劉湖北 胡 強(qiáng)

（南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，江西 南昌 330031）

一、引言

保障性住房是政府為城市中低收入家庭提供的住房保障，采取了經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)商品房、公租房等保障形式，兼具社會保障性質(zhì)。近年來，由于黨和國家對民生問題十分重視，導(dǎo)致對保障房的建設(shè)和投入力度也不斷加大，尤其是“十二五”規(guī)劃以來，中央政府對保障性住房建設(shè)力度前所未有，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》及近年來的中央經(jīng)濟(jì)工作會議均將保障房建設(shè)和管理列為工作重點(diǎn)，在整個“十二五”期間政府將建設(shè)保障房3600 萬套，而僅2011年全國就開工建設(shè)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房1000萬套，比上年增長70%以上，創(chuàng)歷年之最。

隨著保障性住房安居工程建設(shè)的大規(guī)模開展及其陸續(xù)的竣工，大量的保障性住房投入正常使用，它極大地改善了低收入群體的居住條件和生活質(zhì)量，贏得了社會的廣泛認(rèn)可。與此同時，保障房小區(qū)后續(xù)的物業(yè)管理問題也逐漸顯現(xiàn)出來。而在保障房小區(qū)物業(yè)管理過程中，最大的問題就是資金來源不足的問題。針對資金不足的問題很多學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)的研究，一致認(rèn)為政府的公共財(cái)政補(bǔ)貼必不可少。但這些關(guān)于政府補(bǔ)貼保障房物業(yè)管理的研究并不深入，更多只是一些簡單的對策和建議。所以有必要從公共財(cái)政的視角來深入研究保障房物業(yè)管理資金來源的問題。

二、國內(nèi)外保障性住房物業(yè)管理研究綜述

（一）國外保障性住房物業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的研究

在物業(yè)管理公司的選聘上，李瑋、李俊夫[1]等指出新加坡的保障房小區(qū)物業(yè)管理通常由市場化的專業(yè)物業(yè)公司承擔(dān)，市鎮(zhèn)理事會與物業(yè)公司每年簽訂一次合同，對不符合要求的進(jìn)行撤換，如違反條例或不按章辦事，建屋發(fā)展局可吊銷營業(yè)執(zhí)照。張年[2]指出，在美國，業(yè)委會與物業(yè)公司簽訂1年的合同，到期不滿意可以置換，但必須提前60天通知物業(yè)公司，否則可以視為自動續(xù)約。

在管理和服務(wù)上注重特殊人群和住戶滿意度，Adam[3]利用美國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)對非裔美國人進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，公屋居民焦慮癥患病率比非公屋居民高1.8 倍，情緒障礙高出1.4 倍，物質(zhì)使用障礙高出2.2 倍。Deidre[4]以亞特蘭大的Defoors保障房小區(qū)為例，研究了住戶對小區(qū)物業(yè)管理的滿意度的評價(jià)，指出保障性住房物業(yè)管理的非盈利性質(zhì)容易導(dǎo)致管理人員的頻繁流動，這會降低住戶對小區(qū)物業(yè)管理的滿意度。

在資金來源和補(bǔ)貼方式上，Peppercom[5]認(rèn)為各國政府可以通過金融機(jī)構(gòu)解決保障性住房建設(shè)和管理所需的巨額資金。Galster[6]等從理論研究出發(fā)認(rèn)為政府在補(bǔ)貼方式的選擇上，補(bǔ)貼需求方通常優(yōu)于補(bǔ)貼供給方，需求方的補(bǔ)貼制度成本更低且效率更高。但Scott[7]利用美國90 多個城市的現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)，用實(shí)證分析方法，論證了相反的觀點(diǎn)，即相對于需求方補(bǔ)貼而言，供給方的補(bǔ)貼政策對于改善窮人居住條件更有效。

