左鵬 廖運(yùn)良

摘 要：采用訪談法和問卷調(diào)查法等社會(huì)學(xué)研究方法，對(duì)全國最大的異地生態(tài)移民扶貧區(qū)——寧夏回族自治區(qū)吳忠市紅寺堡區(qū)的農(nóng)村殘疾人生活狀況進(jìn)行了調(diào)研。通過調(diào)研，我們認(rèn)為，無論從家庭收入、居住條件、消費(fèi)水平，還是康復(fù)就業(yè)的情況來看，紅寺堡的農(nóng)村殘疾人的生存狀況仍令人擔(dān)憂，殘疾人事業(yè)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的局面尚未根本改變。應(yīng)通過加大財(cái)政投入、在社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)目中進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村殘疾人的特殊照顧等措施，切實(shí)保證農(nóng)村殘疾人最基本的生活需求。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村殘疾人；生存狀況；社會(huì)保障

中圖分類號(hào)：C915 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）13-0104-03

一、研究背景

根據(jù)《第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，2006年我國的各類殘疾人總數(shù)達(dá)8 296萬人，其中農(nóng)村殘疾人達(dá)6 225萬人，占?xì)埣踩丝倲?shù)的75.04%。殘疾人本已是弱勢(shì)群體，而數(shù)量龐大的農(nóng)村殘疾人由于生活地域及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的限制，弱勢(shì)群體的特殊性更加凸顯，是貧中之貧，弱中之弱。相關(guān)研究成果表明，“殘疾人事業(yè)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的局面尚未根本改變，殘疾人總體狀況與全社會(huì)平均水平差距較大的局面尚未根本改變，殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系不健全的問題仍然相當(dāng)突出。”[1]殘疾人群體，尤其“在中西部農(nóng)村地區(qū)，殘疾人的生存狀況仍令人擔(dān)憂”[2]，“尚未充分公平地享受到國家的發(fā)展成果”[3]66，猶如“木桶理論”中那塊最短的木板，影響著全國人民奔小康、構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的進(jìn)程?！笆晃濉睍r(shí)期，在各級(jí)黨委、政府的重視和社會(huì)各界的支持下，《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要（2006年—2010年）》各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)全面完成，殘疾人狀況得到明顯改善，政府和社會(huì)為殘疾人服務(wù)的能力進(jìn)一步提升。為全面了解農(nóng)村殘疾人的生存狀況，我們以全國最大的異地生態(tài)移民扶貧區(qū)——寧夏回族自治區(qū)吳忠市紅寺堡區(qū)的農(nóng)村殘疾人作為調(diào)研對(duì)象，采用訪談法和問卷調(diào)查法等社會(huì)學(xué)研究方法，從家庭收入、教育狀況、康復(fù)情況等方面，對(duì)農(nóng)村殘疾人的生存狀況進(jìn)行了研究。在對(duì)調(diào)研結(jié)果深刻剖析的基礎(chǔ)上，提出有針對(duì)性的建議。

二、調(diào)查對(duì)象基本情況

紅寺堡區(qū)地處寧夏中部干旱帶，是全國最大的異地生態(tài)移民扶貧區(qū)，1999年1月正式開工建設(shè)，2009年9月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立吳忠市紅寺堡區(qū)。行政區(qū)劃總面積達(dá)2 767平方公里，轄2鎮(zhèn)2鄉(xiāng)59個(gè)行政村2個(gè)居委會(huì)。截至2011年底，紅寺堡區(qū)共有各類定居人口17.35萬人（均來自于寧夏最艱苦的西海固地區(qū)），其中，城鎮(zhèn)人口29 842人，農(nóng)村人口143 658人。共有各類殘疾人14 611人，其中，農(nóng)村殘疾人12 360人。農(nóng)村殘疾人中，已辦理二代殘疾證的2 702人，辦證率18.5%；享受最低生活保障（以下簡稱“低?！保┐龅? 216人，占農(nóng)村殘疾人總?cè)藬?shù)的34.1%；家庭其他成員供養(yǎng)的5 259人，享受五保的83人。

