韓冬梅 任曉鴻

摘 要： 從美國水環(huán)境管理的目標、手段以及管理機構(gòu)設(shè)置等方面對美國水環(huán)境管理模式進行分析；指出我國目前水環(huán)境保護目標不明確，水環(huán)境管理體制不符合外部性內(nèi)部化要求，以及水污染防治缺乏有效的政策手段。建議將保護水質(zhì)，禁止水質(zhì)退化作為水環(huán)境保護的目標，建立適合外部性內(nèi)部化的水環(huán)境管理體制，以及將排污許可證制度作為污染源排放控制的基礎(chǔ)手段。

關(guān)鍵詞：美國水環(huán)境管理；水污染防治；排污許可證制度

中圖分類號： X32 文獻標志碼：A 文章編號：1005-6378（2014）05-0118-06

美國的《聯(lián)邦水污染控制法修正案》（FederalWater Pollution Control Act，F(xiàn)WPCA）從1972年發(fā)布至今已有40多年，美國的水環(huán)境保護與污染控制制度內(nèi)容不斷豐富，結(jié)構(gòu)不斷完善，水環(huán)境管理日益成熟，水環(huán)境質(zhì)量明顯改善。與美國相比，中國的環(huán)境管理模式是在計劃經(jīng)濟體制下建立起來的，雖經(jīng)過多年的調(diào)整，在管理目標、管理機構(gòu)和管理手段上仍存在很多不符合市場經(jīng)濟要求的地方，難以保證環(huán)境保護的效果和效率。面臨工業(yè)和人口快速發(fā)展導(dǎo)致的環(huán)境污染日益嚴重的狀況，需要建立起符合市場經(jīng)濟體制要求的環(huán)境管理模式。中美兩國雖然在政治體制上存在較大差異，但兩國在水環(huán)境管理中同樣面臨著水污染跨界外部性特征導(dǎo)致的各種問題。美國在水質(zhì)保護及污染排放控制方面多年積累的經(jīng)驗可為我國水環(huán)境管理模式的改革提供經(jīng)驗借鑒。

一、美國水環(huán)境管理的目標

（一）保護水體法定功能是美國水環(huán)境管理的最終目標

《清潔水法》（Clean Water Act）是美國最全面的水污染控制的聯(lián)邦法律，所有水污染控制相關(guān)的政策均包含在其中?！肚鍧嵥ā分兄该?，水環(huán)境管理的最終目標即“恢復(fù)和保持國家水體化學的、物理的和生物方面的完整性”。為了實現(xiàn)上述目標，《清潔水法》中聲明了兩項國家目標和五項國家政策。兩項目標為：至1985年，全面停止向通航水體排放污染物；到1983年7月1日，在所有可能實現(xiàn)的地方實現(xiàn)水質(zhì)保護的中期目標。五項國家政策為：禁止排放達到毒害數(shù)量的有毒污染物；為公共廢物處理工程的建設(shè)提供聯(lián)邦財政援助；為確保各州對污染源的有效控制，制定并實施區(qū)域性的廢物處理管理規(guī)劃；大力進行研究和示范，開發(fā)必要的技術(shù)，消除向通航水域、臨界水體和海洋排放污染物的行為；盡快制定和實施非點源污染控制計劃，通過對點源和非點源的雙重控制實現(xiàn)國家目標。

（二）水質(zhì)標準是水環(huán)境管理的紅線

水質(zhì)標準（Water quality standard）在界定水體保護目標時，涉及了水體指定用途（Designated uses）、水質(zhì)基準（Water quality criteria）和水質(zhì)反退化政策（Anti-degradation policy）三部分。各州和部落首先需要對轄域內(nèi)的水體指定用途。聯(lián)邦EPA頒布科學基準，然后各州根據(jù)水體用途和經(jīng)濟社會因素等，最終由州法律確認后具有法律 效應(yīng)，成為具體的水質(zhì)準則（目標值）。同時制定反退化政策和一般政策（即對執(zhí)行方面的要求）。所有內(nèi)容經(jīng)聯(lián)邦審批通過后，構(gòu)成該州的水質(zhì)標準。

