李光明

摘要闡述了云南省瀾滄縣森林資源和“林業(yè)三定”的變遷特征，在全面總結(jié)深化集體林權(quán)制度改革取得成效的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析了存在問題，提出以明晰集體林權(quán)、規(guī)范與弱化政府的行政權(quán)、市場化運作集體林權(quán)和鞏固集體林權(quán)改革成果等4個對策，為消除林業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，推動全縣林區(qū)社會主義新農(nóng)村和生態(tài)文明村的建設(shè)提供重要的理論指導(dǎo)依據(jù)與實踐經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞集體林權(quán)制度；改革；成效；對策；瀾滄縣

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）06-01739-02

AbstractThe forest resources and change feature of “forest three decide” in Lancang County of Yunnan Province were elaborated. Based on summarizing the obtained achievements of deepening collective forest property system reform， the problems were analyzed. Four countermeasures were put forward， including clarifying the collective forest rights， norms and weaken the governments executive power， marketoriented operation of the collective forest rights， consolidating the achievements of the reform of collective forest rights， which will provide guidance reference and practice experience for eliminating obstacles to the development of forestry institutional mechanisms， adapting to the socialist market economy， and promoting rural and ecological civilization construction of new socialist villages county forest.

Key wordsCollective forest property system； Reform； Achivements； Strategies； Lancang County

集體林在瀾滄縣林業(yè)發(fā)展中占有極其重要的地位。根據(jù)國家林業(yè)局第6次全國森林資源清查和云南省森林資源二次清查的相關(guān)資料表明，瀾滄縣集體林面積380 169.80 hm2，占林業(yè)用地總面積的67.99%。但大部分集體林地產(chǎn)權(quán)不夠明晰、使用權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范[1-2]。通過對瀾滄縣深化集體林權(quán)制度改革取得的成效和存在問題進行系統(tǒng)分析，提出明晰集體林權(quán)、規(guī)范與弱化政府的行政權(quán)、市場化運作集體林權(quán)和鞏固集體林權(quán)改革成果等4個對策，為消除林業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，推動全縣林區(qū)社會主義新農(nóng)村和生態(tài)文明村的建設(shè)提供重要的理論指導(dǎo)依據(jù)與實踐經(jīng)驗。

1瀾滄縣林業(yè)概況集體林權(quán)制度改革進程

瀾滄縣位于云南省西南部，地處橫斷山脈怒山山系南段，是全國重點林業(yè)縣和國家實施天保工程重點區(qū)域。全縣森林資源豐富，生態(tài)區(qū)位重要。根據(jù)國家林業(yè)局第六次全國森林資源清查和云南省森林資源二次清查的相關(guān)資料表明，全縣土地面積874 081.0 hm2，森林覆蓋率58.51%，活立木總蓄積量為4 833.483 0萬m3。其中：林業(yè)用地面積559 135.1 hm2，占全面積的63.97%。全縣林業(yè)用地面積中，國有林面積78 583.5 hm2，占林業(yè)用地總面積的14.06%；集體林面積380 169.8 hm2，占林業(yè)用地總面積的67.99%；個人林面積60 560.3 hm2，占林業(yè)用地總面積的10.83%。

20世紀80年代，瀾滄縣通過在主要林區(qū)及村社的摸底調(diào)查后對80%的集體林發(fā)了林權(quán)證[3]。林權(quán)證書部分發(fā)到村，部分發(fā)到村小組，形式?jīng)]有統(tǒng)一規(guī)范。集體林大部分由村、組分包到戶經(jīng)營管理，集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的森林相對較少。對于分包到戶的集體林，大多數(shù)農(nóng)戶有承包合同書，但承包合同書上對林地塊數(shù)、總面積、坐落方位記錄不全或不規(guī)范。由于受“林業(yè)生產(chǎn)周期長、見效慢”等因素影響，林農(nóng)對林地的投入相對較少，經(jīng)營管理粗放，林分質(zhì)量不高，林地生產(chǎn)力低。