（二）國內(nèi)保障性住房物業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的研究

在法律規(guī)范和監(jiān)督管理方面，王玉倩[8]認(rèn)為我國現(xiàn)有的《物業(yè)管理?xiàng)l例》其主要內(nèi)容是針對商品房物業(yè)管理，而保障房和商品房在物業(yè)產(chǎn)權(quán)、物業(yè)服務(wù)對象、物業(yè)費(fèi)以及物業(yè)服務(wù)重點(diǎn)上有很大的區(qū)別，所以有必要盡快制定針對保障性住房小區(qū)的專項(xiàng)物業(yè)管理法規(guī)。嚴(yán)紅[9]指出我國現(xiàn)有的法律對業(yè)委會只有權(quán)力的規(guī)定，卻沒有規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，使得業(yè)委會權(quán)重責(zé)清，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中業(yè)委會濫用權(quán)利，侵略業(yè)主利益，建議設(shè)立監(jiān)事委員會以制約業(yè)委會的權(quán)利，同時設(shè)立相關(guān)配套監(jiān)督機(jī)制，形成一個完整有效的監(jiān)督機(jī)制。

在保障房物業(yè)管理模式的研究上，李俊杰[10]認(rèn)為當(dāng)前形勢下我國可行的三種保障性住房管理模式是政府管理模式、市場化模式和準(zhǔn)市場化模式，在對這三種模式的優(yōu)劣分析后，得出準(zhǔn)市場化模式是一種更為有效的保障性住房物業(yè)管理模式。張農(nóng)科[11]認(rèn)為應(yīng)確立“以管謀建”的思路，創(chuàng)新物業(yè)管理服務(wù)供應(yīng)方式，實(shí)行小區(qū)自我管理與專業(yè)分包相結(jié)合的辦法，鼓勵非盈利物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，推動物業(yè)管理模式多樣化。

在保障性住房物業(yè)管理資金來源和運(yùn)行機(jī)制方面,隨著投入使用的保障性住房小區(qū)的日益增多，因運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)營模式不健全，導(dǎo)致保障房小區(qū)管理混亂、資金短缺、租金及物業(yè)費(fèi)收取難和準(zhǔn)入退出機(jī)制不完善的問題日益突出，嚴(yán)重影響了住房保障房的可持續(xù)性[12],而保障性住房在物業(yè)管理過程中，存在的最大困難則是因物業(yè)費(fèi)低、收繳率低而帶來的資金來源不足的問題[13]，所以解決資金來源不足的問題刻不容緩。有必要對保障性住房物業(yè)管理提供補(bǔ)貼，這有助于維持保障房住戶生活水平和保障房物業(yè)管理水平[14]。而在財(cái)政補(bǔ)貼的具體操作上，政府直接補(bǔ)貼給物業(yè)管理企業(yè)發(fā)揮的作用比補(bǔ)貼困難家庭要好一些，這樣可以避免戶主得到補(bǔ)貼后依然拒交物業(yè)費(fèi)[15]。除了常規(guī)財(cái)政補(bǔ)貼外，政府還要擴(kuò)大補(bǔ)貼資金的來源，保障房要預(yù)備一部分商業(yè)設(shè)施，并通過設(shè)施經(jīng)營的收益來補(bǔ)貼物業(yè)公司收益的不足[16]。

縱觀國內(nèi)外尤其是國內(nèi)的研究文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的關(guān)于保障性住房物業(yè)管理方面的研究是近年來學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)之一，他們分別從法律規(guī)范、監(jiān)管機(jī)制、物管模式、資金來源和運(yùn)行機(jī)制以及物業(yè)公司選聘方式等方面進(jìn)行了探究，而且相關(guān)研究也對公共財(cái)政扶持保障性住房物業(yè)管理進(jìn)行了一定程度探究，但并不深入，尤其缺乏關(guān)于公共財(cái)政扶持保障房物業(yè)管理的實(shí)現(xiàn)方式研究。本文將在前人研究的基礎(chǔ)上，基于公共財(cái)政理論的視角來探討公共財(cái)政扶持保障性住房物業(yè)管理的合理性及其政策選擇。

