金如森 王杭偉

一、“飛地”開發(fā)的基本概況

（一）開發(fā)模式

為了積極響應(yīng)浙江省委、省政府建設(shè)環(huán)杭州灣產(chǎn)業(yè)帶的決策部署，深入實施杭州“城市東擴、旅游西進、沿江開發(fā)、跨江發(fā)展”的發(fā)展戰(zhàn)略，同時充分發(fā)揮國家級杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的引領(lǐng)、示范和輻射作用，拓展杭州新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，杭州市第九次黨代會提出在蕭山江東圍墾區(qū)域設(shè)立前進工業(yè)園區(qū)（市本級區(qū)塊），規(guī)劃面積40平方公里，由杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)按照“飛地”開發(fā)模式（飛地是一種特殊的人文地理現(xiàn)象，指隸屬于某一行政區(qū)管轄但不與本區(qū)毗連的土地）負責開發(fā)建設(shè)，著力打造環(huán)杭州灣產(chǎn)業(yè)帶核心區(qū)。園區(qū)2006年確定選址范圍，2007年全面開發(fā)建設(shè)。

（二）困難挑戰(zhàn)

1.土地制約較大。前進園區(qū)共有6萬畝土地，但其中5.4萬畝屬于基本農(nóng)田，占有比率達到90%。國家對基本農(nóng)田開發(fā)有著嚴格的規(guī)定，非法占用5畝以上基本農(nóng)田就要被追究刑事責任。所以，在基本農(nóng)田占比這么高的情況下，要推進前進園區(qū)開發(fā)，難度是非常大的。同時，根據(jù)杭州城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，前進園區(qū)可用于開發(fā)的建設(shè)用地規(guī)模指標非常少，其中圈內(nèi)允許建設(shè)區(qū)面積共6093畝，圈外允許建設(shè)區(qū)面積共1222畝，隨著大項目的落戶，園區(qū)用地規(guī)?？臻g不足的問題日益凸顯。

開發(fā)區(qū)及園區(qū)位置

2.行政審批因素。園區(qū)屬于跨行政區(qū)開發(fā)，涉及杭州市級、蕭山區(qū)主要有城市規(guī)劃管理、基本建設(shè)管理、環(huán)境保護管理、國土資源管理等。在開發(fā)建設(shè)中需要與市級有關(guān)部門、蕭山區(qū)進行大量的溝通協(xié)調(diào)，工作難度較大，行政審批授權(quán)、委托等需要理順。

3.發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。園區(qū)開發(fā)之前，與過去的下沙一樣，都是偏僻的海涂鄉(xiāng)村，地廣人稀，道路不暢。直到2006年，杭州市委、市政府才確定前進園區(qū)40平方公里的選址范圍。而大江東區(qū)域開發(fā)始于2001年，相較與江東、臨江，園區(qū)開發(fā)時間較晚，基礎(chǔ)薄弱。同時，工業(yè)配套設(shè)施嚴重不足，企業(yè)前來投資發(fā)展的先天環(huán)境條件相對較差。

4.資金壓力巨大。園區(qū)原有發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，要把圍墾灘涂建設(shè)成為現(xiàn)代工業(yè)園區(qū)和美麗新城，需要投入大量的人力、物力、財力。近幾年，園區(qū)已累計投入財政資金100億元，今后幾年，還需再投入100億元。要全部完成開發(fā)建設(shè)，預(yù)計總共需要投入400億元以上的財政資金。由于資金需求總量較大，加上園區(qū)還處在開發(fā)建設(shè)初期，自身融資能力尚未形成，籌措資金的手段、渠道還不夠多，造成園區(qū)資金保障壓力較大。

二、“飛地”開發(fā)的創(chuàng)新實踐

（一）堅持要素先行，破解土地瓶頸

面對困難挑戰(zhàn)，我們加強與省市國土部門溝通對接，有效突破規(guī)模指標審批；通過與湖州、衢州開展跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作，千方百計調(diào)整基本農(nóng)田。同時，積極整合力量，爭取各方支持，全力以赴推進“飛地”征地拆遷。截至2013年底，園區(qū)已累計調(diào)整基本農(nóng)田20845畝，完成土地規(guī)模指標審批6721畝，農(nóng)轉(zhuǎn)用審批11148畝，解決占補平衡指標6889畝，供地8614畝；已完成蕭山17個鎮(zhèn)街、300多個村的征地工作，累計流轉(zhuǎn)土地27716畝，拆遷農(nóng)居527戶，拆遷企業(yè)、個體戶及農(nóng)業(yè)承包戶399家，拆遷面積89余萬方。在此基礎(chǔ)上，堅持集約節(jié)約用地，做到以“畝產(chǎn)論英雄”。一是將地價提高到43.8萬元/畝（國土部門確定的基準地價為28.8萬元/畝）；二是要求固定資產(chǎn)投資強度達到450萬元/畝，畝均產(chǎn)值達到1000萬元以上；三是創(chuàng)新供地方式，采取“一次規(guī)劃、分期供地”，先租后讓；四是實行履約保證金制度，牢牢把握供地主動權(quán)。這些措施得到了省市國土部門的高度肯定并積極推廣。