2集體林權(quán)制度改革工作取得的成效

2.1促進農(nóng)村民主法制建設(shè)

在集體林改革過程中，林業(yè)站認真組織貫徹《村民委員會組織法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》等法律法規(guī)，堅持“一事一議”制度，通過召開村民會議、村民代表大會、戶主會等方式討論村組改革方案，確保改革的程序、方法、內(nèi)容和結(jié)果“四公開”，促進了村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有力地推進了農(nóng)村民主法制建設(shè)。

2.2激活林農(nóng)護林、愛林的主觀能動性

集體林權(quán)的改革放活了經(jīng)營權(quán)，擴大了自主權(quán)，落實了處置權(quán)，確保了收益權(quán)，使山定權(quán)、樹定根、人定心，所有林權(quán)糾紛全部成功調(diào)處，極大地調(diào)動了廣大林農(nóng)造林、護林的積極性。廣大林農(nóng)的思想觀念發(fā)生了根本變化，農(nóng)民積極主動地參與“造林、護林、管林”，進一步增強了防火意識，使長期困擾林業(yè)部門的“護林難、防火難”的問題逐步得到解決。

2.3維護林農(nóng)的根本利益

集體林權(quán)改革的實施進一步解決了林業(yè)“三定”工作中遺留的歷史問題，全縣的“兩山”得到明晰和確認。全縣425起林權(quán)糾紛在集體林深化改革工作中得到了基本解決，真正維護了廣大林農(nóng)的根本利益。

2.4增加林農(nóng)的經(jīng)濟收入

集林林權(quán)改革明晰了集體商品林的權(quán)屬問題，盤活了集體資產(chǎn)，使廣大山區(qū)群眾在自留山、責(zé)任山上對林地進行流轉(zhuǎn)，或者在林中從事采伐、采摘松果、采集野生菌等活動，增加了廣大林農(nóng)的經(jīng)濟收入。

2.5培養(yǎng)鍛煉基層干部

林改既是實現(xiàn)好、維護好人民群眾利益的過程，又是一個培養(yǎng)鍛煉干部的過程。林改磨練了干部毅力、考驗了干部能力，干部執(zhí)政能力和執(zhí)政水平得到有效提高，一批干部在林改工作中得到提拔重用，許多村組干部、護林員在村“兩委”換屆中被選進了村委會擔任主要領(lǐng)導(dǎo)。另外，利用國家林業(yè)局林改的專項基金，對縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）2級林業(yè)部門的設(shè)施設(shè)備進行了完善和更新。

2.6推進了新農(nóng)村和生態(tài)文明的建設(shè)進程

通過林改，切實提高了農(nóng)村基層干部的執(zhí)政能力，強化了廣大農(nóng)民的法律意識和維權(quán)意識，化解了大量林地矛盾糾紛，掃清了林業(yè)發(fā)展的障礙，對推進社會主義新農(nóng)村和生態(tài)文明的建設(shè)起到了積極作用。

3集體林權(quán)制度改革工作存在問題

3.1集體林權(quán)界定不明晰

長期以來，由于歷史遺留的問題，瀾滄縣集體林存在著林地所有權(quán)主體不明確，林地使用權(quán)和林木所有權(quán)主體立法上提法不一和產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)能邊界不清晰，使得廣大林農(nóng)無法進行林地流轉(zhuǎn)。

3.2集體林權(quán)缺乏安全性

瀾滄縣集體林權(quán)制度在歷史的各個階段表現(xiàn)出不同的特征，但在相當長的時期內(nèi)表現(xiàn)出權(quán)能缺乏安全性，其中利益損失最大的經(jīng)營者，包括農(nóng)戶和其他經(jīng)營者。造成集體林權(quán)缺乏安全性的主要根源在于國家權(quán)力與公民財產(chǎn)權(quán)的不平衡和相關(guān)制度的缺損，加之政府相關(guān)職能部門對地籍管理工作的不到位，導(dǎo)致林權(quán)證發(fā)放工作相對滯后，林權(quán)糾紛時常發(fā)生；農(nóng)戶對林地使用權(quán)缺乏安全性。