三、我國保障房建設(shè)和保障房物業(yè)管理的現(xiàn)狀分析

（一）我國保障性住房建設(shè)的狀況及其資金籌集困境

1.保障性住房的建設(shè)狀況

近年來黨和國家對作為重要民生工程的保障性住房建設(shè)力度越來越大。在“十一五”期間，我國新建各類保障性住房共計(jì)1500 萬套，解決了360 萬戶中等偏低收入家庭和1140 萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭的住房困難,而“十二五”規(guī)劃綱要則明確指出，整個“十二五”期間要建設(shè)3600 萬套保障性住房，計(jì)劃到“十二五”末期，全國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率從當(dāng)前的7%-8%提高到20%以上[17]，從而基本上解決我國城鎮(zhèn)低收入家庭的住房困難問題，真正實(shí)現(xiàn)“住有所居”。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，僅在2011年就新開工建設(shè)1000 萬套，其任務(wù)量相當(dāng)于“十一五”時期任務(wù)總量的66.7%。2012年1-10月全國城鎮(zhèn)保障性安居工程新開工722 萬套，2013年1-11月新開工保障房666 萬，從2011年到2013年我國的保障性住房新開工量逐年下降，顯示出我國保障性住房建設(shè)逐漸從對量的追求轉(zhuǎn)向?qū)|(zhì)的追求，工作的重點(diǎn)將由前期建設(shè)轉(zhuǎn)向后期的運(yùn)營管理。而促成這種轉(zhuǎn)變的一個重要原因就是保障性住房后續(xù)管理中的問題日漸突出，尤其是保障性住房的物業(yè)管理問題。

2.保障性住房資金籌集困境

隨著保障性住房建設(shè)量的加大，其所需的資金量也增長迅速，而保障房建設(shè)最大的攔路虎就是籌資難。據(jù)測算，2011年計(jì)劃新開工建設(shè)保障房1000 萬套需要投資1.3-1.4 萬億資金，而中央財(cái)政安排約1300億元[17]。根據(jù)住建部的數(shù)據(jù)顯示，2011年1-9月新開工986 萬套。2012年1-10月全國城鎮(zhèn)保障性安居工程新開工722 萬套，基本建成505 萬套，投資1.08 億元，中央財(cái)政下達(dá)地方1483 億元。2013年1-11月新開工保障房666 萬，基本建成544 萬套，已全面完成年度目標(biāo)任務(wù)，完成投資1.12 萬億元。從這三年的狀況可以看出除了中央財(cái)政資金外，還有巨大的資金缺口需要地方政府解決。所以在本來保障房前期建設(shè)資金就不充足的狀況下，政府對后期的運(yùn)營管理，尤其是保障性住房物業(yè)管理的投入就更不足了。但基于保障房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、住戶的特殊性以及小區(qū)物業(yè)管理中出現(xiàn)的問題，又決定了政府在保障性住房物業(yè)管理中不能缺位，有必要對保障性住房物業(yè)管理進(jìn)行公共財(cái)政補(bǔ)貼。

（二）保障性住房物業(yè)管理資金困境的問題分析

1.收費(fèi)和收繳率造成資金來源不足

政府考慮到保障房業(yè)主的特殊性，為切實(shí)緩解他們的經(jīng)濟(jì)壓力，保障房物業(yè)管理費(fèi)一直是政府定價(jià)或執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于普通商品房的收費(fèi)，盡管物業(yè)費(fèi)較低，但仍有部分保障房業(yè)主因經(jīng)濟(jì)困難、物業(yè)消費(fèi)意識淡薄而拖欠或拒交物業(yè)費(fèi)。這就使得以勞動密集型為主的物業(yè)企業(yè)在本來就微利的情況下更加舉步維艱，難以維持其正常的運(yùn)營開支，致使物業(yè)服務(wù)企業(yè)不得不通過降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、減少服務(wù)項(xiàng)目來節(jié)省開支、控制成本。但服務(wù)質(zhì)量的下降可能又會再次降低物業(yè)費(fèi)的收繳率，從而進(jìn)一步加劇物業(yè)公司的資金困難。