水體的“指定用途”規(guī)定，州政府必須保證達到“可漁獵、可游泳”的國家水質(zhì)保護目標，結(jié)合州內(nèi)水體核心用途和下游水體用途，明確轄區(qū)內(nèi)各個水體的具體用途。一旦這些用途被認定，就不允許被排除掉，除非經(jīng)過“用途可達性分析”（Use Attainability Analysis）證明這些用途的確不可達[1]。

水質(zhì)基準的設(shè)定基于水體的“指定用途”，各州必須制定明確的定量或定性指標，以及設(shè)定具體的實施方法來保護這些“指定用途”。

水質(zhì)反退化政策是水質(zhì)標準體系中的重要內(nèi)容，目的是防止水質(zhì)較好水體的惡化。即水質(zhì)只能變好，不能變壞。它包括三項規(guī)定：（1）1975 年11月28日頒布的反退化政策，某一水體在這一日和之后實際達到的用途，就叫做這一水體的實際用途。即水質(zhì)無論由于什么原因，一旦有所改進，就必須保持，并將其納入到指定用途中，州政府不可以忽視或?qū)嶋H用途從指定用途中拿掉，而必須建立相應(yīng)的水質(zhì)標準來繼續(xù)保護這些用途。（2）即使某一水體的現(xiàn)存水質(zhì)優(yōu)于為支持水生生物的繁殖和人類水中、水上的休閑所必需的水平，也要維持和保護現(xiàn)存的水質(zhì)，不可使之變壞。除非證明流域內(nèi)“極為重要的”經(jīng)濟或社會發(fā)展需要，否則所有水體的現(xiàn)有水質(zhì)禁止任何理由的退化。（3）國家和州一級的公園和野生動物保護區(qū)中的高品質(zhì)水體被認為是優(yōu)質(zhì)的國家資源，具有重要的休閑和生態(tài)意義，必須維持和保護，不得使之惡化。這項規(guī)定不允許有任何例外。

二、美國的水污染管理模式及聯(lián)邦和州的職責

（一）美國水污染管理模式的演變

在1948年之前，州和地方政府是水污染控制的主要責任者。1972《清潔水法》出臺之后，包括水污染控制政策目標制定、政策執(zhí)行及監(jiān)督核查的職責被賦予了聯(lián)邦政府，即聯(lián)邦政府是國家層面法律的直接執(zhí)行者，州政府則必須首先滿足聯(lián)邦政府的一系列要求后才能參與法律的執(zhí)行。如1972 年實施的“美國國家污染物排放消除制度”（NPDES）規(guī)定，所有排污單位必須申請并獲得NPDES之排污許可證。許可證制度的實施主要由聯(lián)邦環(huán)保署（USEPA）負責。州在達到特定條件后可以向聯(lián)邦申請，聯(lián)邦環(huán)保署通過和州簽署授權(quán)協(xié)議，授權(quán)這些州來具體實施[2]。聯(lián)邦負責相關(guān)法律規(guī)范的制定、人才培訓(xùn)、批準和否決以及核查和監(jiān)督的權(quán)力。對授權(quán)的州提供資金、技術(shù)和法律方面的支持和培訓(xùn)，并對州的執(zhí)行情況進行監(jiān)督管理。

即使授權(quán)給州執(zhí)行，聯(lián)邦EPA仍保有對州內(nèi)排污單位進行監(jiān)督檢查的權(quán)利，必要時可以越過州政府直接調(diào)查，由聯(lián)邦強制執(zhí)行[3-4]，甚至收回對州的授權(quán)。

