于浩宇

摘 要：維穩(wěn)不是社會治理的終極目的，而是維持社會可持續(xù)發(fā)展的手段。但我國現(xiàn)階段維穩(wěn)制度并不算完善，以基層政府維穩(wěn)為案例，其在維穩(wěn)態(tài)度、維穩(wěn)目標(biāo)、維穩(wěn)主體、維穩(wěn)方法以及維穩(wěn)回應(yīng)性等問題上存在一定缺陷，嚴(yán)重影響了基層政府維穩(wěn)效率和維穩(wěn)質(zhì)量。而社區(qū)的建立和介入，則是彌補(bǔ)和完善我國基層政府維穩(wěn)的一種全新的理念和方式，在基層政府維穩(wěn)中具有重要作用。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；基層政府維穩(wěn)；創(chuàng)新政府管理

中圖分類號：D669 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）13-0060-02

目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的重要時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，各種社會矛盾凸顯、群體性事件突發(fā)、上訪活動逐年增加，對我國的社會發(fā)展及穩(wěn)定產(chǎn)生嚴(yán)重的阻礙作用。胡錦濤曾強(qiáng)調(diào)指出：社會穩(wěn)定是人民群眾的共同心愿，是改革發(fā)展的重要前提[1]。又由于大多數(shù)群體性事件最初都發(fā)生在基層，所以直接面對群體性事件的基層政府，就面臨著極大的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)[2]。

一、我國基層政府維穩(wěn)的弊端

基層社會層出不窮的社會矛盾、利益沖突和居民上訪等現(xiàn)象隨著社會的轉(zhuǎn)型與發(fā)展與日俱增。政府公共管理在很大程度上是政府與公眾在博弈過程中各自行為的選擇與收益問題，從這個意義上說，許多群體性事件并不是政治事件或者刑事案件,往往只是利益表達(dá)和博弈的形式之一,是利益訴求得不到有效回應(yīng)的無奈之舉[3]。其不會從根本上對政府造成沖擊。但政府卻迫于“零指標(biāo)”和“一票否決”的考核壓力，對社會突發(fā)事件和群眾上訪現(xiàn)象實(shí)施強(qiáng)力維穩(wěn)，使基層政府維穩(wěn)陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”以及“成本遞增收益遞減”的“維穩(wěn)怪圈”中。

（一）維穩(wěn)態(tài)度兩極化

當(dāng)前我國一些基層政府不能正確認(rèn)識和對待維穩(wěn)問題，維穩(wěn)的態(tài)度陷入“過于淡漠”與“過于敏感”兩個極端。對維穩(wěn)態(tài)度過于淡漠，則忽視了社會穩(wěn)定的重要性，缺乏應(yīng)對社會突發(fā)事件的敏感度，對已存在的社會矛盾置若罔聞、聽之任之。而在社會矛盾激化、局面緊張時，一方面容易采用“鴕鳥政策”，懈怠拖延，另一方面，由于缺少應(yīng)急機(jī)制和維穩(wěn)預(yù)案，面對突發(fā)情況不知所措，無法有效應(yīng)對，造成嚴(yán)重后果。

而對維穩(wěn)態(tài)度過于敏感，則會由于對維穩(wěn)工作的過度重視而產(chǎn)生“不穩(wěn)定幻象”，總有一種中國目前的社會矛盾和社會沖突越來越尖銳、社會政策穩(wěn)定局面越來越嚴(yán)峻的錯覺[4]，從而將就業(yè)問題、環(huán)境保護(hù)問題、醫(yī)療及社會保障問題等社會彈性空間內(nèi)允許存在的社會問題一并視為不穩(wěn)定現(xiàn)象，并對其采取非理性干預(yù)。同時，還會把過多的人力、物力和財力放在維穩(wěn)工作上，弱化了對社會進(jìn)行公共管理，為公眾提供社會服務(wù)、社會保障和社會產(chǎn)品的基本職能，甚至把政府與群眾之間魚水相依的關(guān)系變成一種利益博弈中的敵對關(guān)系來看待，激化社會矛盾，與維穩(wěn)的初衷背道而馳。