2.政府物業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼和物業(yè)管理模式缺乏效率

當(dāng)前對保障房小區(qū)的物業(yè)管理，政府也進(jìn)行了相關(guān)的公共財(cái)政補(bǔ)貼或給予一定的稅收優(yōu)惠政策，但在具體實(shí)施中由于政府財(cái)力有限和相關(guān)公共財(cái)政扶持政策不完善，使得政府財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠的效果并不顯著。而且目前我國大部分保障性住房的物業(yè)管理是以政府為主導(dǎo)，即以政府的行政管理為主，而不是像商品房一樣通過公開招標(biāo)物業(yè)公司方式的進(jìn)行管理。在這種模式下物業(yè)公司即使運(yùn)營不好也會獲得政府的財(cái)政補(bǔ)貼，所以他們就缺乏追求經(jīng)濟(jì)效益的動力，使得運(yùn)營效率和物業(yè)費(fèi)收繳率低下，從而增加運(yùn)營的成本和政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.法律規(guī)范和監(jiān)督管理機(jī)制不完善

我國現(xiàn)行的《物業(yè)管理?xiàng)l例》主要針對商品房住宅小區(qū)，而保障性小區(qū)與商品房小區(qū)在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、利益訴求、服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容和重點(diǎn)存在很大差異，所以針對商品房的《物業(yè)管理?xiàng)l例》并不能完全適用于保障房小區(qū)的物業(yè)管理。因此需要制定專門針對保障房小區(qū)的物業(yè)管理法律規(guī)范，將保障房物業(yè)管理納入法制化軌道，使其具體運(yùn)作有法可依。

4.重前期建設(shè)而輕后期管理

“十二五”規(guī)劃期間，各地方政府的保障房建設(shè)都有著明確的任務(wù)指標(biāo)，這就使得各地方政府都非常重視保障房的前期建設(shè)而輕后期的管理，造成后期管理政府投入的嚴(yán)重不足。而在前期的規(guī)劃建設(shè)中因?yàn)閷笃谶\(yùn)營管理的重視不夠，可能會給后期的物業(yè)管理帶來諸多問題，增加物業(yè)公司的運(yùn)作成本。

5.社區(qū)勞動力資源利用不充分

保障性住房的業(yè)主一般為城市的低收入人群，他們中有一部分人長期處于失業(yè)或“半失業(yè)”狀態(tài)，這部分人沒有穩(wěn)定的甚至沒有收入的來源，這也是導(dǎo)致保障性住房物業(yè)管理收費(fèi)難的一個重要原因。但現(xiàn)實(shí)中我國保障房小區(qū)物業(yè)管理基本上沒有充分利用社區(qū)勞動力資源相對富余的優(yōu)勢，從而也就放棄了本可以提高收繳率、降低運(yùn)營成本的機(jī)會。

6.物業(yè)服務(wù)定位不合理

保障性住房小區(qū)居住人群的特殊性決定了其在物業(yè)管理服務(wù)上要嚴(yán)格區(qū)別于一般的商品房小區(qū)。物業(yè)公司不可在沒有充分考慮居民實(shí)際購買和承受能力的基礎(chǔ)上，盲目推出一些不切實(shí)際、收費(fèi)高、檔次高的有償服務(wù)，而要根據(jù)廣大業(yè)主的實(shí)際需要，有針對性的提供物業(yè)服務(wù)。如果物業(yè)公司一昧的注重企業(yè)本身的經(jīng)濟(jì)效益而脫離大多數(shù)業(yè)主的實(shí)際需要，必將導(dǎo)致物業(yè)公司的經(jīng)營處境更加窘迫，難以生存。