（二）環(huán)境保護機構(gòu)的設(shè)置

聯(lián)邦環(huán)保署（USEPA）擁有美國境內(nèi)環(huán)境保護的最高權(quán)限，有權(quán)支配部分聯(lián)邦財政預(yù)算。其主要職責包括：制定相關(guān)法規(guī)，制定基于技術(shù)的排放限值，頒發(fā)許可證，環(huán)境執(zhí)法，監(jiān)督和援助州計劃的實施，批準流域規(guī)劃、水質(zhì)標準和日最大負荷管理計劃（TMDL， Total Maximum Daily Load），每年向國會報告水質(zhì)狀況，制定環(huán)境預(yù)算，進行科學研究和技術(shù)示范，制定相關(guān)導(dǎo)則和技術(shù)文件，幫助地方政府培訓(xùn)管理和技術(shù)人員，對州進行財政援助。在機構(gòu)設(shè)置上，聯(lián)邦環(huán)保署在全國設(shè)置了 10 個分署辦公室，分別位于波士頓、紐約、賓夕法尼亞、亞特蘭大、芝加哥、達拉斯、堪薩斯城、丹佛、舊金山和西雅圖，共有約18 000名工作人員，負責對所轄區(qū)域的環(huán)境保護工作實施監(jiān)督。這些分署的負責官員由總署委派，機構(gòu)運行經(jīng)費也是由聯(lián)邦政府撥調(diào)。

在地方上，各州自行設(shè)立管理機構(gòu)，負責日常的環(huán)境管理工作。如加利福尼亞州依照州內(nèi)的地表水域特征設(shè)置了 9 個水質(zhì)控制理事會，理事會成員的任命不受地方政府的干涉，由聯(lián)邦政府和州政府撥付運行經(jīng)費，理事會只對本地的環(huán)境管理事務(wù)負責，具體包括被授權(quán)的許可證管理、制定水質(zhì)標準、制定規(guī)劃和TMDL計劃、管制非點源和地下水，以及執(zhí)行其他聯(lián)邦法規(guī)。

聯(lián)邦環(huán)保署和州政府屬于合作的關(guān)系，州可以申請聯(lián)邦的環(huán)境項目資助。對于外部性較明顯且投資較大的項目建設(shè)，如城市污水處理廠建設(shè)，則聯(lián)邦會負擔更多的責任，不僅負擔了污水處理廠建設(shè)和運營經(jīng)費的大部分，同時也將污水處理廠的管理職責控制在手中，由聯(lián)邦EPA直接發(fā)放城鎮(zhèn)污水處理廠的排污許可證，州政府可以接受聯(lián)邦委托管理城鎮(zhèn)污水處理廠排污許可證，同時接受聯(lián)邦政府的監(jiān)督。

由上可見，美國的水環(huán)境保護職責大部分都賦予了聯(lián)邦和州政府，其中州政府處在環(huán)境管理實施的前沿。據(jù)統(tǒng)計，州負責了90%以上的環(huán)境執(zhí)行行動；收集了94% 的聯(lián)邦環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)；開展了97% 的監(jiān)督工作[5]。而城市政府的主要職責就是守法，執(zhí)行聯(lián)邦和州的各項法律法規(guī)?！奥?lián)邦-區(qū)域辦公室-州政府-地方政府”這種直線型的管理模式不僅便于監(jiān)督，且可最大程度避免地方政府的干擾。

三、美國水環(huán)境管理的主要政策手段

（一）排放限值是保證水質(zhì)達標的核心政策

《清潔水法》中規(guī)定除非遵守所有相關(guān)法規(guī)，否則任何排放污染物的行為都是非法的。污染源的守法行為即表現(xiàn)為遵守規(guī)定的排放限值。《排放限值導(dǎo)則》是美國環(huán)境保護署（EPA）發(fā)布的基于工業(yè)范疇、子范疇以及工業(yè)點源使用的特定技術(shù)（包括工藝的變化）而制定的可行性排放限值，稱為排放限值導(dǎo)則或者標準。目前，EPA已經(jīng)頒布了56種工業(yè)類別的排放限值導(dǎo)則，適用于大概35 000到45 000種直接排放到美國水體的設(shè)施，并且包括其他的12 000種排放到公共污水處理設(shè)施（POTWs）的預(yù)處理標準。《排放限值導(dǎo)則》中只規(guī)定了基于技術(shù)的污染物排放限值，并通過州的認可后成為州的法律。各州根據(jù)具體水體的水質(zhì)標準，確定是否需要實施基于水質(zhì)的排放限值。一般而言，基于水質(zhì)的排放限值要嚴于基于技術(shù)的排放限值。具體到污染源，還需要結(jié)合企業(yè)的產(chǎn)品特性、生產(chǎn)周期和生產(chǎn)工藝等最終確定適用于該污染源的排放限值，并通過排污許可證制度得到落實和實施。關(guān)于此，聯(lián)邦環(huán)保署也制定了相關(guān)的細則以指導(dǎo)許可證編寫者如何計算適用的排放限值[6]。