（二）維穩(wěn)目標(biāo)異化

現(xiàn)代基層政府維穩(wěn)目標(biāo)呈現(xiàn)出一種重政績考核而輕公民利益的發(fā)展趨勢。維穩(wěn)的目的是為了維護(hù)社會穩(wěn)定，改善民生，為社會發(fā)展提供一個良好的環(huán)境基礎(chǔ)。然而在“零指標(biāo)”和“一票否決”的壓力下，基層政府的維穩(wěn)目標(biāo)逐漸發(fā)生異化，其更多的為了迎合上級政府的指示，保住自己的政治地位，卻忽略了百姓的現(xiàn)實(shí)利益。更有甚者，為了實(shí)現(xiàn)自身的物質(zhì)利益和職位晉升，采用“大喇叭＋警棍”的強(qiáng)力維穩(wěn)方式，激起群眾的反抗情緒，陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的“維穩(wěn)怪圈”中。

（三）維穩(wěn)主體單一

基層政府是維護(hù)社會穩(wěn)定的實(shí)施主體，但其并不是絕對的、單一的主體，基層政府在維穩(wěn)過程中不應(yīng)該忽略社會組織和公民參與。單一維穩(wěn)主體容易使基層政府在社會管理和維護(hù)穩(wěn)定方面表現(xiàn)出一權(quán)獨(dú)大的行為，造成政府與公民間的權(quán)利不對等，既降低了基層政府的管理權(quán)威，又使基層政府成為群體性事件發(fā)泄的主要對象。因此，基層政府維穩(wěn)中，應(yīng)重視公民參與，適當(dāng)下放權(quán)力，使不同社會主體共同管理社會公共事務(wù)、維護(hù)社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)主體的多元化。

（四）維穩(wěn)方法滯后

我國基層政府維穩(wěn)方法滯后且單一。解決維穩(wěn)難題的最優(yōu)策略是制度層面的維穩(wěn)，次優(yōu)是應(yīng)急層面的維穩(wěn)，下策是暴力層面的維穩(wěn)[5]。而當(dāng)前我國基層政府維穩(wěn)重應(yīng)急層面的維穩(wěn)而輕制度層面的維穩(wěn)，維穩(wěn)模式缺少制度規(guī)范。制度性的缺失，導(dǎo)致基層政府常以其主觀意志來應(yīng)對群眾的利益訴求，且常出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，即越是高度強(qiáng)調(diào)社會穩(wěn)定，部分基層政府就越不能接受民眾的利益表達(dá)，利益格局就越發(fā)出現(xiàn)傾斜[6]。使公眾只能采取制度外的利益訴求渠道，進(jìn)一步激化了矛盾,引發(fā)新的不穩(wěn)定事件。

（五）維穩(wěn)回應(yīng)性低

回應(yīng)性是政府執(zhí)行力和政府行政效率的雙重體現(xiàn)，在基層政府維穩(wěn)中至關(guān)重要?；诨鶎诱c群眾的特殊關(guān)系以及公民的法律意識薄弱、司法程序復(fù)雜等原因，人們更傾向通過政府表達(dá)自己的利益訴求，而非法院等司法機(jī)關(guān)。然而,進(jìn)入信訪渠道的案例，只有千分之一左右得到解決。問題得不到解決的上訪人員，可能寄望于“青天大老爺”而一訪再訪[6]。由此可見，政府回應(yīng)性低，群眾訴求得不到及時答復(fù)，是群體性事件發(fā)生和激化的導(dǎo)火索之一，因此產(chǎn)生的越級上訪、非理性表達(dá)訴求等現(xiàn)象也應(yīng)運(yùn)而生，增加了社會不穩(wěn)定因素。

二、社區(qū)在基層政府維穩(wěn)中的作用

社區(qū)自治組織是基于社區(qū)利益最大化，社區(qū)居民在自愿基礎(chǔ)上自主結(jié)合在一起共同解決社區(qū)公共事務(wù)的組織，是社區(qū)自治的重要力量[7]。我國基層政府維穩(wěn)是一種剛性維穩(wěn)，缺乏韌性和延展性，而且政府較社會公眾而言具有信息優(yōu)勢和權(quán)力優(yōu)勢，這種資源的不對等可能導(dǎo)致公民無力表達(dá)訴求和政府強(qiáng)力維穩(wěn)的狀況產(chǎn)生，甚至致使政府與公眾之間出現(xiàn)矛盾，這就需要基層政府與社會公眾外的第三種力量即社區(qū)的介入，來協(xié)調(diào)和解決政府與民中間的利益沖突。