四、公共財(cái)政政策扶持保障性住房物業(yè)管理的合理性

（一）公共財(cái)政扶持的必要性

1.公共財(cái)政扶持是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，克服市場失靈的重要手段

保障房是政府為無法通過市場獲得住房的城市低收入人群而提供的住房保障，是我國社會保障的重要內(nèi)容，也是社會公共需求的一個重要組成部分。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場在資源配置中占支配和主導(dǎo)地位，但市場主體存在自發(fā)性和滯后性的弱點(diǎn)，所以單純依靠市場配置資源，必然會產(chǎn)生“市場失靈”，而“市場失靈”的一個重要表現(xiàn)就是公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供應(yīng)不足。公共財(cái)政理論認(rèn)為，客觀上存在的市場失靈無法完全通過其自身的機(jī)制得到解決，因而需要政府運(yùn)用法律規(guī)范、財(cái)政稅收以及行政干預(yù)等必要的手段加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。保障性住房屬于政府提供的公共或準(zhǔn)共產(chǎn)品（根據(jù)其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，可以把經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房視為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，把公租房和廉租房視為公共產(chǎn)品），而作為其后續(xù)管理重要內(nèi)容的物業(yè)管理服務(wù)，也具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)，所以不能單純的依靠市場提供，政府應(yīng)該充分利用財(cái)政、稅收等加強(qiáng)干預(yù)。

2.保障房物業(yè)管理資金的短缺需要公共財(cái)政政策的扶持

保障房安居工程是一個由前期建設(shè)、中期分配以及后期運(yùn)營管理組成的系統(tǒng)工程，而保障性住房物業(yè)管理則是保障房后續(xù)運(yùn)營管理中最重要的一環(huán)，其成敗甚至決定了保障房的效用能否真正落到實(shí)處。但現(xiàn)實(shí)中物業(yè)管理存在的問題，尤其是資金不足問題，已嚴(yán)重影響了物業(yè)服務(wù)的質(zhì)量，進(jìn)而降低了保障房居民的生活水平，這與政府興建保障房的初衷背道而馳，也使得保障房的社會救濟(jì)和社會保障的功能大打折扣。在這種狀況下，如不能妥善解決這些問題，將帶來巨大的負(fù)外部性效應(yīng)，嚴(yán)重威脅到社會的穩(wěn)定與和諧，所以政府有必要充分利用財(cái)政、稅收等手段加強(qiáng)對保障性住房物業(yè)管理的介入，以確保保障房小區(qū)物業(yè)管理健康有序的運(yùn)行。

3.政府及保障房住戶的性質(zhì)決定了公共財(cái)政扶持的必要性

一方面政府作為保障房的直接倡導(dǎo)者和全部或部分產(chǎn)權(quán)所有者，理應(yīng)解決保障性住房在物業(yè)管理過程中遇到的資金困難，而且保障性住房物業(yè)管理中出現(xiàn)的收不抵支的狀況有部分原因是政府造成的（物業(yè)費(fèi)的政府限價(jià)），所以政府有責(zé)任對物業(yè)公司進(jìn)行公共財(cái)政補(bǔ)貼，幫助其解決運(yùn)營資金不足的問題。另一方面，保障房住戶都是低收入人群，支付能力有限，要使他們在支付較低物業(yè)費(fèi)的情況下還能夠享受到較好的物業(yè)服務(wù)，政府有必要給予保障房物管企業(yè)一定的公共財(cái)政補(bǔ)貼。

（二）公共財(cái)政扶持的可行性

1.不斷增強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力為公共財(cái)政扶持保障房物業(yè)管理提供了物質(zhì)基礎(chǔ)

近年來我們國家加大對保障性住房建設(shè)的投入，一方面是因?yàn)檎畬γ裆鷨栴}重視程度的增加。現(xiàn)階段我國城市房價(jià)居高不下，遠(yuǎn)超出了中低收入群體的收入支付能力，致使他們在住房條件本來就很惡劣的情況下，無法通過市場改善其自身居住條件，而城市中低收入人群占城市人口的大部分，其住房問題解決的好壞，直接關(guān)系到整個社會的和諧穩(wěn)定。另一方面是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了雄厚的財(cái)政實(shí)力。根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，近十年來我國經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，2003-2013年我國GDP 從13.5 萬億增加到56.88 萬億，而財(cái)政收入伴隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也得到了快速的增長，2003-2013年財(cái)政收入從2.17 萬億增加到12.9 萬億，所以國家有較雄厚財(cái)力來支持保障房的建設(shè)和管理。