污染源排放限值的具體結(jié)構(gòu)體系如圖1所示。

其中，最佳常規(guī)污染物控制技術(shù)BCT（Best Conventional Pollutant Control Technology），針對現(xiàn)有工業(yè)點源的常規(guī)污染物（包括BOD、TSS、大腸桿菌、PH以及油脂）排放制定的技術(shù)標準。

最佳可行控制技術(shù)BPT（Best Practicable Control Technology Currently Available）。針對常規(guī)污染物、非常規(guī)污染物和有毒污染物實施的當前可達到的最佳實踐控制技術(shù)。

最佳可獲得技術(shù)BAT（Best Available Technology Economically Achievable）。針對有毒和非常規(guī)污染物的經(jīng)濟可行的最佳可達技術(shù)。

新源績效標準NSPS（New Source Performance Standards）。為新設(shè)施提供更加有效的污染物排放控制的設(shè)計、操作和運行的方案。

（二）NPDES之排污許可證制度是落實排放限值的基礎(chǔ)制度

《清潔水法》的核心是其中301章規(guī)定的實施國家統(tǒng)一的點源基于技術(shù)的排放限值，并通過402章規(guī)定的國家污染物排放消除制度（NPDES）予以落實。NPDES之排污許可證制度由聯(lián)邦EPA或由聯(lián)邦授權(quán)的州或印第安部落管理。所有排入美國天然水體的點源，包括市政點源和工業(yè)點源必須獲得由聯(lián)邦或州頒發(fā)的NPDES之排污許可證。達到基于技術(shù)的排放限值是污染源的最低要求，如果基于技術(shù)的排放限值不足以保護水質(zhì)，那么排放需要達到基于水質(zhì)排放限值要求。點源需要遵守的排放限值經(jīng)過許可證編寫人員計算后寫入許可證，通過許可證執(zhí)行和監(jiān)督。所有點源需遵守的法律法規(guī)均通過排污許可證實施。點源依據(jù)許可證中的監(jiān)測方案進行監(jiān)測和報告，點源的排放管理必須符合許可證的要求，否則便是違法。點源的守法行為主要通過嚴格遵守許可證條款的形式體現(xiàn)，環(huán)境監(jiān)管部門對點源排放進行核查也主要是對其執(zhí)行許可證情況的核查[7-8]。

（三）注重對非點源的控制

對非點源的排放控制一直是美國水污染控制中的難點，雖然尚缺乏確定性較強的手段，但其采用的一些行動手段也起到了相當重要的作用。如最佳管理措施（BMPs， Best Management Practices）是美國在非點源控制領(lǐng)域?qū)嵤┑闹饕侄?，指一系列旨在預(yù)防和減少美國水污染的活動、行為禁令和維持過程等。還包括處理要求、操作過程，也包括控制工廠排放、溢出、泄漏，以及淤泥、廢物處理或是原料儲存排水等。BMPs被用于農(nóng)業(yè)面源、城市面源和畜禽養(yǎng)殖面源污染等。

