張名揚(yáng)

摘 要：行政主體理論是整個(gè)行政法學(xué)體系的一塊基石，是構(gòu)建行政法學(xué)其他理論的基礎(chǔ)。我國(guó)的行政主體理論起步較晚，且發(fā)展過(guò)程中融入了濃厚的中國(guó)特色，與國(guó)外理論嚴(yán)重脫節(jié)，不免有“閉門(mén)造車(chē)”之嫌。但無(wú)論是在行政法學(xué)研究還是在行政訴訟實(shí)踐中，行政主體理論都發(fā)揮著重要的作用，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)行政主體理論的研究亦從未停止。隨著第三部門(mén)的勃興、行政體制改革的呼聲日強(qiáng)以及國(guó)外行政主體理論的引入，傳統(tǒng)的行政主體理論遭受了猛烈的沖擊。行政主體理論究竟將何去何從，值得我們深思。

關(guān)鍵詞：行政主體理論；第三部門(mén)；公務(wù)法人；變革；重構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）13-0135-02

一、行政主體理論發(fā)展的現(xiàn)實(shí)環(huán)境

首先，封建文化殘余深厚。我國(guó)是一個(gè)經(jīng)歷了兩千多年封建君主專制的國(guó)家，中央集權(quán)思想根深蒂固，人民缺乏反抗精神，權(quán)利意識(shí)薄弱。皇權(quán)即政權(quán)，“民告官”是沒(méi)有法律保障也很難實(shí)現(xiàn)的。

其次，經(jīng)濟(jì)體制不成熟。改革開(kāi)放后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善，非公有制經(jīng)濟(jì)由社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有益補(bǔ)充變?yōu)橹匾M成部分。第三部門(mén)的勃興，一大批非政府組織涌現(xiàn)，成為行政主體理論研究新的焦點(diǎn)。再次，缺乏地方自治的傳統(tǒng)。新中國(guó)成立后，我國(guó)效仿蘇聯(lián)要求下級(jí)服從上級(jí)，地方隸屬中央，實(shí)際上也是對(duì)地方權(quán)力的忽視。隨著民主政治的建設(shè)發(fā)展，地方的權(quán)力得到了擴(kuò)大，但如何根據(jù)我國(guó)實(shí)際推行地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)仍是亟待解決的問(wèn)題。

最后，行政組織混亂。行政權(quán)的界限不清，管理體制不順，行政組織整體失控，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置重復(fù)、執(zhí)法多頭、效率低下。行政組織自身管理的無(wú)序化、非理性化已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)發(fā)展的桎梏。

總之，我國(guó)對(duì)現(xiàn)代行政主體理論的研究缺乏歷史的積淀和民主的土壤，行政主體這一概念更是直到1988年才被王名揚(yáng)先生引入國(guó)內(nèi)。其產(chǎn)生之初就不成熟，本身定位也不合理，內(nèi)涵和外延略顯狹窄，可謂嚴(yán)重的先天不足。我國(guó)學(xué)者在不探究西方行政分權(quán)與我國(guó)民主集中制差異的情況下，將行政主體理論強(qiáng)行“嫁接”，造成了行政主體理論的后天畸形。正如薛剛凌女士所說(shuō)：“我們僅引入了行政主體的概念，對(duì)其內(nèi)容卻做了實(shí)質(zhì)性改造?！盵1]

二、行政主體概念的變遷

（一）國(guó)內(nèi)學(xué)者初期的探索

新中國(guó)成立后的30多年里，我國(guó)行政法學(xué)一直取法蘇聯(lián)，對(duì)蘇聯(lián)的國(guó)家管理組織模式進(jìn)行白描式的論述。行政法被認(rèn)為是行政管理的手段，“工具論”占據(jù)主導(dǎo)地位。以“國(guó)家行政機(jī)關(guān)”說(shuō)為代表，認(rèn)為憲法和法律規(guī)定的中央行政機(jī)關(guān)和地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)即行政活動(dòng)的主體。

公法人概念源自英國(guó)，根據(jù)王名揚(yáng)先生的《英國(guó)行政法》介紹，“英國(guó)行政法著作中所討論的公法人主要是指在具有一般職權(quán)范圍的中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)以外，享有一定的獨(dú)立性和單獨(dú)存在的法律人格并從事某種特定的公共事物的行政機(jī)構(gòu)?！盵2]86

行政法人概念則源自日本行政法，最早被楊建順先生和周作彩先生引入國(guó)內(nèi)，系指“由國(guó)家或地方公共團(tuán)體出資設(shè)立的法人，具有公共財(cái)團(tuán)法人的性質(zhì)?！姓ㄈ耸请S著給付行政的發(fā)展，依據(jù)公共事業(yè)應(yīng)通過(guò)公共手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的設(shè)想而設(shè)立的。”[3]14

