●文/本刊記者 李承明 劉建

頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新

系列報道之二

頂層設(shè)計要求各地貫徹中省的改革總體部署，落實改革的目標(biāo)任務(wù)。頂層設(shè)計要求確保改革的正確方向，確保改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。改革同時需要基層創(chuàng)新實踐，要求基層部門要有改革的緊迫感、改革的主動性、改革的使命感?；鶎痈母镏泵嫒罕婈P(guān)切、群眾訴求，需不等不靠?；鶎痈母锪⒆闱О偃f群眾創(chuàng)新的沃土，面向廣大群眾的改革智慧和豐富的實踐課題?；鶎痈母锟臻g廣闊，大有可為。

先行試水策動此次改革的陜西渭南，早于全國發(fā)動了本輪食品安全改革試驗，在獲得國家認(rèn)可的基礎(chǔ)上，自2011年底以來的兩年多時間，改革正逐步深入、制度已日臻完善、體系已基本形成。改革進(jìn)程已從“研發(fā)”步入“中試”階段，按照先期形成的一套較為完善的“設(shè)計書”和“施工圖”，渭南正重點(diǎn)突破，有序推進(jìn)。

用機(jī)制創(chuàng)新破解監(jiān)管難題

民以食為天。一段時間，食品安全成為百姓關(guān)注、官員頭疼的一件大事。有網(wǎng)民曾經(jīng)發(fā)帖抱怨，“一個可以把神舟送上天，把蛟龍送下海的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，卻管不好百姓的食品安全，可見食品安全管理比登天還難。”

話雖偏激，但又不無道理，也充分揭示了當(dāng)時脆弱的監(jiān)管體系。

渭南也未能例外。當(dāng)?shù)匾晃还賳T有些尷尬地說：“在渭南，食品安全曾經(jīng)是個老大難問題?！?/p>

2010年初，20噸三聚氰胺超標(biāo)的奶粉經(jīng)渭南市樂康乳業(yè)有限公司回流市場，央視《焦點(diǎn)訪談》連續(xù)播了兩期節(jié)目。

2011年7月，又發(fā)生了“雨潤問題肉事件”，一些代理商反映，在陜西省雨潤集團(tuán)渭南生秦公司配送給他們的豬肉中，發(fā)現(xiàn)問題豬肉，且動檢部門嚴(yán)重失職、商務(wù)部門查了又放。后經(jīng)媒體追蹤報道，最終15名行政人員被給予撤職、記大過、停職檢查等處分。

針對食品安全管理體系的缺陷和漏洞，時任市長徐新榮表示，針對現(xiàn)行“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的管理模式，渭南市將試點(diǎn)食品安全綜合管理體制。這是官方有關(guān)渭南食品安全改革的首次公開表態(tài)。

2011年8月，渭南市向陜西省政府提出了食品安全監(jiān)管體制改革試點(diǎn)意見，經(jīng)省政府批準(zhǔn)后啟動了改革試點(diǎn)，也由此拉開了渭南食品安全改革的序幕。

2011年11月15日，渭南市召開食品安全改革動員大會，這一天被認(rèn)為是這次改革的起始點(diǎn)。

動員會之后不到兩月，最早一批基層所就已經(jīng)正式開展工作。所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)率全國之先而有了佩戴著FDA袖章的食品安全監(jiān)管人員的身影。

渭南市實施食品安全監(jiān)管體制改革前，全市涉及食品安全監(jiān)管的有農(nóng)業(yè)、商務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商等9個部門，相關(guān)法律法規(guī)185部，許可事項249項，執(zhí)法事項260項。農(nóng)牧部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管，質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，工商部門監(jiān)管食品流通環(huán)節(jié)等。

渭南首先將涉及食品安全的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、許可管理、執(zhí)法監(jiān)督、技術(shù)資源等四個方面進(jìn)行整合。把農(nóng)產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品的監(jiān)管職能、人力和技術(shù)資源整合到一個部門統(tǒng)一管理，把食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)的監(jiān)管職能、人力和技術(shù)資源整合到一個部門統(tǒng)一管理。同時在縣(市、區(qū))設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢測中心和食品檢驗檢測中心兩個技術(shù)檢驗機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)設(shè)立相應(yīng)的食品安全執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)。市縣公安部門設(shè)立專門的食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，充實一線監(jiān)管力量。改革后，9項行政審批、16項行政執(zhí)法職能統(tǒng)一交由渭南市食品藥品監(jiān)管委員會管理，涉及工商、衛(wèi)生等6部門。

“所謂渭南模式，就是把多頭管變成一頭管，把沒人管變成有人管。”渭南市食品藥品監(jiān)管委員會主任王建軍總結(jié)說。

用方法創(chuàng)新構(gòu)建監(jiān)管體系

為了推動改革，渭南市政府三次召開26個部門參加的改革專題會，每次都是一把手直接動員?！岸颊f食品安全改革老大難，老大難。老大重視就不難?！币晃粎⒓恿藙訂T會的官員說。

