曹瑛

摘 要：文章從制度安排的角度，對(duì)我國20世紀(jì)50年代以來的農(nóng)民“自然就業(yè)”制度的回顧，分析了自然就業(yè)的特征，“自然就業(yè)”就是農(nóng)民沒有“準(zhǔn)入制度”，也沒有退休制度，探討了自然就業(yè)的各種弊端；提出了農(nóng)民的“制度就業(yè)”和“制度退休”的問題。農(nóng)民應(yīng)當(dāng)建立“退休制度”。我們應(yīng)當(dāng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行適合中國國情的“免費(fèi)培訓(xùn)-資格證書-農(nóng)業(yè)就業(yè)-退休時(shí)交出土地所有權(quán)-退休-領(lǐng)取含有國家補(bǔ)貼的養(yǎng)老金”的多位一體的就業(yè)與退休制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；自然就業(yè)；制度就業(yè)；退休；養(yǎng)老金

中圖分類號(hào)： C912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-6378（2014）05-0024-03

1949年以后，尤其是從1978年農(nóng)村改革以后，我國農(nóng)民就業(yè)狀態(tài)經(jīng)歷一個(gè)從基本無失業(yè)的就業(yè)到明顯有剩余和失業(yè)的就業(yè)轉(zhuǎn)變過程。從而，建立和完善農(nóng)民的就業(yè)保障制度，已經(jīng)成為一項(xiàng)十分迫切的任務(wù)。

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于我國農(nóng)民的養(yǎng)老與退休，許多人、許多媒體，把“養(yǎng)老”與“退休”混同，把“養(yǎng)老金”與“退休金”混同，把2009年10月之前的農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金理解為、宣傳為農(nóng)民可以退休了；甚至把2009年10月開始實(shí)施的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡稱“新農(nóng)?！保?，理解為、宣傳為億萬農(nóng)民可以退休了。實(shí)際上，這都是誤解或者誤導(dǎo)：養(yǎng)老與退休是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念，養(yǎng)老只是指一個(gè)人進(jìn)入了一個(gè)老年階段，需要頤養(yǎng)天年，養(yǎng)老意味著一種生活方式，適當(dāng)?shù)墓ぷ饕部梢岳斫鉃橐环N養(yǎng)老方式。退休的本意是指從原有的工作或者勞動(dòng)崗位上退下來，因此，退休意味著原有的工作、勞動(dòng)方式的結(jié)束。領(lǐng)取養(yǎng)老金并不等于退休，但是，退休卻意味著開始領(lǐng)取養(yǎng)老金了。對(duì)于雖然領(lǐng)取養(yǎng)老金但是不退休的人來說，養(yǎng)老金就是養(yǎng)老金，不是退休金。對(duì)于退休者來說，養(yǎng)老金就是退休金。

目前，關(guān)于我國農(nóng)民養(yǎng)老、養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老金等方面的文獻(xiàn)很多，但是關(guān)于農(nóng)民退休的文獻(xiàn)很少。唐茂華從有利于土地合理流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營的角度提出，國家應(yīng)當(dāng)實(shí)行兩項(xiàng)改革：一是國家發(fā)放的糧食補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)發(fā)給土地的實(shí)際耕種人，而不應(yīng)當(dāng)發(fā)給原有土地承包人，這樣才有利于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營。二是把土地轉(zhuǎn)讓給其他人經(jīng)營的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶侠淼耐恋剞D(zhuǎn)讓金，這樣才有利于鼓勵(lì)土地轉(zhuǎn)讓?，F(xiàn)在的情況是：一些老年農(nóng)民盡管體力不支，但還是不得不從事繁重的農(nóng)業(yè)體力勞動(dòng)[1]。也就是說，糧食補(bǔ)貼、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民退休三者應(yīng)當(dāng)有機(jī)結(jié)合起來實(shí)施。全國政協(xié)委員謝德體在2009年3月提出，建立以退還土地經(jīng)營權(quán)為前提的農(nóng)民退休制度，是解決土地撂荒、粗放經(jīng)營和失地農(nóng)民就業(yè)的有效方法；退還土地者，由財(cái)政提供養(yǎng)老費(fèi)用[2]。這一觀點(diǎn)被其它許多報(bào)刊和新聞媒體轉(zhuǎn)載。

二、中國農(nóng)民的“自然就業(yè)”

