李 放

一、被征地農(nóng)民社會保障仍然存在制度瓶頸和政策落實(shí)問題

雖然江蘇省被征地農(nóng)民社會保障政策不斷完善，很大程度上滿足了被征地農(nóng)民的社會保障需求，但現(xiàn)行被征地農(nóng)民社會保障在制度設(shè)計、政策落實(shí)等方面還存在一些問題，影響被征地農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。

部分被征地農(nóng)民應(yīng)保未保，年輕群體參保率低。部分被征地農(nóng)民對基本生活保障制度認(rèn)可度不高，認(rèn)為它是有政府參與的個人養(yǎng)老儲蓄；年輕群體由于工作預(yù)期不確定，加之面臨自身或家庭發(fā)展等現(xiàn)實(shí)問題，參保積極性普遍較低。課題組在省內(nèi)的調(diào)查顯示：在獲得基本生活保障以后，42.22%的中青年被征地農(nóng)民沒有參加任何養(yǎng)老保險；個別地區(qū)雖然也根據(jù)省政府文件精神，出臺了基本生活保障實(shí)施辦法，出于財政壓力卻沒能有效落實(shí)，仍對被征地農(nóng)民簡單采取一次性貨幣補(bǔ)償安置。此外，各地政策較多關(guān)注省政府第26號令實(shí)行以來新增被征地農(nóng)民社會保障問題，20世紀(jì)80年代初征地形成的早期被征地農(nóng)民常被忽視而成為應(yīng)保未保群體。

多種因素疊加造成部分群體不愿轉(zhuǎn)接城鎮(zhèn)社會保障。調(diào)查顯示，只有53.53%的失地農(nóng)民明確表示愿意繳費(fèi)參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障。其中的影響因素是多方面的：年輕群體考慮到轉(zhuǎn)繳后續(xù)費(fèi)成本較高、收益周期長，不愿轉(zhuǎn)保；未實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)、因?。?zāi)）致貧的早期被征地農(nóng)民，所得安置費(fèi)已所剩無幾，已無力轉(zhuǎn)保；被征地單位人均耕地面積小、所得土地補(bǔ)償費(fèi)少、經(jīng)濟(jì)條件有限的被征地農(nóng)民，也無力轉(zhuǎn)保；一戶多人符合轉(zhuǎn)保的，考慮到家庭經(jīng)濟(jì)和生活狀況，通常只能轉(zhuǎn)保一人。此外，轉(zhuǎn)保繳費(fèi)總額臨界點(diǎn)人員與臨界點(diǎn)外人員比較，要把安置費(fèi)全拿出來，而不能得到政府額外補(bǔ)貼，心理失去平衡也不愿轉(zhuǎn)保。

基本生活保障和老年生活困難補(bǔ)助待遇偏低。長期以來，各市土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)普遍偏低，直接導(dǎo)致低繳費(fèi)、低待遇群體比例高。2013年南京市基本生活保障最低檔次保障標(biāo)準(zhǔn)為每人550元/月，而同年南京市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)分別達(dá)到每人420元/月和每人600元/月。但早期被征地老年群體生活困難補(bǔ)助待遇較低。南京市自2007年開始發(fā)放早期征地老年群體養(yǎng)老費(fèi)，雖然經(jīng)多次調(diào)整，但因初始待遇低和調(diào)整幅度低，到2013年，南京市每月每人僅有245～385元/月。

被征地農(nóng)民對城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障滿意度普遍不高。被征地農(nóng)民普遍感覺，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險雖然在用藥水平和方便醫(yī)療服務(wù)方面有優(yōu)越性，且大病門診或住院報銷比例較高，但由于采取的是住院+門診大病的保障模式，雖然可以部分緩解醫(yī)療負(fù)擔(dān)壓力，但由于門診待遇偏低，又不能享受慢性病保險待遇，個人和家庭、特別是老年慢性病群體醫(yī)療負(fù)擔(dān)仍然很重。

中年被征地農(nóng)民群體就業(yè)難、就業(yè)質(zhì)量不高。課題組的調(diào)查顯示，被征地農(nóng)民的失業(yè)率達(dá)到32.2%，明顯高于其他社會群體。尤其是女性40周歲、男性50周歲以上、征地前主要或者完全依賴土地為生的被征地農(nóng)民，失去土地也就失去了維持生計的生產(chǎn)資料，就業(yè)問題更加突出。而由于年齡、健康狀況、文化程度、技能水平、信息獲取等多方面因素的制約，被征地農(nóng)民大都從事工資低、穩(wěn)定性差的工作，就業(yè)質(zhì)量普遍不高，勞動合同的簽訂率僅為29.95%，勞動權(quán)益難以得到有效保障。特別是遠(yuǎn)郊和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的被征地農(nóng)民，其就業(yè)機(jī)會和就業(yè)選擇性更少，擇業(yè)觀念保守又缺乏創(chuàng)業(yè)意識，就業(yè)難、就業(yè)質(zhì)量不高問題更加突出。