三、研究方法

本次調(diào)研主要采用訪談法和問卷調(diào)查法等社會(huì)學(xué)研究方法，調(diào)研時(shí)間主要集中在2012年3月—12月。訪談的對(duì)象主要是紅寺堡區(qū)殘疾人聯(lián)合會(huì)、民政局、人力資源和社會(huì)保障局、南川鄉(xiāng)、紅寺堡鎮(zhèn)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員以及村支書、村主任。訪談的內(nèi)容主要涉及紅寺堡區(qū)農(nóng)村殘疾人的數(shù)量、年齡、文化程度、殘疾類型、殘疾等級(jí)，以及該區(qū)農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障的實(shí)施情況等。共制作訪談筆錄16份。在訪談基礎(chǔ)上，我們對(duì)農(nóng)村殘疾人及其家庭進(jìn)行入戶問卷調(diào)查。我們于2012年3月在指導(dǎo)老師的指導(dǎo)下，設(shè)計(jì)調(diào)查問卷。問卷的主要內(nèi)容包括受訪農(nóng)村殘疾人的生存、生活狀況以及現(xiàn)行社會(huì)保障制度對(duì)他們的作用、影響等。調(diào)查區(qū)域主要集中在紅寺堡區(qū)南川鄉(xiāng)的菊花臺(tái)村、紅寺堡鎮(zhèn)的紅關(guān)村和紅海村。本次共發(fā)放調(diào)查問卷260份，有效回收244份。調(diào)查問卷的有效回收比例較高，為93.8%。主要是因?yàn)榭紤]到農(nóng)村殘疾人的文化程度等原因，由調(diào)查人員入戶面對(duì)面地詢問殘疾人，對(duì)智障等不能正確表達(dá)意思的殘疾人則由其共同生活的成年家屬回答，然后根據(jù)被調(diào)查殘疾人對(duì)調(diào)查項(xiàng)目的回答，由調(diào)查人員逐項(xiàng)填寫，再由被調(diào)查殘疾人確認(rèn)。

四、調(diào)查結(jié)果

（一）紅寺堡農(nóng)村殘疾人的基本特點(diǎn)

通過調(diào)研，我們認(rèn)為，紅寺堡農(nóng)村殘疾人呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.數(shù)量多。截至2011年底，紅寺堡區(qū)的各類殘疾人占定居總?cè)丝诘?.42%，高出全國平均水平6.34%的2.08個(gè)百分點(diǎn)，高出寧夏平均水平6.83％的1.59個(gè)百分點(diǎn)。其中農(nóng)村殘疾人12 360人，占農(nóng)村人口的8.61%。

2.文化程度低。12 360名農(nóng)村殘疾人中文盲就有5 915人，占47.85%，高中及其以上學(xué)歷的僅有28人。

3.老齡化問題嚴(yán)重。61歲以上的農(nóng)村殘疾人為6 608人，占農(nóng)村殘疾人總?cè)丝诘?3.46%。

4.家庭是農(nóng)村殘疾人生存的主要依托。從居住情況看，農(nóng)村殘疾人，尤其是重度農(nóng)村殘疾人，主要居住在家庭，依靠家庭共同生活的成員照顧、撫養(yǎng)，政府或部門救濟(jì)是非常有限的。

（二）社會(huì)保障狀況

1.城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。2011年10月19日，紅寺堡區(qū)人民政府根據(jù)《吳忠市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施方案》，整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。截至2011年底，紅寺堡區(qū)參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)村殘疾人9 565人，占農(nóng)村殘疾人總數(shù)的77%。

2.城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。紅寺堡區(qū)是寧夏回族自治區(qū)級(jí)的試點(diǎn)地區(qū)，從2009年就開始實(shí)施新型農(nóng)村合作養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱“新農(nóng)保”）試點(diǎn)，截至2011年底新農(nóng)保參保率84%。2011年10月19日，紅寺堡區(qū)人民政府常務(wù)會(huì)議又審議通過了《吳忠市紅寺堡區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施方案》，全面啟動(dòng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。盡管因?yàn)椤靶罗r(nóng)?！焙统青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接工作，政府相關(guān)的詳細(xì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還沒有出來，但在我們的調(diào)查樣本中，仍有38%以上的農(nóng)村殘疾人沒有參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