3.3集體林權(quán)市場化運作受阻

目前，瀾滄縣深化集體林權(quán)改革全面推進后，進入了市場化運作階段，但在林權(quán)市場運作過程中尚存在著交易成本高、森林資源價格評估制度尚未建立和林權(quán)交易供給與需求乏力等許多制約因素，導(dǎo)致運作不暢。

3.4改革發(fā)展很不平衡

少數(shù)地方畏難情緒和松懈麻痹思想突出，在組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳發(fā)動、措施落實、經(jīng)費保障等方面落實不夠，確權(quán)和發(fā)證工作進度較慢；個別地方片面趕時間、求進度，質(zhì)量不夠理想。

3.5配套改革任務(wù)艱巨

現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章不配套，林權(quán)管理、林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押、資產(chǎn)評估、森林保險等體制機制性問題尚未取得突破，農(nóng)戶林權(quán)抵押貸款利率高、手續(xù)復(fù)雜，現(xiàn)行森林限額采伐政策和采伐管理方式很不適應(yīng)改革發(fā)展的實際情況，森林資源流轉(zhuǎn)平臺等服務(wù)體系建設(shè)滯后，公益林生態(tài)效益補償機制也有待健全完善。

3.6林權(quán)糾紛調(diào)處難度大

隨著集體林權(quán)深化改革工作的推進，各地諸多歷史遺留問題和各種矛盾糾紛將大量突現(xiàn)出來，如不能及時有效地調(diào)處和化解，勢必影響改革的進程和改革成果的鞏固。

3.7林改經(jīng)費投入不足

雖然國家按15元/hm2下?lián)芰肆指难a助資金，省級政府也安排了必要的工作經(jīng)費，但主體改革工作任務(wù)艱巨，整個改革歷時較長，基本完成主體改革后還有大量的配套改革工作，資金缺口較大。

3.8“三區(qū)”林改問題突出

“三區(qū)”（自然保護區(qū)、天保工程區(qū)、公益林區(qū)）中的大面積集體林受到有關(guān)政策規(guī)定的嚴格限制，農(nóng)民的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)得不到保障，林區(qū)群眾反響強烈。

4集體林權(quán)制度改革工作對策

4.1明晰集體林權(quán)

從瀾滄縣集體林權(quán)的主體來看，通過法律明確規(guī)定林權(quán)的權(quán)利和主體、確定各項權(quán)能的劃分依據(jù)和交易過程中的合理利益分配關(guān)系，讓所有者和經(jīng)營者享有的權(quán)利和義務(wù)通過法律的形式定下來，使產(chǎn)權(quán)權(quán)利得到法律的保護，使森林、林木、林地資源產(chǎn)權(quán)明晰化成為可能。在實踐中，林地使用權(quán)主體的落實應(yīng)處理好公平與效率的關(guān)系，并編制林地承包合同范本，規(guī)范內(nèi)容保障各方利益；加強憑證發(fā)放登記工作，建立健全檔案信息管理；完善林地糾紛處理機制，依法監(jiān)督保障林農(nóng)權(quán)益等各種針對集體林權(quán)的法律保護形式，以貫徹林地使用權(quán)的物權(quán)法定原則，真正切實保護林地經(jīng)營者的合法權(quán)益。

4.2規(guī)范和弱化政府的行政權(quán)

通過改革林地征用補償制度、建立公益林征用補償制度[4]和改變傳統(tǒng)商品林采伐限額管理制度，對“非公益性建設(shè)項目”的林地采用市場化運作，轉(zhuǎn)讓其林地發(fā)展權(quán)。結(jié)合瀾滄縣的社會經(jīng)濟發(fā)展情況，一方面增加補償項目，簡化和改進農(nóng)戶集體林的征地補償程序，適當提高補償標準；另一方面把行政強制推行的限制制度轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰髦贫?，真正實現(xiàn)“山上管嚴，山下放活”，把脫離森林經(jīng)營的外加行政管理轉(zhuǎn)移到真正起作用的經(jīng)營環(huán)節(jié)上去；減少目前圍繞貫徹采伐限額制度而實行的幾項行政審批，節(jié)省大量的人員和行政管理經(jīng)費，為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者節(jié)省大量的費用；有利于規(guī)范和弱化政府的行政權(quán)。