兩年來，渭南堅持以保障安全為首要任務(wù)，以體制改革機(jī)制創(chuàng)新為根本動力，以強(qiáng)化監(jiān)管為主攻方向，以轉(zhuǎn)變作風(fēng)為重要保障，使全市食品藥品安全形勢穩(wěn)定向好。

首先是改革完善食品藥品監(jiān)管體制。按照橫向整合監(jiān)管職能、縱向延伸監(jiān)管觸角的框架，品種監(jiān)管為主、環(huán)節(jié)監(jiān)管為輔的原則，市級管決策、縣鎮(zhèn)（辦）管執(zhí)行和過程的工作格局，實現(xiàn)了從“地頭到餐桌”的無縫隙監(jiān)管。將農(nóng)業(yè)、畜牧、質(zhì)監(jiān)、工商等部門涉及農(nóng)產(chǎn)品、食品安全的檢驗檢測設(shè)備予以整合，成立市縣兩級農(nóng)產(chǎn)品食品檢驗檢測中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備快檢箱，實現(xiàn)快速檢測的技術(shù)支撐體系。在全市143個鎮(zhèn)（辦）設(shè)置96個基層食品藥品監(jiān)管所的基礎(chǔ)上，由明確每個鎮(zhèn)辦都要設(shè)立食品藥品監(jiān)管所，執(zhí)法人員按萬分之三標(biāo)準(zhǔn)配置；3203個行政村均設(shè)立了食品藥品監(jiān)管協(xié)管員，構(gòu)筑起全覆蓋的基層群防群控網(wǎng)絡(luò)。

其次是創(chuàng)立了“十個一”的基層食品藥品監(jiān)管所創(chuàng)建模式。指導(dǎo)大荔縣局積極探索鎮(zhèn)辦基層所監(jiān)管創(chuàng)建模式，提出了“十個一”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，即：一處相對獨(dú)立的辦公場所、一臺執(zhí)法車輛、一套快檢設(shè)備、一部投訴電話、一臺復(fù)印機(jī)、一臺打印機(jī)、一臺攝像機(jī)、一部照相機(jī)，每個股室一臺電腦，每人一套辦公桌椅。該標(biāo)準(zhǔn)被省食品藥品監(jiān)管局采用并在全省推廣。

再次是積極探索監(jiān)管模式。體制改革后，鼓勵各縣市區(qū)探索創(chuàng)新，形成了一些比較成熟、務(wù)實管用的監(jiān)管模式。韓城新城區(qū)將轄區(qū)劃分為9個網(wǎng)格，采取“格長”負(fù)責(zé)制進(jìn)行管理。潼關(guān)縣嚴(yán)格面粉、豆芽生產(chǎn)加工過程監(jiān)管，杜絕隨意添加行為。蒲城縣在第三高級中學(xué)實行學(xué)生就餐分餐制。澄城縣對餐廚垃圾實行集中回收管理，富平縣在16家餐飲企業(yè)安裝了油水分離裝置，斬斷了地溝油回流餐桌的利益鏈。臨渭區(qū)孝義鎮(zhèn)、固市鎮(zhèn)采取農(nóng)村家宴備案制、大荔縣把流動餐車納入監(jiān)管范圍等等。這些探索，極大促進(jìn)了食品安全監(jiān)管水平的提升。

最后是著力破解監(jiān)管難題，鐵腕整治食品藥品市場。針對小作坊、小攤販、小餐飲等薄弱環(huán)節(jié)，依據(jù)實際，確定了豆芽、豆腐、帶把肘子等10個重點(diǎn)品種和農(nóng)村紅白喜事聚餐、校園周邊流動小餐飲等5種特殊業(yè)態(tài)15個課題，廣泛調(diào)研、反復(fù)論證，制定了渭南市食品加工小作坊管理、豆腐制品小作坊生產(chǎn)技術(shù)、豆芽小作坊生產(chǎn)技術(shù)、小餐飲管理等9個管理規(guī)范。在加強(qiáng)日常監(jiān)管的同時，按照常年有整治、月月有重點(diǎn)的要求，以天天“3.15”為目標(biāo)，有針對性加大重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)的整治力度。先后開展了“亮劍”、“希望”、“春雷”、“清涼”、“成長”、“綠劍”、“溫暖”等執(zhí)法專項整治，清理取締了一批不符合食品安全條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位。

抓管理創(chuàng)新建長效機(jī)制

通過體制改革大大減少了部門職能交叉、邊界不清造成的推諉、扯皮現(xiàn)象，基本解決了技術(shù)力量低水平重復(fù)建設(shè)問題，監(jiān)管投入集中統(tǒng)一使用，監(jiān)管力量明顯增強(qiáng)，效率明顯提高。

通過建立基層監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，使食品安全薄弱環(huán)節(jié)得到加強(qiáng)，明確了小作坊、小攤販、農(nóng)家樂、現(xiàn)場制售等空白地帶的監(jiān)管責(zé)任。特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部、廣大農(nóng)村地區(qū)食品藥品市場有了專職監(jiān)管隊伍，消滅了監(jiān)管空白和盲區(qū)。