3.社會(huì)救助。

（1）最低生活保障

從整體來說，最低生活保障制度對(duì)改善貧困農(nóng)戶生活水平，尤其是農(nóng)村殘疾人有極其重要的作用。截至2011年底，紅寺堡區(qū)享受農(nóng)村低保人數(shù)達(dá)11 946戶16 068人，其中，農(nóng)村殘疾人享受低保的為3 567人，占農(nóng)村殘疾人總數(shù)的28.86%。

（2）重度殘疾津貼

“十二五開局之年，寧夏自治區(qū)黨委、政府將建立重度殘疾人福利津貼制度作為一項(xiàng)重點(diǎn)民生工程，以幫助殘疾人解決實(shí)際困難和生活保障問題。經(jīng)多方調(diào)研論證，自治區(qū)決定以紅寺堡區(qū)為試點(diǎn)，先行實(shí)行重度殘疾人津貼制度。從2011年5月起，不分城鄉(xiāng)、不分年齡，對(duì)紅寺堡區(qū)重度殘疾人每人每月發(fā)放120元的福利津貼?！盵4]截至2012年2月底，紅寺堡區(qū)共有1 380人享受重度殘疾津貼。

（3）醫(yī)療救助

2010年3月26日，紅寺堡區(qū)政府頒布實(shí)施了《吳忠市紅寺堡區(qū)農(nóng)村醫(yī)療救助辦法（試行）》（紅政發(fā)[2010]60號(hào)），對(duì)因病無錢醫(yī)治和因重病導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)村居民給予專項(xiàng)幫助和服務(wù)。

（三）殘疾人集中托養(yǎng)

2012年1月5日，投資1 400萬元的紅寺堡區(qū)菊花臺(tái)陽光家園照料中心正式投入運(yùn)營，可供120名殘疾人同時(shí)使用。該中心2011年11月投入試運(yùn)行，首次集中供養(yǎng)殘疾人42名。

（四）康復(fù)訓(xùn)練

首先，農(nóng)村殘疾人對(duì)康復(fù)這個(gè)概念的認(rèn)知程度有限，對(duì)康復(fù)的知識(shí)了解甚少，很多人對(duì)康復(fù)抱有的信心不大；其次，農(nóng)村康復(fù)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏。在我們調(diào)查過的四個(gè)村中，紅寺堡區(qū)慈善服務(wù)中心只有簡單的幾個(gè)用于康復(fù)訓(xùn)練的儀器和健身器。

（五）就業(yè)狀況

244戶調(diào)查對(duì)象中，大部分有程度不同的喪失勞動(dòng)能力現(xiàn)象，有的生活只能半自理，有的甚至完全不能自理，具有一般勞動(dòng)技能或手藝的人不多，有特殊本領(lǐng)的更少。功能缺失和勞動(dòng)技能缺乏，是農(nóng)村殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)目標(biāo)的重要障礙。

五、調(diào)查結(jié)果分析

通過調(diào)研，我們認(rèn)為，雖然紅寺堡各級(jí)黨委、政府采取種種措施，以保障殘疾人最基本的生活需求，但是，無論從家庭收入、居住條件、消費(fèi)水平、自身素質(zhì)，還是康復(fù)就業(yè)的情況來看，農(nóng)村殘疾人生存狀況已到了令人擔(dān)憂的地步。農(nóng)村殘疾人自身收入、家庭收入都遠(yuǎn)低于健全人，三分之一農(nóng)村殘疾人完全喪失勞動(dòng)能力靠別人撫養(yǎng)，大部分農(nóng)村殘疾人康復(fù)的愿望都很強(qiáng)烈，但是貧困和康復(fù)機(jī)構(gòu)的缺乏，使他們的愿望難以實(shí)現(xiàn)，功能缺失和勞動(dòng)技能缺乏，培訓(xùn)不足，使農(nóng)村殘疾人就業(yè)愿望難以成為現(xiàn)實(shí)。