2.完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收制度提供了可能

目前我國保障房小區(qū)物業(yè)管理存在著服務(wù)質(zhì)量差、環(huán)境惡劣、收費(fèi)和收繳率低、物管模式單一、法規(guī)和監(jiān)管制度不完善等眾多問題，但其中最大的問題是資金來源的不足。但各地區(qū)會因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一而造成財(cái)政收入相差巨大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力富足，有足夠的能力對保障房物業(yè)管理進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)財(cái)力薄弱，沒有足夠的能力進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼或補(bǔ)貼很少。這種狀況必然會造成地區(qū)間補(bǔ)貼水平相差巨大，變相的擴(kuò)大了貧富差距，也不符合社會的公正、公平。這時就要充分發(fā)揮公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在縮小地區(qū)間財(cái)力差距和促進(jìn)公共服務(wù)均等化的作用。但長期過度的依賴政府補(bǔ)貼必然會增加公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)，所以除了給予物業(yè)公司直接的財(cái)政補(bǔ)貼外，間接地稅收優(yōu)惠的扶持方式也是可行的。

3.已有不少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以借鑒

廈門市、成都市和廣州市分別對公共財(cái)政扶持保障房物業(yè)管理進(jìn)行了有益的嘗試，并取得了較好的扶持效果?！稄B門市社會保障性住房管理?xiàng)l例》規(guī)定城市低收入家庭可以按照程序向市住房保障行政管理部門申請物業(yè)管理服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼，審核通過的家庭可以獲得市人民政府規(guī)定的相應(yīng)補(bǔ)助。按申請家庭的狀況不同，廈門市政府分別給低收入家庭和低保家庭40%和80%的物業(yè)服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼。而保障房小區(qū)內(nèi)預(yù)留的經(jīng)營性用房則由政府部門統(tǒng)一對外招租，收入全額上繳市財(cái)政，專項(xiàng)用于物業(yè)服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼等支出?！冻啥际斜Ｕ闲宰》课飿I(yè)管理辦法》規(guī)定建立物業(yè)服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼專用資金，對確實(shí)困難的廉租住房承租戶，可以按規(guī)定向公房管理中心申請物業(yè)服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼?！稄V州市公共租賃住房保障制度實(shí)施辦法》（實(shí)行）規(guī)定公共租賃住房應(yīng)由住房保障部門統(tǒng)一設(shè)定物業(yè)服務(wù)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)若低于市物價(jià)部門制定的政府指導(dǎo)價(jià)，政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼方式和標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政部門和住房保障部門共同制定。此外，公共租賃住房租金和配套設(shè)施租金收入，應(yīng)按規(guī)定上繳同級國庫，實(shí)行“收支兩條線”。租金收入優(yōu)先用于彌補(bǔ)物業(yè)服務(wù)按政府指導(dǎo)價(jià)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的不足部分，仍然不足的部分由財(cái)政安排資金。

五、公共財(cái)政政策扶持保障房物業(yè)管理的政策選擇

公共財(cái)政對保障性住房物業(yè)管理的補(bǔ)貼是一個長期的過程，而且隨著未來保障房投入使用量的增加，公共財(cái)政的補(bǔ)貼金額也會相應(yīng)的增加，這就使得用于補(bǔ)貼保障性住房物業(yè)管理的公共財(cái)政資金需要一個穩(wěn)定的資金渠道。