1972年的清潔水資源法案中制定了日最大負荷管理計劃（TMDL， Total Maximum Daily Load）。TMDL計劃主要針對已經(jīng)污染、尚未滿足水質(zhì)標準的水體制定單獨的控制戰(zhàn)略，規(guī)定在特定時間內(nèi)對特定的污染物建立日最大污染負荷量，并分配到具體的污染源，以期達到水質(zhì)標準。該計劃要求各州首先甄別出這樣一些水體，即主要污染源已經(jīng)被嚴格控制，并且執(zhí)行了NPDES項目規(guī)定的污染控制技術(shù)，但受納水體仍未達到指定的水質(zhì)標準。對于滿足這樣條件的受污染的河流、溪流和湖泊建立一個目錄，并根據(jù)污染程度的嚴重性和指定用途對這些水體進行排序。對排在前面的水體根據(jù)時間表制定某項特定污染物的日最大負荷量，并分配到各個污染源。日最大負荷是水體仍然能達到水質(zhì)標準的條件下能承受的污染物的日最大排放量。它可以看做是一項幫助河流達到規(guī)定水質(zhì)標準的污染物削減計劃，計算結(jié)果會寫入范圍內(nèi)的點源排放許可證。TMDL計劃的最終目的還是達到水質(zhì)標準，目前主要是為了控制非點源污染。

（四）各州通過州水質(zhì)管理規(guī)劃確保州內(nèi)水質(zhì)達標

各州通過制定本地的管理規(guī)劃落實聯(lián)邦和州的各項法規(guī)和政策，通過制定一系列標準、政策、行政計劃和監(jiān)督規(guī)定來具體執(zhí)行法律法規(guī)的要求。如美國加州環(huán)保部門制定的《州水質(zhì)管制規(guī)劃》（Water Quality Control Plan）是州水質(zhì)管理的綱領(lǐng)性文件?！端|(zhì)管制規(guī)劃》包括兩類，一類是適用于州內(nèi)所有水體的，由州環(huán)保署“水資源管理局”制定頒發(fā)；另一類是適合某一特定地區(qū)水資源保護的《區(qū)域規(guī)劃》（Basin Plan），由州區(qū)域水質(zhì)管理局負責制定?！秴^(qū)域規(guī)劃》是以流域為基礎(chǔ)的、跨行政管理區(qū)界的區(qū)域水資源保護和管理規(guī)劃。《區(qū)域規(guī)劃》中需要為本區(qū)域所有地表水和地下水體指定用途、建立水質(zhì)標準（Criteria）、制定達到水體指定用途的各項計劃和項目、闡明所需要的監(jiān)督檢查行動保障、評估《規(guī)劃》的實施以及達標的時間表。

四、我國現(xiàn)有水環(huán)境管理中存在的問題

（一）現(xiàn)有水環(huán)境管理政策難以遏制水質(zhì)的退化

無論從美國《清潔水法》提出的水環(huán)境管理目標，還是從各項制度的具體內(nèi)容來看，保護水體的法定功能都是一個不能動搖的目標，并且改善的水質(zhì)不允許任何理由的倒退。正是這種在法律上不可置疑的表達方式遏制了任何可能引起水質(zhì)退化的行動。縱觀我國的水環(huán)境保護相關(guān)法規(guī)和各級規(guī)劃，都未把水質(zhì)達標作為一個明確的目標。如《水污染防治法》（2008）將“保護和改善環(huán)境，保障飲用水安全”作為總體目標，但并未指出如何衡量改善的程度；《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》提出的目標是“城鄉(xiāng)飲用水水源地環(huán)境安全得到有效保障， 水質(zhì)大幅提高”，但既未表明衡量水質(zhì)提高的基準，也未明確水質(zhì)改善的程度。我國目前的水環(huán)境保護法律中尚缺少關(guān)于禁止水質(zhì)退化的相關(guān)表述，排放標準也沒有和水質(zhì)標準掛鉤[9]，單純強調(diào)污染物總量的控制事實上導(dǎo)致水環(huán)境管理戰(zhàn)略在方向上的偏差。