（二）堅持體制創(chuàng)新，提高服務(wù)效能

我們理順了與市、蕭山有關(guān)部門的管理職能。一是園區(qū)涉及的經(jīng)濟管理、城市管理、國土資源、工商管理、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境保護等方面的一般管理職能，由蕭山區(qū)有關(guān)行政管理部門委托杭州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會行使。涉及行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)的，依法委托杭州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會行使。二是園區(qū)涉及的民政、教育、文化體育、人口計生、公共衛(wèi)生、食品藥品安全監(jiān)管、勞動保障、公安（含消防、交警）、水利、農(nóng)業(yè)等方面的管理職能，由蕭山區(qū)按屬地管理方式負責管理。三是涉及城市規(guī)劃、國稅、地稅、安全生產(chǎn)等方面的管理職能，由市有關(guān)行政管理部門的派出機構(gòu)依法行使。

（三）堅持大項目帶動，促進集聚發(fā)展

我們創(chuàng)新招商引資辦法，努力做到“五個更加”：一是更加注重質(zhì)量效益，提高準入門檻，對項目投資強度、產(chǎn)出規(guī)模、效益等方面嚴格把關(guān)；二是更加注重投資主體，積極招引經(jīng)過市場檢驗并認可的優(yōu)質(zhì)項目，重點招引世界、中國、民營“三個500強”、央企和行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)；三是更加注重招才引智，大力招引一批研發(fā)機構(gòu)和高層次人才；四是更加注重項目落地，對項目開竣投進行嚴格約束；五是更加注重節(jié)約集約用地，提高基準地價，盡量減少初次供地量。截至2013年底，園區(qū)已累計引進世界500強投資項目8個，中國500強投資項目2個，中國民營500強投資項目2個，行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)投資項目10個；累計引進項目31個，其中外資項目14個，總投資達19.24億美元，內(nèi)資項目17個，總投資達163.4億元。形成了以長安福特為核心的先進裝備制造業(yè)，以統(tǒng)一食品為核心的現(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)，以華東醫(yī)藥為核心的生物醫(yī)藥“三大板塊”，這些項目2014年起將逐步投產(chǎn)見效，預(yù)計到2015年產(chǎn)值將達到300億元，稅收達到40億元，大項目帶動效應(yīng)凸顯，在大江東的示范帶動作用將充分體現(xiàn)。

（四）堅持產(chǎn)城融合，做優(yōu)配套環(huán)境

我們堅持做環(huán)境與做產(chǎn)業(yè)并重，高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)，突出快建設(shè)、快節(jié)奏，以政府投資帶動社會投資，推動了基礎(chǔ)配套加快建設(shè)，城市功能日益完善，發(fā)展環(huán)境不斷提升。截至2013年底，園區(qū)已建成“四縱七橫”11條主骨架路網(wǎng)；隨路建成自來水管網(wǎng)，日供水能力達10萬噸；建成中心污水泵站，日處理污水能力達6萬噸；建成110KV豐樂變，總供電能力達28萬KVA；重大能源配套項目華電熱電首期今年建成供熱；燃氣、電信等市政配套設(shè)施同步建設(shè)；25萬方城市綜合體一期即將建成。為全面滿足企業(yè)投產(chǎn)需要，園區(qū)又全面啟動實施藍領(lǐng)公寓、高層安置房、商貿(mào)綜合體、技工學(xué)校、科技創(chuàng)新園、總部基地、衛(wèi)生服務(wù)中心、地產(chǎn)開發(fā)等新一輪“八大城市建設(shè)工程”，項目建設(shè)總投資超過40億元，總建筑面積達100萬平方米。同時，園區(qū)支持當?shù)卮寤I建保潔、綠化、物業(yè)等服務(wù)公司，對口承接園區(qū)內(nèi)道路保潔、綠化養(yǎng)護、物業(yè)管理等延伸服務(wù)產(chǎn)業(yè)。園區(qū)良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢，帶動了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，到2015年，企業(yè)職工人數(shù)將達到2-3萬人，這些員工的進駐，將為街道、村提供巨大商機，促進村民就業(yè)創(chuàng)收，帶動集體經(jīng)濟發(fā)展。