（一）社區(qū)是基層政府維穩(wěn)的緩沖帶

基于基層政府綜合治理的有限性和局限性，其很難高效全面地兼顧社會管理中的所有問題。因此，基層政府應(yīng)積極培育非政府組織，實(shí)現(xiàn)國家—市場—社會三者之間的合作治理，形成多中心治理模式[4]。社區(qū)組織既是非政府組織的一種，同時也是各種非政府組織發(fā)揮作用的橋梁和紐帶。政府應(yīng)該合理界定社區(qū)的職能權(quán)限，適度下放權(quán)力，并給予一定的政策和資金支持，使其協(xié)助政府進(jìn)行維穩(wěn)工作。

社區(qū)的緩沖帶作用主要體現(xiàn)在促進(jìn)基層政府與公眾的理性溝通上。社區(qū)一方面需要政府授權(quán)以及資金支持，一方面又代表公民利益、表達(dá)公民訴求，所以其兼具政治性和公眾性的特點(diǎn)。在公民利益表達(dá)過程中，社區(qū)可以以相對中立的身份，真正了解公眾的利益訴求，并以一種比較“親民”的方式，權(quán)衡協(xié)調(diào)多方利益，對分散的民眾利益訴求進(jìn)行有效地整合并去除非理性的成分，使民眾向基層政府表達(dá)利益訴求時能夠消除溝通渠道梗塞的現(xiàn)象[8]，避免基層政府與社會公眾之間由于利益博弈、利益沖突而產(chǎn)生過激行為。

（二）社區(qū)是基層政府實(shí)施韌性維穩(wěn)的要素

社區(qū)的介入，可以增加基層政府的維穩(wěn)韌性，在基層政府由剛性維穩(wěn)向韌性維穩(wěn)的轉(zhuǎn)變過程中起到至關(guān)重要的作用。韌性維穩(wěn)具有分權(quán)開放的、和平而有序的、自我修復(fù)的特點(diǎn)。首先，韌性維穩(wěn)可以弱化“中國式維穩(wěn)”、“維穩(wěn)怪圈”等固有維穩(wěn)模式對基層政府維穩(wěn)的無形約束，避免社會治理方式的簡單化和絕對化，實(shí)現(xiàn)社會治理主體的多元化。其次，社區(qū)的參與治理，打破了我國封閉的基層政府維穩(wěn)結(jié)構(gòu)，架起了政府與公眾之間信息雙向傳遞的橋梁。通過社區(qū)傳遞的信息，容易被公民所接受，被政府所接納，避免了信息傳遞過程中的遺漏和中斷。而且，對于政府而言，有利于對相關(guān)問題及時做出回應(yīng)和決策，對公眾而言，有利于相關(guān)政策在基層的落實(shí)和開展。最后，社區(qū)參與的韌性維穩(wěn)，積極應(yīng)對社會利益多元化給基層政府維穩(wěn)工作帶來的新挑戰(zhàn)，減少了利益差異和利益沖突對基層政府與公眾的雙重傷害，增加了兩者之間的交流。

（三）社區(qū)加強(qiáng)了政府與公眾間的民主合作

社區(qū)的介入，緩和了政府原有的粗暴維穩(wěn)模式，是基層政府維穩(wěn)由壓制型維穩(wěn)和管控型維穩(wěn)向治理型維穩(wěn)的轉(zhuǎn)變，其在政府和社會兩個治理層面上進(jìn)行自上而下和自下而上的雙向互動式管理，有助于民情和政策的上傳下達(dá)，成為聯(lián)系政府與公眾之間的橋梁，避免政府與公眾淪為兩個信息孤島，民情“上不去”，政策“下不來”，是構(gòu)建基層政府長效維穩(wěn)機(jī)制的重要介質(zhì)。同時，社區(qū)的介入，使公民參與社會管理成為可能，一方面加強(qiáng)了政府與公眾之間的民主合作，促進(jìn)民主政治建設(shè)以及政府決策的民主化。另一方面提升了公眾的博弈能力，緩解了政府與公眾間的博弈沖突，實(shí)現(xiàn)了政府與公眾由“零和博弈”到“雙贏”的轉(zhuǎn)變。