探討中國農(nóng)民退休制度，就需要首先界定中國農(nóng)民就業(yè)制度。中國農(nóng)民的就業(yè)制度叫做“自然就業(yè)”。何為“自然就業(yè)”？探討中國農(nóng)民就業(yè)制度，首先需要明確的一個(gè)問題是：何為“自然就一個(gè)明確的定義。筆者查閱了2009年版《辭?！?、互聯(lián)網(wǎng)、中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)等，均未找到關(guān)于“自然就業(yè)”的解釋。人們經(jīng)常講，我國的農(nóng)民就業(yè)制度是“自然就業(yè)”。但是至今，人們還沒有給“自然就業(yè)”做一個(gè)初步的界定。

我國的“自然就業(yè)”就是農(nóng)民沒有就業(yè)方面的“準(zhǔn)入制度”，而是在農(nóng)村集體土地上自動(dòng)就業(yè)的制度，既沒有進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)的約束條件，處于一種放任自由的自然就業(yè)的狀態(tài)。自然就業(yè)制度有以下幾個(gè)特征：

第一，沒有就業(yè)資格或者標(biāo)準(zhǔn)方面的要求，如年齡、受教育水平、專業(yè)水平等，即沒有就業(yè)條件方面的“門檻”制度，這直接導(dǎo)致農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量低、就業(yè)數(shù)量多和沒有顯性失業(yè)三大弊端。這種就業(yè)制度一方面使得土地自然具有承載社會(huì)保障的功能，但是另一方面也把農(nóng)民就業(yè)問題在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)掩蓋起來了。目前，在許多發(fā)達(dá)國家，農(nóng)民即便是耕種自己的土地，也是需要資格證書的，尤其是農(nóng)民的子女不得“自然就業(yè)”在自家的土地上。

第二，農(nóng)民沒有退休制度。在中國，農(nóng)民根本沒有退休制度，既沒有國家統(tǒng)一安排的正規(guī)的社會(huì)退休制度，也沒有家庭內(nèi)部安排的非正規(guī)的退休制度。

我國農(nóng)村就業(yè)，目前只有戶籍約束條件，再?zèng)]有其他任何約束條件，這直接導(dǎo)致農(nóng)村就業(yè)者沒有提高教育水平的內(nèi)在動(dòng)力，從而農(nóng)業(yè)科技水平難以提高、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力生產(chǎn)率難以提高。

第三，自然就業(yè)制度意味著政府不用考慮和承擔(dān)農(nóng)民就業(yè)問題的解決。實(shí)際上長期以來，中國農(nóng)村實(shí)行的自然就業(yè)，政府基本上不承擔(dān)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的責(zé)任。只是最近幾年，各級(jí)政府才不斷加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的關(guān)注和安排，尤其是回鄉(xiāng)農(nóng)民工的安排。

目前，雖然國家從2009年10月開始建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，各地也已經(jīng)進(jìn)行長期的試點(diǎn)。這項(xiàng)制度規(guī)定：年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)村戶籍的老年人，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金；基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)暫定為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)；個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部儲(chǔ)存額除以139。

但是這項(xiàng)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然沒有改變上述農(nóng)民自然就業(yè)的四個(gè)特征，尤其是沒有把領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金與退休、與農(nóng)民退出土地所有權(quán)掛鉤。這不利于提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。

三、思考與建議

（一）思考

我國是世界上人均耕地面積最少的國家之一，但是我國又是一個(gè)土地資源浪費(fèi)較為嚴(yán)重的國家，主要原因有兩個(gè)：一是土地過于平均的分散于農(nóng)戶，并且地塊也被分割的十分狹小。二是農(nóng)民沒有退休制度，即便完全失去勞動(dòng)能力，也是一直持有土地。我國城鄉(xiāng)收入差別之大，是世界上罕見的，其基本原因是什么？盡管人們已經(jīng)有許多的解釋，但是，太多的農(nóng)民耕種太少的土地，應(yīng)該是最基本的原因。這種格局不改變，中國農(nóng)民永遠(yuǎn)也富不起來。土地?cái)?shù)量本身不會(huì)發(fā)生太大的變化，但是農(nóng)民的數(shù)量還是可以變化的。所以，問題的關(guān)鍵是如何通過一種合理的制度安排，讓大部分農(nóng)民通過一種自愿的、有序的途徑轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，從而使得剩下的小部分農(nóng)民較為輕松的致富，達(dá)到城鎮(zhèn)居民收入水平。農(nóng)民退休、退出土地經(jīng)營活動(dòng)，并及時(shí)把土地轉(zhuǎn)讓給更有資質(zhì)的耕種者，可發(fā)揮土地更多的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。這一思路的理論解釋主要有三點(diǎn)：