公共財(cái)政扶持保障房物業(yè)管理路線圖

（一）將公共財(cái)政補(bǔ)貼資金納入政府年度財(cái)政預(yù)算

1.將公共財(cái)政補(bǔ)貼資金納入中央政府年度財(cái)政預(yù)算

中央安排專項(xiàng)財(cái)政資金并以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)貼保障房物業(yè)管理。中央政府可以將補(bǔ)貼資金納入中央年度財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)自身財(cái)力及保障房建設(shè)和使用狀況確定資助資金的額度，同時資金額度也要根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況的變化而變化。中央財(cái)政安排補(bǔ)貼資金，無疑加強(qiáng)了補(bǔ)貼資金來源的穩(wěn)定性，也有利于緩解地方政府尤其是財(cái)政困難地方政府的財(cái)政壓力。考慮到各地區(qū)之間財(cái)政收入相差巨大，所以中央政府補(bǔ)貼資金的分配并不是平均分配，而要根據(jù)各地方財(cái)力、保障房建設(shè)等狀況，以財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式來實(shí)現(xiàn)分配。我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括兩大類：一是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，是指為彌補(bǔ)財(cái)政薄弱地區(qū)財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，中央政府安排給地方政府的補(bǔ)助支出，由地方政府統(tǒng)籌安排。二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，是指中央政府為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，而對地方政府進(jìn)行的補(bǔ)助資金，需按規(guī)定用途使用，其重點(diǎn)用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域。一方面保障房是我國重要的民生安居工程，兼具社會保障的功能；另一方面為防止各地方政府挪用資金，保證補(bǔ)貼資金落實(shí)到位，所以中央政府給予地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼資金應(yīng)采用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式。中央政府把補(bǔ)貼資金以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式資助省級政府，尤其是財(cái)力薄弱的省級政府，然后省級政府再以同樣的方式把資金轉(zhuǎn)移支付給財(cái)力缺乏的市縣政府。

2.將公共財(cái)政補(bǔ)貼資金納入地方政府年度財(cái)政預(yù)算

各地方政府應(yīng)將保障性住房物業(yè)管理補(bǔ)貼資金納入地方政府公共財(cái)政預(yù)算體系，并根據(jù)本地區(qū)的財(cái)政實(shí)力以及保障房建設(shè)和使用的狀況來確定年度預(yù)算資金，并且預(yù)算資金要隨著本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入、保障房數(shù)量、消費(fèi)水平、物價(jià)水平等的變化做出相應(yīng)的調(diào)整。

3.上級政府對下級政府的激勵

一般情況下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付會產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，所謂的“擠出效應(yīng)”就是地方或下級政府將轉(zhuǎn)移支付的資金用于某項(xiàng)職能支出，而將轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)的、原本用于該項(xiàng)目的本級收入用于別處。這種擠出效應(yīng)可能會使地方或下級政府因?yàn)楂@得中央或上級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而減少本級財(cái)政預(yù)算支出，所以上級財(cái)政對下級財(cái)政的補(bǔ)貼資金數(shù)額應(yīng)和下級政府自身財(cái)政用于保障房物業(yè)管理的補(bǔ)貼資金相掛鉤，以確保補(bǔ)貼資金的充足和穩(wěn)定。此外，為了提高地方財(cái)政對保障房后期運(yùn)營管理的積極性，可以考慮把保障房后期運(yùn)營管理狀況，特別是物業(yè)管理狀況，列為地方政府主要官員政績考核的重要指標(biāo)。

（二）對保障房物業(yè)管理企業(yè)實(shí)行稅收扶持政策

稅收是我國財(cái)政收入最主要的來源，也是國家宏觀干預(yù)經(jīng)濟(jì)，克服市場失靈的重要手段，所以應(yīng)充分發(fā)揮稅收政策在保障性住房物業(yè)管理中的扶持作用。當(dāng)前在保障性住房物業(yè)管理尚需要政府進(jìn)行公共財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，為減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和物業(yè)企業(yè)的運(yùn)營成本，政府部門也可以通過稅收優(yōu)惠政策來扶持保障性住房物業(yè)管理企業(yè)。凡承接保障性住房物業(yè)服務(wù)的企業(yè)一律減免相關(guān)稅收，具體做法包括：物業(yè)公司收取的物業(yè)費(fèi)及租金收入具有代管性質(zhì)，政府對其應(yīng)免征營業(yè)稅；對保障性住房物業(yè)管理企業(yè)上繳的所得稅實(shí)行“先征后返”；對政府購買物業(yè)服務(wù)成果支付給物業(yè)服務(wù)企業(yè)的資金補(bǔ)貼以及對企業(yè)經(jīng)營性房屋出租所得實(shí)行所得稅和營業(yè)稅減免。