農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障制度的健全與完善是整個(gè)社會(huì)保障體系中不可或缺的部分，對(duì)解決廣大農(nóng)村殘疾人的生存、生活問題起著基礎(chǔ)性的作用。盡管和全國大部分地區(qū)一樣，紅寺堡區(qū)已經(jīng)初步建立了“普惠加特惠”型的農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障體系，但是，普惠型的社會(huì)保障如城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)村殘疾人的保障僅僅體現(xiàn)在繳費(fèi)補(bǔ)貼上，且僅限于重度殘疾人，仍有一部分農(nóng)村殘疾人由于無力繳費(fèi)沒有參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)老年風(fēng)險(xiǎn)、疾病風(fēng)險(xiǎn)的抵御還主要靠殘疾人自己及其家庭來承擔(dān)；最低生活保障制度由于沒有充分考慮殘疾人的特殊情況，使得相當(dāng)一部分農(nóng)村殘疾人無法享受，即便是享受到的，實(shí)際生活水平大大低于普通低保農(nóng)戶。一人殘疾全家貧困的問題在紅寺堡農(nóng)村殘疾人家庭非常普遍。全區(qū)唯一的一家專門針對(duì)農(nóng)村殘疾人的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)——菊花臺(tái)陽光照料中心僅能容納120人，絕大部分農(nóng)村殘疾人，尤其是重度殘疾人和老年殘疾人基本上依靠家庭供養(yǎng)，保障需求與供給之間存在較大缺口。農(nóng)村殘疾人康復(fù)、無障礙設(shè)施建設(shè)等基本上處于空白，養(yǎng)老、醫(yī)療、康復(fù)、教育、救濟(jì)等方面的保障需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到滿足，社會(huì)化的保障機(jī)制還沒有在農(nóng)村殘疾人這一最需要得到保障的特殊困難群體中普遍建立起來。

六、幾點(diǎn)建議

（一）加大財(cái)政投入

做好殘疾人社會(huì)保障事業(yè)，兩個(gè)最基本的條件：必要的資金和相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員。一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府應(yīng)當(dāng)在有限的財(cái)政收入中，保證最基本的殘疾人社會(huì)保障事業(yè)資金。因此，地方各級(jí)黨委、政府應(yīng)站在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，把殘疾人社會(huì)保障體系建設(shè)工作列入重要的議事日程，將特惠型的農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，并隨地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增加而增加，而不能完全靠上級(jí)政府撥付，或完全依靠慈善機(jī)構(gòu)的捐助。

（二）在社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)目中進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村殘疾人的特殊照顧

一是對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)在個(gè)人出資部分的補(bǔ)貼政策上，要加大對(duì)殘疾人的支持力度，最大限度地將農(nóng)村殘疾人納入城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)保障范圍。在享受條件上，對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)，取消重度殘疾人、享受低保待遇殘疾人的大病住院報(bào)銷的起付線，提高門診、住院報(bào)銷比例，以確保農(nóng)村殘疾人必要的醫(yī)療保障。

二是在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，應(yīng)適當(dāng)降低殘疾人，尤其是重度殘疾人領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的年齡，并積極探索城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與高齡津貼、五保供養(yǎng)、社會(huì)優(yōu)撫、最低生活保障等制度的配套銜接辦法。

（三）完善農(nóng)村殘疾人的社會(huì)救助制度

針對(duì)殘疾人生活和生存狀況的突出問題，各級(jí)政府應(yīng)積極調(diào)整社會(huì)救助政策，制定有效措施，相對(duì)集中一部分財(cái)力，對(duì)不同類型和不同程度的殘疾人采取特殊救助措施，實(shí)行分類施保施救。在對(duì)農(nóng)村殘疾人參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，對(duì)持證的重度殘疾人以及一戶多殘、老殘一體、老養(yǎng)少家庭中的殘疾人給予重點(diǎn)保障，實(shí)行不計(jì)算家庭收入全部納入低保，按當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)100%發(fā)放低保金，并同時(shí)享受重度殘疾人津貼和其他有關(guān)社會(huì)救助及社會(huì)保障優(yōu)惠政策。對(duì)三、四級(jí)殘疾人的家庭在計(jì)算家庭收入時(shí)至少按照不低于低保標(biāo)準(zhǔn)的150%核定，低于該標(biāo)準(zhǔn)的，全部納入低保，真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，并同時(shí)適當(dāng)提高低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

