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的規(guī)定終于得到修改。在征求意見稿里，登記機(jī)構(gòu)由縣級(jí)以上地方政府指定，并接受上級(jí)政府的登記主管部門指導(dǎo)、監(jiān)督?！斑@就是說，各地按照自己的實(shí)際情況確定登記機(jī)構(gòu)，有的可能是國(guó)土，有的可能是住建，當(dāng)然也可能是其他部門。”尹飛解釋說。但他認(rèn)為，實(shí)踐中更便捷的做法，或許是單獨(dú)設(shè)立一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，將國(guó)土、住建、農(nóng)業(yè)等部門原本負(fù)責(zé)登記的人員納入其中，以避免部門之間的行政牽絆。

由于各部門在審查登記申請(qǐng)材料時(shí)的現(xiàn)有做法不盡相同，也導(dǎo)致對(duì)條例中的材料審查產(chǎn)生爭(zhēng)議。

住建部門對(duì)房屋登記申請(qǐng)材料的驗(yàn)證，一般是直接詢問申請(qǐng)人，只有對(duì)材料真實(shí)性產(chǎn)生懷疑時(shí)，才會(huì)要求申請(qǐng)人提供進(jìn)一步的證明；而國(guó)土、林業(yè)部門的登記規(guī)程中，更傾向于對(duì)申請(qǐng)登記的土地、森林以及權(quán)屬關(guān)系等進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

條例起草參與者透露，在之前的75條版草案中，對(duì)申請(qǐng)材料的審查基本承襲了住建部《房屋登記辦法》的表述，以審查書面材料、詢問申請(qǐng)人為主，必要時(shí)才對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性進(jìn)行查驗(yàn)。但在最終公布的征求意見稿里，對(duì)申請(qǐng)材料的審查與國(guó)家林業(yè)局的《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》十分接近，明確要求登記機(jī)構(gòu)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的位置和面積、申請(qǐng)材料內(nèi)容的真實(shí)性以及權(quán)屬爭(zhēng)議進(jìn)行全面查驗(yàn)。

這種修改引發(fā)了疑惑?！叭窟M(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，這幾乎是不可能的。”尹飛說，現(xiàn)實(shí)中，各類地方登記機(jī)構(gòu)、尤其是房屋登記機(jī)構(gòu)多是行政機(jī)關(guān)下屬的事業(yè)單位，辦事人員基本不具備專業(yè)審驗(yàn)?zāi)芰?，“如果按照征求建議稿的規(guī)定，登記機(jī)構(gòu)需要審查法律事實(shí)、法律關(guān)系，以現(xiàn)有登記人員的素質(zhì)，根本達(dá)不到”。

此外，實(shí)質(zhì)審查還要消耗巨大的人力成本，即便原來要求嚴(yán)苛的林地、林木登記有時(shí)都難以達(dá)到審查規(guī)范。按規(guī)定，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保林地位置、四界等數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，但一名林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部人士向《中國(guó)新聞周刊》透露，“很多林地都在山上，登記機(jī)構(gòu)還全都爬一遍嗎？也就讓申請(qǐng)人在山下指一指就算了?！倍遥捎跉v史原因，很多林地的權(quán)屬區(qū)分本就不清晰，找到明確的四至邊界更加困難。

孫憲忠也認(rèn)為，修改后的審驗(yàn)規(guī)定可操作性不高。他說原來的設(shè)想是，在審查申請(qǐng)材料時(shí)引入公證環(huán)節(jié)，讓公證部門代為審查材料的真實(shí)性。“公證機(jī)關(guān)介入不動(dòng)產(chǎn)登記已經(jīng)有幾十年了，積累了很多資料。而且公證人員具備法律專業(yè)素質(zhì)，適合進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查?！睂O憲忠說。然而，2006年起草物權(quán)法時(shí)，在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)確權(quán)、交易中引入強(qiáng)制公證的設(shè)想就被否定，理由是，公證費(fèi)用太高，不能借此為公證機(jī)關(guān)提供生財(cái)之道?！八詶l例中不可能規(guī)定公證環(huán)節(jié)?！背虈[說，“除非以后修改物權(quán)法。”