（三）按一定比例計(jì)提土地出讓金用于保障房物業(yè)管理補(bǔ)貼

我國地方財(cái)政已蛻變?yōu)椤巴恋刎?cái)政”，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局和財(cái)政部的數(shù)據(jù),2001-2010年土地出讓金占地方財(cái)稅總收入的比重從14.24%急劇上升到40.03%,2011年受房市調(diào)控的影響下降到38.63%[18]。按照我國現(xiàn)行的政策，地方政府可按照不低于2%的比例從土地出讓總收益中或不低于10%的土地出讓純收益中提取保障房建設(shè)資金。而保障房物業(yè)管理資金的來源也可以效仿此做法，從土地出讓總收益或土地出讓純收益中按一定比例提取，或者適當(dāng)?shù)奶岣咄恋爻鲎尳鹩糜诒Ｕ戏拷ㄔO(shè)的計(jì)提比例，然后在從中按一定比例計(jì)提保障性住房物業(yè)管理補(bǔ)助資金。

（四）政府統(tǒng)一運(yùn)營經(jīng)營性用房，增加補(bǔ)貼資金來源

現(xiàn)階段，我國保障性住房物業(yè)管理資金，主要來自業(yè)主繳納的物業(yè)費(fèi)、租金收入以及政府補(bǔ)貼，物業(yè)費(fèi)一般由政府限價(jià)，其標(biāo)準(zhǔn)不高，而與市場價(jià)的差額則由公共財(cái)政填補(bǔ)，這無疑增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。所以政府可以通過統(tǒng)一運(yùn)營保障房社區(qū)的商業(yè)設(shè)施來擴(kuò)充資金來源，運(yùn)營收益資金由政府主管部門統(tǒng)一調(diào)配用來補(bǔ)充物業(yè)管理公司的收益不足。有學(xué)者建議，對于未建的保障性住房小區(qū)應(yīng)按不低于5%的比例建設(shè)物業(yè)經(jīng)營性用房，經(jīng)營收入由所在區(qū)政府統(tǒng)籌用于保障性安居小區(qū)的基礎(chǔ)物業(yè)服務(wù)，而對于已建成的保障房小區(qū)，可以通過社區(qū)改造或轉(zhuǎn)變配套用房性質(zhì)參照實(shí)施[19]。

六、結(jié)語

保障房作為一項(xiàng)重要的“民生工程”，其后續(xù)物業(yè)管理的好壞，直接關(guān)系到住房保障能否真正落到實(shí)處，關(guān)系到保障房的社會保障功能、社會救濟(jì)能否發(fā)揮應(yīng)有的實(shí)效。但現(xiàn)實(shí)中由于重前期建設(shè)而輕后期管理導(dǎo)致保障性住房物業(yè)管理產(chǎn)生了許多問題，大大降低了保障房住戶的居住條件和生活生平。而在這些問題中最大的問題就是物業(yè)管理資金的不足，它嚴(yán)重影響了住房保障的可持續(xù)性，所以解決物管資金不足的問題非常迫切。為了確保保障房物業(yè)管理補(bǔ)貼資金有穩(wěn)定的來源，有必要把公共財(cái)政補(bǔ)貼資金納入政府年度財(cái)政預(yù)算，充分發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、激勵考核、土地出讓金計(jì)提、稅費(fèi)優(yōu)惠政策及商業(yè)設(shè)施運(yùn)營的作用。

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