（二）臺(tái)灣行政主體理論的引入

我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者將行政主體歸納為兩大類(lèi)：（1）私人，包括自然人和私法人，私人成為行政主體,其權(quán)源來(lái)自于國(guó)家的授權(quán)和委托。（2）公法人，包括三大類(lèi)：公法財(cái)團(tuán)、公共機(jī)構(gòu)、公法社團(tuán)，其中公法團(tuán)體又可分為地域團(tuán)體（國(guó)家、地方自治團(tuán)體）和身份團(tuán)體（農(nóng)會(huì)、漁會(huì)等），這里的身份團(tuán)體類(lèi)似于德國(guó)行政主體中的人事團(tuán)體，日本行政主體中的公共組合[4]。

臺(tái)灣行政主體理論的引入極大拓寬了我國(guó)行政法學(xué)研究的視野，推動(dòng)了我國(guó)行政法學(xué)研究的進(jìn)展。隨著對(duì)行政主體理論的深入研究，特別是1989年制定的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》對(duì)行政訴訟被告理論的需要，我國(guó)學(xué)者開(kāi)始嘗試根據(jù)中國(guó)的國(guó)情構(gòu)建自己的行政主體理論。

（三）國(guó)內(nèi)行政主體理論的發(fā)展

最早的國(guó)產(chǎn)行政主體理論是1989年張煥光先生和胡建淼先生在《行政法學(xué)原理》中提出的，“從行政法原理上說(shuō)，在具體行政法律關(guān)系中，處于管理一方的主體成為‘行政主體，處于被管理一方的主體成為‘（行政）相對(duì)人。國(guó)家行政管理具體表現(xiàn)為行政主體對(duì)（行政）相對(duì)人的管理?！盵5]

1996年，司法部教育司編寫(xiě)的《行政法學(xué)教學(xué)大綱》的第五章即“行政主體”。它規(guī)定的教學(xué)目的是“使學(xué)生掌握行政主體的含義、資格要件、行政職權(quán)和行政職責(zé)的內(nèi)容及特征。理解行政主體存在的法律基礎(chǔ)，了解行政主體的范圍及行政主體資格的取得、變更與喪失?！盵6]可以看出，行政主體理論得到了國(guó)內(nèi)學(xué)者的普遍認(rèn)可，并在與“國(guó)家行政機(jī)關(guān)”說(shuō)、公法人說(shuō)、行政法人說(shuō)的概念爭(zhēng)論中取得了優(yōu)勢(shì)地位。到20世紀(jì)90年代中期，行政主體理論已經(jīng)成為行政法學(xué)研究行政組織的主流。

三、第三部門(mén)的行政主體地位與公務(wù)法人的行政救濟(jì)

（一）第三部門(mén)的行政主體地位

第三部門(mén)是一個(gè)泛泛的概念，“存在著多重的、多義的、犬牙交錯(cuò)的，甚至可以說(shuō)是胡亂不清的概念認(rèn)識(shí)，其中的相互關(guān)系、彼此邊際、包容并列等等，不盡清晰，真有‘亂花漸欲迷人眼之感?！盵7]一般來(lái)說(shuō)，除第一部門(mén)——政府，第二部門(mén)——企業(yè)之外的社會(huì)組織基本都被納入第三部門(mén)的范疇。而且，第三部門(mén)單位是由政府編列預(yù)算或私人企業(yè)出資、獨(dú)立維持經(jīng)營(yíng)的事業(yè)體。

然而，由于第三部門(mén)與其成員或利用者是提供與受益、管理與被管理的關(guān)系，二者在現(xiàn)實(shí)中很難處于平等地位。因此，當(dāng)?shù)谌块T(mén)與其成員或者利用者出現(xiàn)矛盾時(shí)，很難通過(guò)民事訴訟進(jìn)行救濟(jì)。

此外，由于對(duì)第三部門(mén)實(shí)行嚴(yán)格的“掛靠”政策，許多社會(huì)團(tuán)體、協(xié)會(huì)等公權(quán)力組織是沒(méi)有得到授權(quán)的，甚至缺乏合法的地位。①而且“法律法規(guī)授權(quán)組織”這一概念本身具有模糊性，哪些組織有資格獲得授權(quán)，針對(duì)哪些事項(xiàng)可以授權(quán)等問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)中是很難把握的。

（二）公務(wù)法人的行政救濟(jì)

由于“事業(yè)單位”內(nèi)涵過(guò)于狹窄且具有濃厚的中國(guó)特色，我國(guó)學(xué)者在探究政府設(shè)立的非政府組織時(shí)多“借船出?！?，援引德國(guó)的公營(yíng)造物（公務(wù)法人）理論。②在現(xiàn)代社會(huì)，公營(yíng)造物被當(dāng)作行政主體的重要組成部分。