以合陽縣為例，合陽縣屬農(nóng)業(yè)大縣，食品產(chǎn)業(yè)比較脆弱，全縣食品生產(chǎn)企業(yè)僅有17家，食品加工小作坊共138個，涉及豆腐、豆芽、鹵肉、醬醋、粉條和各類面食加工等行業(yè)，曾存在“小、散、亂、差”的共性問題，多數(shù)隱藏于城鄉(xiāng)結(jié)合部和背街小巷，且穩(wěn)定性較差，監(jiān)管難度大。

2013年以來，合陽縣食品藥品監(jiān)督管理局按照“整頓一個產(chǎn)品、規(guī)范一個行業(yè)”的整體思路，對豆腐豆芽和鹵肉加工作坊分別組織了專項整治，破解了多年以來的行業(yè)潛規(guī)則，確保了大家舌尖上的安全：豆腐中非法添加工業(yè)石膏的行業(yè)規(guī)則在整治中得以遏制，通過全部停業(yè)整頓、跟蹤監(jiān)管、制定標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、現(xiàn)場指導(dǎo)、聯(lián)合驗收、核發(fā)資質(zhì)、配發(fā)憑證、發(fā)放印章、一證一章、一章一號等環(huán)節(jié)的工作，全縣原來的豆腐由22家減少為16家，關(guān)停了6家，整個行業(yè)情況煥然一新；在豆芽整治中，與公安部門聯(lián)合，查獲了無根素、激素等多種非法添加物，送檢了9個批次，公安機(jī)關(guān)抓捕犯罪嫌疑人9個，追究刑事責(zé)任3人，實現(xiàn)了行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，豆芽加工戶由原來的9家縮減為6家，關(guān)停了3家，全行業(yè)徹底規(guī)范。

基層創(chuàng)新助推改革前行

2013年3月10日，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》公布，當(dāng)天全中國關(guān)注這項改革的基層監(jiān)管者接近100萬人。一位網(wǎng)名“maopark”的基層監(jiān)管者在工商系統(tǒng)聚集的“紅盾社區(qū)”里驚呼：“原來國家要搞的是渭南模式，當(dāng)初怎么沒人發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)？”

此輪國家改革方案，在監(jiān)管銜接和內(nèi)部職能設(shè)置等方面充分吸取了渭南改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

2013年1月，陜西省政府工作報告中明確提出“推廣渭南食品安全監(jiān)管體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗”。

經(jīng)過兩年探索實踐，渭南食品安全改革取得了初步成效，通過體制改革促進(jìn)工作機(jī)制、監(jiān)管制度的創(chuàng)新，充分調(diào)動了各方面的積極性，推動了社會共治，形成了企業(yè)責(zé)任首負(fù)、行業(yè)誠信自律、人人參與監(jiān)督的良好局面。使渭南食品藥品安全總體形勢得到明顯好轉(zhuǎn)，沒有出現(xiàn)大的問題。

目前，渭南食品藥品改革已進(jìn)入深水區(qū)，同時也存在著一些問題和困難。王建軍認(rèn)為，現(xiàn)在面臨的主要難題是經(jīng)費(fèi)不足和專業(yè)技術(shù)人員偏少，特別是高層次人才奇缺。

王建軍在接受本刊記者采訪時說，人才問題是渭南食品監(jiān)管工作的當(dāng)務(wù)之急。據(jù)了解，改革后，渭南全市監(jiān)管人員達(dá)到1608名，但隊伍組建時間短，人員從不同部門行業(yè)劃轉(zhuǎn)組合而成。由于新部門承擔(dān)了食品、藥品、保健品、化妝品、醫(yī)療器械、食用農(nóng)產(chǎn)品等監(jiān)管職能，原有人員的知識構(gòu)成、執(zhí)法方法、思維定勢還不能適應(yīng)新任務(wù)的需要。盡管招錄了一批專業(yè)人員，但專業(yè)技術(shù)人員偏少，高層次人才奇缺，提升監(jiān)管能力、執(zhí)法素質(zhì)的任務(wù)還很艱巨。

資金投入也是渭南改革面臨的一大難題。渭南是農(nóng)業(yè)大市、財政窮市，盡管市縣兩級財政已投入3300萬元，為基層所配備執(zhí)法車102臺，快檢儀器105臺，解決基層所辦公場所、辦公設(shè)備、執(zhí)法裝備，但與規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求相差甚遠(yuǎn)。

任何一項改革都不是一蹴而就的，改革是一個長期的過程。

2014年是全面深化改革年，王建軍表示，渭南市食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)要堅持“依法監(jiān)管、科學(xué)檢測、服務(wù)人民、促進(jìn)發(fā)展”理念，以強(qiáng)化能力建設(shè)為主線，不斷探索、創(chuàng)新品種監(jiān)管與環(huán)節(jié)監(jiān)管相結(jié)合的模式，統(tǒng)籌推進(jìn)各項工作，進(jìn)一步鞏固和發(fā)展食品藥品安全形勢穩(wěn)定向好，確保老百姓舌尖上的安全。

民以食為天。食品安全重于天，渭南市的食品安全監(jiān)管體制改革，這一敢為人先的民生舉措，正在為食品安全問題的制度化解決、食品產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化管理探索新的道路。