除了這些無法回避的重大爭(zhēng)議，一些相對(duì)細(xì)微的分歧直接被刪去。程嘯告訴《中國(guó)新聞周刊》，有些分歧源于不同部門在長(zhǎng)年操作中形成的不同習(xí)慣，有些源于理論性的立法技術(shù)爭(zhēng)論。比如，對(duì)登記類型的具體區(qū)分就被整章砍掉，一共38條。此外，建議稿中對(duì)登記權(quán)利種類的區(qū)分、對(duì)登記官制度的闡述、對(duì)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的分割、對(duì)登記信息產(chǎn)品開發(fā)的規(guī)定等等內(nèi)容，最終集體消失。

動(dòng)了誰(shuí)的奶酪

7月初，就在條例爽約之時(shí)，各方人士對(duì)于部門利益之爭(zhēng)的討論甚囂塵上。即便是對(duì)立法用詞的微調(diào)，也可能引發(fā)風(fēng)波。據(jù)《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》報(bào)道，當(dāng)住建部提出將草案中的“總登記”修改為“初始登記”時(shí)，一位國(guó)土部官員表示：看似簡(jiǎn)單的修改實(shí)則耐人尋味，這分明是住建部在給自己留后路、分權(quán)力。

在現(xiàn)行體制下，分擔(dān)不動(dòng)產(chǎn)登記職能的部門主要包括：對(duì)國(guó)有土地、集體土地所有權(quán)、使用權(quán)等進(jìn)行登記的國(guó)土資源部；對(duì)房屋權(quán)利進(jìn)行登記的住建部；對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、草原權(quán)利進(jìn)行登記的農(nóng)業(yè)部；對(duì)林地、林木權(quán)利進(jìn)行登記的國(guó)家林業(yè)局；以及對(duì)海域使用權(quán)進(jìn)行登記的國(guó)家海洋局。其中，住建部的房屋登記數(shù)量、登記人員最多；農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)的是情況復(fù)雜、國(guó)家重視的三農(nóng)問題；而條例由國(guó)土部牽頭起草；林業(yè)局、海洋局相對(duì)弱勢(shì)。在這種情況下，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的權(quán)力歸屬，成為部門之間一場(chǎng)不能張揚(yáng)的暗戰(zhàn)。

多位專家向《中國(guó)新聞周刊》表示，在中國(guó)現(xiàn)行體制下，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記仍無法擺脫行政性質(zhì)，而行政機(jī)關(guān)通過登記行為設(shè)卡，對(duì)各自所司領(lǐng)域、相關(guān)市場(chǎng)進(jìn)行管理和調(diào)控，已成為一種習(xí)慣。

征求意見稿顯示，此次不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記并不包括國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)項(xiàng)目的用海、用島。程嘯解釋，這主要是上述不動(dòng)產(chǎn)登記一直在中央層面進(jìn)行，向來不適用屬地原則。

而涉及到三農(nóng)問題的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，也將于過渡期內(nèi)暫時(shí)保留在農(nóng)業(yè)部門。中國(guó)政法大學(xué)教授王衛(wèi)國(guó)分析，這是因?yàn)檗r(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，登記進(jìn)程滯后，尚需完成一些基礎(chǔ)性工作。有消息人士透露，這個(gè)過渡期將是5年。

礦產(chǎn)資源也并未納入條例調(diào)整范圍。程嘯分析說，這是因?yàn)獒槍?duì)礦產(chǎn)資源的勘探、開采等權(quán)利，還沒完全成為具有市場(chǎng)性質(zhì)的普通民事權(quán)利，更多的帶有行政成分、計(jì)劃色彩。而目前條例的目的是明晰產(chǎn)權(quán)、保證交易安全，所以不包括礦產(chǎn)資源也在情理之中。

據(jù)知情人士透露，雖然條例公開征求意見推遲了一個(gè)半月之久，但國(guó)土部早在7月下旬已著手起草條例的實(shí)施細(xì)則。目前，細(xì)則初稿已經(jīng)成型，至少涵蓋了七八十條內(nèi)容，其中不乏在征求意見稿中被砍去的數(shù)十個(gè)條款，同時(shí)也對(duì)一些規(guī)定進(jìn)行細(xì)化、商榷。

“現(xiàn)在，條例還在征求意見當(dāng)中，即便將來正式頒布，也只是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記邁出的第一步。它太過抽象、原則，缺乏可操作性。未來，還有問題要留待實(shí)施細(xì)則、登記技術(shù)規(guī)程等文件解決。”程嘯說。從這個(gè)角度而言，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記尚留有很多懸念。