三、社區(qū)與政府良性互動的實(shí)現(xiàn)

（一）理順基層政府與社區(qū)的關(guān)系

首先，制定相關(guān)法規(guī)政策，將基層政府與社區(qū)的組織關(guān)系上升到制度層面，并依照法律法規(guī)理清基層政府與社區(qū)自治組織之間的職責(zé)權(quán)限，凡屬社區(qū)自治組織的職責(zé)事項(xiàng)，由社區(qū)自治組織管理；凡屬基層政府行政職責(zé)范圍的工作，不得隨意分配給社區(qū)自治組織[2]。其次，明確權(quán)力下放是一個漸進(jìn)的過程，政府不應(yīng)該在社會轉(zhuǎn)型、社會事件多發(fā)的特殊時期將維穩(wěn)權(quán)力完全交給社區(qū)，而是應(yīng)該對社區(qū)制定相應(yīng)的考察和監(jiān)督政策，并設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此事項(xiàng)，避免社區(qū)組織人員在無監(jiān)管的情況下濫用職權(quán)、懈怠職務(wù)，政府應(yīng)做到放權(quán)與監(jiān)管同時進(jìn)行。最后，在政府監(jiān)督的前提下，還要避免基層政府對社區(qū)過多的干預(yù)和限制，基層政府退出社區(qū)具體事務(wù)的管理、集中精力做好規(guī)劃、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作，運(yùn)用行政和法律手段規(guī)范社區(qū)建設(shè)[9]。

（二）增強(qiáng)基層政府與社區(qū)間的相互信任

“相互信任是民主政治的重要構(gòu)成因素，是維持和發(fā)展治理網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵因素，也是集體活動和社會認(rèn)知的必要條件?！盵10]基層政府與社區(qū)間的相互信任，是社區(qū)與政府良性互動得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。但政府對社區(qū)的信任并不等于放任，在信任的同時，也應(yīng)該對社區(qū)的工作進(jìn)行監(jiān)督、評估和指導(dǎo)。而社區(qū)對政府的信任，也并不是對政府政策和意見的全盤接收，而是客觀地對其進(jìn)行評價，并用于提出質(zhì)疑，避免成為政府的傀儡，失去其設(shè)立的初衷和意義。

（三）基層政府給予社區(qū)必要的資金保障及人才支持

資金和人才是社區(qū)發(fā)展的兩個重要因素，也是社區(qū)加強(qiáng)自身建設(shè)的必要保障，但社區(qū)自身的集資能力和人才儲備是有限的。所以，資金不足、人才缺失是社區(qū)面臨發(fā)展的“瓶頸”，基層政府應(yīng)給予社區(qū)一定的資金保障和政策優(yōu)惠，加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)，做到依法監(jiān)督，依法支持，做到一切政策和行動法制化、制度化，以使社區(qū)長遠(yuǎn)和穩(wěn)定發(fā)展。同時定期指導(dǎo)視察社區(qū)工作，強(qiáng)化社區(qū)公共管理理論知識滲透，提高管理人員的管理能力和服務(wù)能力，彌補(bǔ)社區(qū)自身的短板，使社區(qū)管理趨向?qū)I(yè)化，制度化。并通過人才支持政策，為社區(qū)注入新的活力，幫助其突破發(fā)展的“瓶頸”，真正地成長起來，成為基層政府社會管理和社會維穩(wěn)的得力助手。

（四）激發(fā)社區(qū)社會管理潛力

較之于政府，社區(qū)與民眾的聯(lián)系更加密切，這使其在突發(fā)事件的事前預(yù)防和事后處理方面起到至關(guān)重要的作用，但是社區(qū)的社會管理能力一直被人們所忽視和弱化，使其未能發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。所以，在社會管理中應(yīng)激發(fā)社區(qū)的社會管理潛能，使其充分發(fā)揮在社會管理中的自身獨(dú)特性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)在基層政府維穩(wěn)中的創(chuàng)新和突破，推進(jìn)政府創(chuàng)新、社會管理創(chuàng)新以及長效維穩(wěn)機(jī)制的建立。

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