4.3市場化運作集體林權(quán)

全面推動瀾滄縣深化集體林權(quán)制度改革中集體林區(qū)林地使用權(quán)（林木所有權(quán)）的交易，加快建設(shè)林權(quán)交易的中介服務(wù)組織，采取強有力措施降低市場交易成本，加強森林資源資產(chǎn)評估工作，努力提升林權(quán)交易需求的動力，全面激活林權(quán)交易市場的供給機制，適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)管理和發(fā)展的需要，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠土地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣?。同時，制定優(yōu)惠政策來吸引社會力量參與生態(tài)公益林的建設(shè)和管理，加強生態(tài)效益與經(jīng)濟效益有效結(jié)合的林業(yè)經(jīng)營技術(shù)的研究和推廣，積極探索建立上下游或不同行業(yè)間利益互補機制，正確評估公益林的生態(tài)環(huán)境效益，推動集體林權(quán)市場化運作。

4.4鞏固集體林權(quán)制度改革成果

4.4.1研究出臺配套改革政策。

首先，完善林木采伐管理機制，編制森林經(jīng)營方案，改革商品林采伐限額管理，實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序，為農(nóng)民提供便捷高效的服務(wù)。其次，規(guī)范林地、林木流轉(zhuǎn)，盡快制定森林、林木所有權(quán)、使用權(quán)和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體實施辦法，盤活森林資源資產(chǎn)，實現(xiàn)森林資源資產(chǎn)化運營。

4.4.2健全完善森林生態(tài)效益補償機制。

深入貫徹落實瀾滄縣山區(qū)綜合開發(fā)會議精神，認真抓好省級公益林區(qū)劃界定工作，確保省級公益林75元/hm2的生態(tài)效益補償落實到山頭地塊。同時，繼續(xù)實施好國家重點公益林補償工作，積極爭取國家重點公益林全部納入中央森林生態(tài)效益補償范圍[4]。

嚴格按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，建立和完善森林生態(tài)效益補償機制，多渠道籌集森林生態(tài)效益補償基金。

4.4.3加強林業(yè)社會化服務(wù)。

積極發(fā)展各種形式的林農(nóng)合作組織，引導(dǎo)農(nóng)民逐步實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營；扶持林農(nóng)組建林業(yè)專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會等農(nóng)民專業(yè)合作組織，解決農(nóng)民一家一戶辦不了的事；建立森林資源資產(chǎn)評估等中介服務(wù)機構(gòu)，為廣大林農(nóng)提供林地流轉(zhuǎn)的全過程綜合配套。

4.4.4推動特色林產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

按照“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”的發(fā)展思路，將退耕還林、水土保持、荒山治理、四旁植樹、低產(chǎn)林改造、公益林建設(shè)等統(tǒng)籌結(jié)合起來，立足當?shù)刭Y源，發(fā)揮特色優(yōu)勢，優(yōu)化區(qū)域布局，整合要素資源，加大投入力度，加快木本油料等特色經(jīng)濟林發(fā)展步伐，促進農(nóng)民增收、林業(yè)增效、社會和諧。

4.4.5完善森林資源管護機制。

引導(dǎo)農(nóng)民建立民間護林防火和病蟲害防治組織，完善森林災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)機制和防治服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，逐步形成政府主導(dǎo)下的以森林防火、病蟲害防治和禁止亂砍濫伐為主的群防群治體系。健全保護森林資源的各項規(guī)章制度，積極探索生態(tài)公益林管護的有效形式，走嚴格保護與合理利用相結(jié)合的路子。

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