傳統(tǒng)的行政法學(xué)認(rèn)為，人民只能對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)之行政處分行為提出救濟(jì)，但凡是與國(guó)家處于特別權(quán)力關(guān)系之人民（指公務(wù)員、軍人、學(xué)生、囚犯）以及使用國(guó)家公營(yíng)造物的人民，則不得提起救濟(jì)。因?yàn)?，公營(yíng)造物之使用者系自愿離開(kāi)一般人民與國(guó)家之普遍權(quán)力關(guān)系而進(jìn)入“特別權(quán)力關(guān)系”，從而不得享受法治國(guó)有關(guān)法律保留、行政救濟(jì)等之保護(hù)[8]。

筆者認(rèn)為，將事業(yè)法人及社會(huì)公共團(tuán)體歸類(lèi)為公法人，將諸如學(xué)校、圖書(shū)館、科研機(jī)構(gòu)、文化團(tuán)體等界定為公務(wù)法人（公共機(jī)構(gòu)、公營(yíng)造物），采用行政訴訟法、行政復(fù)議方式解決公務(wù)法人與其成員或者利用者之間的爭(zhēng)議不僅必要，而且可行。

四、對(duì)行政主體理論的反思和探索

（一）傳統(tǒng)行政主體理論的缺陷

隨著行政多元化、行政訴訟的復(fù)雜化以及對(duì)外國(guó)行政主體理論研究的深入，傳統(tǒng)的行政主體理論在滿足行政法學(xué)理論研究方面顯得捉襟見(jiàn)肘，其概念已不能周延所有的公權(quán)力組織，在行政訴訟的實(shí)踐中也頻頻失語(yǔ)。縱觀西方各國(guó)，以民主為目標(biāo)的地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)得到了有效推行，行政主體制度已被普遍接受和采用。

1998年，薛剛凌女士發(fā)表了《我國(guó)行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性》一文，引發(fā)了國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)傳統(tǒng)行政主體理論的反思和探索。

沈巋先生認(rèn)為，現(xiàn)有行政主體理論不能回應(yīng)公共行政多元化、行政組織多樣化的發(fā)展，單薄的“行政機(jī)關(guān)+被授權(quán)組織”的模式禁錮、限制了行政組織研究的進(jìn)展[9]52。

余凌云先生認(rèn)為，行政主體理論違背了管理的規(guī)律，也不利于有限政府、責(zé)任政府的發(fā)展，最終不利于行政組織的法治化進(jìn)程[7]108。

（二）行政主體理論的重構(gòu)思路

筆者認(rèn)為有必要對(duì)傳統(tǒng)行政主體理論進(jìn)行重構(gòu)，具體思路是：

首先，擺脫“誰(shuí)主體，誰(shuí)被告”的傳統(tǒng)行政訴訟觀念。雖然行政主體理論和行政訴訟被告理論已經(jīng)在行政訴訟中被廣為采用，但二者并沒(méi)有必然聯(lián)系，我們不能諱疾忌醫(yī)、因噎廢食。行政主體概念在行政訴訟被告確認(rèn)上沒(méi)有什么作用，反而增加了起訴方在證明“有明確的被告”方面的負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)實(shí)中，行政訴訟被告理論實(shí)際充當(dāng)了行政機(jī)關(guān)越權(quán)違法行為的保護(hù)傘。

其次，規(guī)范國(guó)家權(quán)力，承認(rèn)社會(huì)分權(quán)。為此，我們要做到“一收一放”。“收”即收縮國(guó)家行政、收緊行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)的主體資格，讓地方行政機(jī)關(guān)在國(guó)家、地方政府的統(tǒng)一調(diào)度下活動(dòng)；“放”即放寬國(guó)家政策、放松對(duì)民間非政府組織的限制，改革傳統(tǒng)的“掛靠”模式，扶持第三部門(mén)發(fā)展，讓民間非政府組織切實(shí)發(fā)揮社會(huì)公共服務(wù)職能。

最后，考察國(guó)外的行政分權(quán)模式，結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況推行行政體制改革。行政主體的產(chǎn)生是分權(quán)原則的結(jié)果，國(guó)家不再是唯一的行政主體。我國(guó)行政體制之弊存在已久，嚴(yán)重阻礙限制了行政主體理論的發(fā)展。我們應(yīng)參考西方以地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)為基礎(chǔ)的行政分權(quán)模式，結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況推行行政體制改革。只有從根源上對(duì)行政體制進(jìn)行改革，才能讓行政主體理論重?zé)ㄉ鷻C(jī)。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)然，行政主體理論的變革是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的過(guò)程，不可能一蹴而就。行政主體理論的未來(lái)變革與走向，必然牽一發(fā)而動(dòng)全身，引發(fā)民事主體、法人制度、訴訟原被告等連鎖反應(yīng)。因此，究竟是對(duì)傳統(tǒng)行政主體理論做補(bǔ)充性修改還是做實(shí)質(zhì)性改造，我們必須慎之又慎。

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