第一，耕地資源具有公共品屬性，具有一定的正外部性。耕地可以是私人所有，成為私人品，也可以是公共所有，成為公共品。但是，任何產(chǎn)權(quán)屬性的耕地都具有一定公共品屬性，世界上沒有絕對(duì)的私人產(chǎn)權(quán)耕地。因?yàn)椋旱谝?，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量狀況涉及國家糧食安全問題、社會(huì)穩(wěn)定問題。第二，耕地資源保護(hù)狀況涉及子孫后代的權(quán)益。第三，耕地是一個(gè)國家的國土的一個(gè)組成部分。耕地合理轉(zhuǎn)讓不僅能夠產(chǎn)生私人效益，而且也產(chǎn)生社會(huì)效益（圖1）。

在圖1中，橫軸表示農(nóng)民退休土地轉(zhuǎn)讓數(shù)量，縱軸表示農(nóng)民退休土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格；曲線D表示需求價(jià)格，也是邊際私人收益曲線。P0是土地市場(chǎng)交易均衡價(jià)格，交點(diǎn)H是市場(chǎng)交易均衡點(diǎn)，交易量是Q0。由于土地轉(zhuǎn)讓存在正的外部性，即邊際外部收益（Marginal External Benefit，MEB），邊際私人收益+邊際外部收益=邊際社會(huì)收益，即D+MEB=MSB。所以，邊際社會(huì)收益（Marginal Social Benefit，MSB），大于邊際私人收益D，其差額就是邊際外部收益。P1是土地轉(zhuǎn)讓的社會(huì)交易均衡價(jià)格。G是土地邊際社會(huì)收益曲線MSB與供給曲線C的交點(diǎn)，即均衡點(diǎn)。但是，由于社會(huì)收益是歸全社會(huì)所有，甚至是隱性的收益，所以，市場(chǎng)均衡點(diǎn)H不會(huì)自發(fā)的移至社會(huì)交易均衡G。交易量也不會(huì)自發(fā)從Q0移至Q1。如果把交易成本提高到P1，雖然出讓土地的農(nóng)民增加了收益，但是接收土地者增加成本，接收者就不愿意接收土地（這也是許多國家農(nóng)業(yè)中面臨的難題）。因此可行的辦法是政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，把P0降到P2，由此產(chǎn)生兩個(gè)結(jié)果：一是HFG形成的三角形面積消失了，這是達(dá)到退休年齡農(nóng)民沒有及時(shí)轉(zhuǎn)讓土地時(shí)的社會(huì)損失，現(xiàn)在消失了。二是新增的LHG三角形面積，這是邊際社會(huì)收益的實(shí)現(xiàn)。由于土地轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的社會(huì)收益是全社會(huì)的收益，所以，出讓土地的農(nóng)民理應(yīng)得到其中的一部分。HGL是土地轉(zhuǎn)讓的全部社會(huì)收益，其中，HIL構(gòu)成的三角形面積是出讓土地的退休農(nóng)民應(yīng)得到的收益，HGI構(gòu)成的三角形面積是其它社會(huì)收益。而當(dāng)MEB消失之后，就說明土地轉(zhuǎn)讓的外部收益消失，曲線D與曲線MSB就會(huì)合二為一，HGL面積也就不存在了[3]。此時(shí)如果繼續(xù)轉(zhuǎn)讓，就可能產(chǎn)生負(fù)的社會(huì)收益，在圖1中，就會(huì)形成一個(gè)負(fù)的MEB曲線，即負(fù)的外部收益，從而MSB就會(huì)落在在曲線D與MEB之間。

（二）建議

我國農(nóng)民目前這種自然就業(yè)制度必須逐步改變，盡管這必將是一個(gè)緩慢的過程，改革的基本模式應(yīng)當(dāng)是“免費(fèi)農(nóng)業(yè)培訓(xùn)-農(nóng)業(yè)資格證書-農(nóng)業(yè)就業(yè)-退休-交出集體土地使用權(quán)-領(lǐng)取含有國家補(bǔ)貼的養(yǎng)老金”的多位一體的制度。這一模式至少應(yīng)當(dāng)包括如下幾點(diǎn)。