二、完善現(xiàn)存政策，合理確定被征地農(nóng)民社會保障水平

社會保障涉及被征地農(nóng)民切身利益和以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展大計，必須按照十八屆三中全會有關(guān)“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”的總體設(shè)計和2014年中央一號文件關(guān)于“加快推進(jìn)征地制度改革”的具體要求，完善和規(guī)范被征地農(nóng)民社會保障政策，重新合理確定被征地農(nóng)民社會保障水平，實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民平等參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程、公平分享城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的成果。

立足應(yīng)保盡保，深入開展摸底調(diào)查工作，有效治理應(yīng)保未保問題。各級政府相關(guān)部門要組織力量，對20世紀(jì)80年代初以來所有被征地農(nóng)民數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)、安置方式、保障政策、資金到位等情況進(jìn)行全面摸底，既能及時督促政策執(zhí)行和落實(shí)，又能準(zhǔn)確掌握被征地農(nóng)民總體數(shù)據(jù)，以便測算資金和完善政策方案。在此基礎(chǔ)上，各地依據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，如經(jīng)濟(jì)承受能力、被征地農(nóng)民實(shí)際狀況等，將所有被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會保障體系。

大力推進(jìn)基本生活保障轉(zhuǎn)接城鎮(zhèn)社會保障。將土地全部被征用的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障，無論從公平性、保障水平還是社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來看都是最佳選擇，也符合十八屆三中全會提出的“把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”的精神。為此，各地應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財力實(shí)際，逐步推進(jìn)被征地農(nóng)民基本生活保障轉(zhuǎn)接城鎮(zhèn)社會保障。一方面，要認(rèn)真制定切實(shí)能體現(xiàn)政府財政補(bǔ)貼實(shí)惠和參保實(shí)惠的城鎮(zhèn)社保轉(zhuǎn)接政策，并就政策內(nèi)容向年輕群體進(jìn)行深入宣傳和解讀，積極引導(dǎo)年輕被征地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)社會保障；另一方面，對部分非自愿不參保人員可以考慮允許采取彈性繳費(fèi)年限原則，適時或定時給予轉(zhuǎn)保。

大幅度提高基本生活保障和老年生活困難補(bǔ)助待遇標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”的要求，改變以往“保障待遇隨城鎮(zhèn)低保線變動而變動、低檔待遇與低保線持平”的待遇調(diào)整思路，以“現(xiàn)有生活不降低、長遠(yuǎn)生計有保障、城鎮(zhèn)化發(fā)展成果共分享”為指導(dǎo)原則，建立區(qū)別于城鎮(zhèn)低保、獨(dú)立的定期動態(tài)調(diào)整機(jī)制，通過各級政府多途徑、多層次政策，對選擇不同繳費(fèi)檔次的原有和新增進(jìn)保人員，以及早期被征地老年人員等全部進(jìn)行待遇大幅度地同步提高。此外，要抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，同時大幅提高被征地農(nóng)民片區(qū)綜合地價中的社會保障費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。

逐步提高被征地農(nóng)民城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險門診和慢性病報銷比例。考慮到被征地農(nóng)民在征地以前長年耕作，亞健康情況居多、慢性病居多，特別是老年群體對醫(yī)療保障需求更高而經(jīng)濟(jì)收入有限等因素，在城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險實(shí)施過程中，可以探索將被征地農(nóng)民作為特殊人員，提高門診和慢性病報銷范圍和比例。

加大對被征地農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)扶持，全面提高被征地農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量。2014年中央一號文件明確提出“改變對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障”。為此，一方面要安排資金加強(qiáng)對被征地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，立足于基礎(chǔ)、簡單、實(shí)用，著重提高被征地農(nóng)民動手操作能力，促進(jìn)充分就業(yè)；另一方面，在繼續(xù)發(fā)揮征地單位就業(yè)促進(jìn)作用的基礎(chǔ)上，通過開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位、實(shí)行公共就業(yè)工程計劃等，多途徑廣辟渠道，促進(jìn)充分就業(yè)。此外，政府要給予被征地農(nóng)民更加優(yōu)惠的創(chuàng)業(yè)扶持政策，積極鼓勵和支持被征地人員自主創(chuàng)業(yè)。同時，把資產(chǎn)建設(shè)作為被征地農(nóng)民就業(yè)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，高度重視并積極培植、引導(dǎo)和幫助被征地農(nóng)民積累資產(chǎn)，確保被征地農(nóng)民長期受益。