（二）現(xiàn)有水環(huán)境管理體制易導(dǎo)致地方政府失靈，管理效率低下

我國目前的環(huán)境管理體制可以概括為“中央統(tǒng)一管理和地方分級管理、部門分工管理相結(jié)合的管理體制”。水污染跨行政區(qū)、跨代際外部性特征的存在，在“中央政府—地方政府—污染源”的管理模式下易導(dǎo)致部分政府失靈。地方政府在市場經(jīng)濟體制下的“經(jīng)濟人”屬性使其有向中央政府隱瞞污染源違規(guī)排放信息的利益驅(qū)動，從而形成“中央政府與‘地方政府和污染源”的博弈局面[10]。加之中央對地方政府的監(jiān)管缺乏有效手段，地方政府沒有來自上級部門足夠的壓力，必然難以保證環(huán)境監(jiān)管的效果和效率。

在城市層面，目前我國城市環(huán)保局一般為政府行政單位，下屬監(jiān)測站、監(jiān)察隊等多個事業(yè)單位，屬于財政撥款，獨立核算的部門，在管理上也具有一定的獨立性。因此城市環(huán)境管理事實上被多個條塊分割，管理效率低下。如部門權(quán)限的分割導(dǎo)致部門間利益沖突，信息分散且難以協(xié)調(diào)，決策成本較高等。加之地方政府和企業(yè)職責劃分不清，環(huán)保部門對污染企業(yè)缺乏有效的監(jiān)管手段，也缺乏嚴格監(jiān)管的積極性，環(huán)保機構(gòu)的監(jiān)管效率難以保證，環(huán)境監(jiān)管效果和效率難以核查?，F(xiàn)行環(huán)境管理體制已成為制約環(huán)境管理效果和效率的重要因素，已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求以及我國環(huán)境保護實踐的需要。

（三）污染源排放管理缺乏核心手段，現(xiàn)有政策缺乏整合

污染物的毒性機理決定了水質(zhì)目標是所有污染物排放控制的最終目標。保障水質(zhì)目標的實現(xiàn)，污染源“連續(xù)達標”排放是基本和核心的要求。但目前我國排放標準的實施沒有明確的載體，即沒有一個可執(zhí)行的文件根據(jù)不同點源的排放特征，結(jié)合適用的行業(yè)排放標準以及排放水體功能等，綜合考慮和計算出最終適用的排放標準，并明確到具體的點源。我國現(xiàn)有的點源排放控制政策雖然有很多，如環(huán)評、三同時、總量控制、排污收費、限期治理等。但由于缺少基礎(chǔ)和核心的制度，各項政策間缺乏協(xié)調(diào)和整合，沒有形成一個完整的體系，沒有聚焦到點源的“連續(xù)達標”排放，不僅使得點源排放控制諸多政策難以有效實施，水質(zhì)保護的最終目標也難以實現(xiàn)[11]。

五、經(jīng)驗借鑒及政策建議

（一）建立以水環(huán)境質(zhì)量為目標的水環(huán)境管理制度體系

必須將水質(zhì)持續(xù)改善作為水環(huán)境管理不可辯駁的最終目標，進而在此目標下，建立和完善配套的政策和標準規(guī)范。如在我國的水環(huán)境保護相關(guān)法規(guī)中增加水質(zhì)反退化的定性表述，并在水質(zhì)標準體系中增加相關(guān)的規(guī)定，避免地方將高于原水質(zhì)標準的水體視為仍有環(huán)境容量，嚴格控制任何理由導(dǎo)致的水質(zhì)持續(xù)下降的情況發(fā)生。更進一步，水質(zhì)標準作為紅線，所有污染源的排放必須保證總體水質(zhì)目標的實現(xiàn)，因此對污染源的控制需要考慮將基于技術(shù)和基于水質(zhì)的排放標準結(jié)合起來。在水質(zhì)不達標的區(qū)域，污染源必須達到更為嚴格的基于水質(zhì)的排放標準。