第一，耕地應(yīng)當(dāng)逐步集中。我國的耕地的基本狀況是：一方面是人均耕地嚴(yán)重不足，另一方面是耕地存在明顯的荒廢現(xiàn)象。其原因之一就是我國沒有農(nóng)民就業(yè)的“退出”制度，不管其本人身體狀況如何，只要“地主”還活著，土地就算是有人耕種。這種狀況應(yīng)當(dāng)改變，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)“地主”主動(dòng)讓出土地。

第二，農(nóng)業(yè)就業(yè)應(yīng)當(dāng)有“門檻”。國家應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行普遍的適用技術(shù)培訓(xùn)，逐步實(shí)現(xiàn)持證上崗。

第三，農(nóng)業(yè)就業(yè)應(yīng)當(dāng)建立退休制度，并與轉(zhuǎn)讓土地緊密關(guān)聯(lián)。過去，我國農(nóng)民沒有養(yǎng)老金，這個(gè)問題不宜解決。現(xiàn)在國家正在逐步實(shí)行農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，并且基本養(yǎng)老金由財(cái)政負(fù)擔(dān)，每個(gè)60歲的農(nóng)村戶口的人，每月至少發(fā)放55元，不需要農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國家已經(jīng)決定將在今后2年左右的時(shí)間在全國實(shí)現(xiàn)。這樣，就有條件把農(nóng)民退休與退出就業(yè)并轉(zhuǎn)讓土地掛起鉤來。

第四，在具體方案設(shè)計(jì)上，首先還是要嚴(yán)格遵循農(nóng)民自愿交出的基本原則，然后在發(fā)放的養(yǎng)老金上給予一定的激勵(lì)。采取自愿的原則，一方面是因?yàn)?，這樣可以確保這一政策不與現(xiàn)有的各項(xiàng)農(nóng)村土地政策和法律相沖突；另一方面是因?yàn)?，現(xiàn)在我們發(fā)放農(nóng)民養(yǎng)老金還只是一種輔助性的福利，不是達(dá)到退休年齡的農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來源。

第五，在具體轉(zhuǎn)讓土地的時(shí)間上，可以不必像歐洲那樣，領(lǐng)取養(yǎng)老金之時(shí)，就必須轉(zhuǎn)讓土地。而是允許農(nóng)民達(dá)到60歲，領(lǐng)取養(yǎng)老金之后，仍然擁有土地，何時(shí)轉(zhuǎn)讓，由農(nóng)民自己決定，不影響正在發(fā)放的基本養(yǎng)老金。只是到農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)讓時(shí)，簽署一個(gè)格式化的合同，土地轉(zhuǎn)讓出去，當(dāng)月就增加這個(gè)農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金，具體增加多少元，應(yīng)當(dāng)依據(jù)轉(zhuǎn)讓的土地的數(shù)量和質(zhì)量來決定，數(shù)量越多、質(zhì)量越高，增加的養(yǎng)老金就越多。增加的養(yǎng)老金必須根據(jù)物價(jià)指數(shù)，每年進(jìn)行調(diào)整。增加的養(yǎng)老金一直發(fā)放到該家庭成員（以戶口簿為準(zhǔn)）去世。

第六，養(yǎng)老金的資金來源，根據(jù)國外的制度安排，均是來自于中央財(cái)政撥款。

第七，轉(zhuǎn)讓的土地，在原則上，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)讓給村集體，再由村集體合理分配。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] 唐茂華.糧食補(bǔ)貼與土地流轉(zhuǎn)的政策協(xié)同及政策建議[J].經(jīng)濟(jì)界，2011（4）：52-55.

[2] 張潔，戴娟.全國政協(xié)委員謝德體：建議建立農(nóng)民退休制度[N].重慶日?qǐng)?bào)，2009-03-02.

[3] 羅伯特·S·平狄克（Robert S.Pindyck），丹尼爾·L.魯賓費(fèi)爾德（Daniel L. Rubinfeld）.微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].第7版.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：606.

[4] CULLEN F. Goenner， Principles of Microeconomics. 2012， P.316[EB/OL]. http：//dev.business.und.edu/Goenner/teaching/econ201/Resources/Book%20supplemental/18sg.pdf.

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