在上述措施基礎(chǔ)上，積極探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、與其他保障措施相配套的農(nóng)村殘疾人醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等社會(huì)救助制度，使農(nóng)村殘疾人享受定期化的社會(huì)救助，保障他們的基本生活。

（四）組織實(shí)施好“陽光家園計(jì)劃”

“因照顧家中的殘疾人而損害其他家中成員正常生活與工作也有違社會(huì)公正”[3]65，一人殘疾全家貧困也是導(dǎo)致殘疾人生活不能得到改善的主要原因。實(shí)踐證明，“對(duì)于那些生活上不能自理的重殘、病殘、老殘、精神及智力殘疾人員,依靠各類托養(yǎng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行照管，是比較可行也是比較人道的舉措”[5]，“政府支持，社會(huì)輔助，殘疾人家庭成員互助，實(shí)現(xiàn)殘疾人村內(nèi)就近托養(yǎng)，不僅成本低，而且效果好”[6]，是解決農(nóng)村殘疾人集中托養(yǎng)的一種較好的模式。因此，各級(jí)政府應(yīng)加大財(cái)政支持力度，采取“新建、整合社會(huì)閑置資源和改建、擴(kuò)建”等形式，組織實(shí)施好“陽光家園計(jì)劃”。對(duì)無勞動(dòng)能力、無經(jīng)濟(jì)來源、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人或法定撫養(yǎng)義務(wù)人喪失撫養(yǎng)能力的重度殘疾人，要按照“五保戶”供養(yǎng)或其他有關(guān)規(guī)定優(yōu)先予以供養(yǎng)、救濟(jì)，確保他們生活無憂并得到各方面的服務(wù)和照顧。對(duì)不能進(jìn)入托養(yǎng)機(jī)構(gòu)集中托養(yǎng)的重度、老殘一體而居家供養(yǎng)的殘疾人家庭應(yīng)給予居家服務(wù)補(bǔ)貼，力爭(zhēng)建立智力、精神和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼的長效機(jī)制。

（五）走慈善興業(yè)之路，推進(jìn)農(nóng)村殘疾人就業(yè)

就業(yè)是殘疾人的根本出路，只有就業(yè)才能給殘疾人提供穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，才能起到就業(yè)一人、安定一家、穩(wěn)定一片的效果。但是，殘疾人，尤其是農(nóng)村殘疾人就業(yè)難已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。近年來，吳忠市“采取特殊政策，招善引資引智，興建慈善產(chǎn)業(yè)園區(qū)，圍繞有效持續(xù)地解決殘疾人等特殊貧困群眾的就業(yè)及脫貧致富問題已進(jìn)行了一些探索和實(shí)踐，取得了較好效果?！盵7]打“慈善”牌，引進(jìn)福利企業(yè)，興辦福利企業(yè)和慈善事業(yè)，讓慈善事業(yè)由“捐助型、輸血型”的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)化為“產(chǎn)業(yè)型、造血型”的現(xiàn)代模式，是幫助殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)、增加收入的有效途徑。因此，各級(jí)部門應(yīng)當(dāng)不斷優(yōu)化面向殘疾人的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，特別是積極搭建殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，通過扶持福利企業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)，幫助殘疾人創(chuàng)業(yè)就業(yè)，深入挖掘適宜殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)的崗位，充分調(diào)動(dòng)廣大殘疾人參與發(fā)展的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，支持和鼓勵(lì)殘疾人創(chuàng)造新的業(yè)績，實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值。

我們共同期望農(nóng)村殘疾人的生存狀況日益改善，期望他們有自己幸福的生活。

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