（二）建立適合外部性內(nèi)部化的水環(huán)境管理體制

可以借鑒發(fā)達國家工業(yè)水污染管理體制發(fā)展中的經(jīng)驗，基于外部性理論設(shè)計科學的水污染防治管理層級和架構(gòu)，理論上外部性越大的問題應(yīng)由更高級別的管理部門負責。需要重新設(shè)計和界定環(huán)保部、省環(huán)保廳、流域污染防治局和市環(huán)保局在水污染防治制度體系中的定位和職責分工。環(huán)保部負責統(tǒng)管全國水環(huán)境保護事務(wù)，制定全國性的政策和相關(guān)技術(shù)標準和導(dǎo)則；流域分局作為環(huán)保部的派出機構(gòu)，代表環(huán)保部管理地方省際、國際、代際外部性的水污染問題；省環(huán)保廳在環(huán)保部的授權(quán)和監(jiān)管下統(tǒng)管全省的水環(huán)境保護事務(wù)；城市政府作為中央環(huán)境政策的最終執(zhí)行者，是排污企業(yè)的直接監(jiān)管者，同時也是重要的守法者，其主要職責即是嚴格執(zhí)行中央政策。城市環(huán)保局在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和管理模式的設(shè)計上應(yīng)以效率優(yōu)先，兼顧公平?？梢钥紤]按環(huán)境介質(zhì)重新設(shè)計或調(diào)整環(huán)保局內(nèi)部各部門，設(shè)置專門的水辦公室，負責水環(huán)境管理相關(guān)的所有職責。按照大部制改革思路，取消城市環(huán)保局原下屬事業(yè)單位，將其原有職能合并入城市環(huán)保局內(nèi)的相關(guān)處室，可以通過建立環(huán)保監(jiān)測、咨詢市場，將部分職能委托專業(yè)機構(gòu)，以提高管理效率。取消縣級環(huán)保機構(gòu)，可以市環(huán)境保護分局的形式在縣設(shè)置環(huán)境管理機構(gòu)，其權(quán)責屬于市環(huán)保局，對縣環(huán)境質(zhì)量、污染源等進行管理。建立中央對地方管理績效的監(jiān)督和問責機制，確保地方政府環(huán)境管理績效。

（三）以排污許可證制度作為點源排放控制的基礎(chǔ)手段

從包括美國在內(nèi)的發(fā)達國家經(jīng)驗來看，排污許可證制度都是點源排放控制的最主要的手段。美國的NPDES制度正是以排污許可證制度為核心，結(jié)合其他相關(guān)制度，形成對包括工業(yè)點源和市政點源和面源在內(nèi)的國家水污染防治政策體系。排污許可證制度應(yīng)該是一個綜合的污染源排放控制制度，它將一切污染源排放相關(guān)的規(guī)定和要求都集成在發(fā)給污染源的許可證中。不僅作為污染源守法的憑證，也可作為環(huán)境監(jiān)管部門執(zhí)法的依據(jù)。我國的水排污許可證制度雖然實施多年，但效果不明顯，原因就在于其定位尚不明確，內(nèi)容過于簡單，缺乏設(shè)計，需要從政策框架到技術(shù)規(guī)范的全面設(shè)計。重新設(shè)計的排污許可證制度通過與現(xiàn)有相關(guān)政策的協(xié)調(diào)和整合，可以大大降低政策執(zhí)行成本，提高政策效果。

（四）推進污染控制技術(shù)的持續(xù)進步才是解決污染問題的根本力量

美國聯(lián)邦EPA制定了幾乎所有污染源和污染類別的基于技術(shù)的排放限值導(dǎo)則，具體細化且可實施的排放限值為污染源的控制和管理提供了有力的依據(jù)。排放限值的更新機制，更是始終保持著對行業(yè)內(nèi)后進技術(shù)的定期淘汰，使污染者對行業(yè)技術(shù)進步有著明確的預(yù)期，從而不斷推進著行業(yè)污染控制技術(shù)的持續(xù)進步。因此排放標準的實施不僅需要以排污許可證作為載體，保證點源的連續(xù)達標排放，同時需要建立排放標準的評估更新機制，定期對各行業(yè)技術(shù)水平進步情況進行分析和評估，通過定期提高排放標準，保證一定比例的落后技術(shù)淘汰率，激勵企業(yè)不斷更新和改進污染控制技術(shù)，從根本上解決污染問題。

[參 考 文 獻]

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【責任編輯 郭玲】