三、“飛地”開發(fā)的效益作用

（一）構(gòu)筑了企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新平臺

前進園區(qū)開發(fā)為國家級杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)進一步擴大開放，繼續(xù)吸引企業(yè)投資創(chuàng)業(yè)提供了新的平臺。尤其是園區(qū)通過創(chuàng)新“飛地”審批體制機制，為企業(yè)提供代辦服務(wù)、承諾服務(wù)、全程服務(wù)“三服務(wù)”，有效促進了進區(qū)企業(yè)加快建設(shè)和做大做強，如園區(qū)總投資11.75億美元的長安福特汽車項目今后將建設(shè)成為福特在中國的高端標桿性項目；首期投資2.1億美元的統(tǒng)一食品項目將成為臺灣統(tǒng)一企業(yè)在大陸投資最大、規(guī)模最大的項目。園區(qū)開發(fā)也為杭州本地企業(yè)特別是原來在城區(qū)的企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提升發(fā)展提供了良好的空間平臺，如西子集團控股公司、華東醫(yī)藥集團都到園區(qū)尋找新的發(fā)展空間，他們分別在園區(qū)投資建設(shè)了航空飛機零部件項目和生物醫(yī)藥科技園項目。通過擴大投資，西子集團實現(xiàn)了向航空工業(yè)領(lǐng)域的拓展，華東醫(yī)藥集團也將實現(xiàn)企業(yè)規(guī)模和效益的提升。還有日本橫濱株式會社和顧家工藝在下沙建廠的基礎(chǔ)上，又在園區(qū)進行增資擴廠，推動企業(yè)做大做強。

（二）增強了杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)綜合競爭力

依托已形成的先進裝備制造業(yè)、現(xiàn)代食品以及生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)三大板塊，前進園區(qū)現(xiàn)已規(guī)劃了3平方公里的汽車零部件產(chǎn)業(yè)園，計劃引進零部件企業(yè)超過50家，吸引有效投資100億元以上，完全達產(chǎn)后產(chǎn)值超1000億元，將與長安福特等整車共同形成“雙千億”的汽車產(chǎn)業(yè)集群。同時，園區(qū)還規(guī)劃了1平方公里創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園以及航空產(chǎn)業(yè)園、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園、現(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)園等“園中園”，將建設(shè)孵化和加速相結(jié)合、產(chǎn)學(xué)研一體化的創(chuàng)新平臺，著力培育和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，打造“雙百億”的食品醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過6年開發(fā)，到2013年，園區(qū)完成合同外資、實到外資、實到內(nèi)資、固定資產(chǎn)投資占杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)比重已經(jīng)達到31%、27%、60%、26%，主引擎、主平臺、主戰(zhàn)場作用已經(jīng)凸顯。根據(jù)目前招商引資特別是龍頭旗艦型項目的帶動效應(yīng)，前進園區(qū)今后至少會突破2000億元的產(chǎn)能規(guī)模，實現(xiàn)200億元的稅收效益，將極大提升開發(fā)區(qū)經(jīng)濟總量、質(zhì)量和在全省、全國的地位。

（三）帶動了蕭山當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展

2007年啟動開發(fā)以來，前進園區(qū)保持了高強度投入，強勢推進開發(fā)建設(shè)。截至2013年底，園區(qū)已累計投入政府資金100億元，已經(jīng)撬動了300億元的社會投資，今后幾年政府資金還將再投入100億元，屆時將再帶動400億元以上的社會投資，這將有力帶動蕭山當?shù)赝顿Y。園區(qū)在吸引企業(yè)投資的同時，大力實施民生保障工程，投資6.7億元，建設(shè)29萬方農(nóng)居高層安置房項目（一期）；投資1億元，建成投用18班前進幼兒園和36班前進小學(xué)；投資4000萬元，建設(shè)1萬方衛(wèi)生服務(wù)中心。在此基礎(chǔ)上，園區(qū)每年還投入大量資金，支持當?shù)亟值馈头鼍戎让裆聵I(yè)。同時園區(qū)開發(fā)建設(shè)也促進了當?shù)卮迕窬蜆I(yè)增收，預(yù)計到2015年，園區(qū)將為當?shù)卮迕窠鉀Q就業(yè)崗位近10000個。

（四）推動了杭州城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展

通過前進園區(qū)“飛地”開發(fā)，充分發(fā)揮了國家級杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和蕭山區(qū)的疊加優(yōu)勢，園區(qū)占大江東面積比重僅為9.5%，但2013年完成合同外資、實到外資、實到內(nèi)資、固定資產(chǎn)投資所占比重已經(jīng)達到44%、37%、46%、40%，有效帶動了杭州大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的開發(fā)建設(shè)，為大江東最終實現(xiàn)1萬億以上工業(yè)產(chǎn)出、再造一個“新杭州”、再造一個“杭州工業(yè)”發(fā)揮了積極作用。加快了杭州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐，有效推動了杭州“城市東擴、旅游西進、沿江開發(fā)、跨江發(fā)展”的城市發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，從而促進了杭州經(jīng)濟社會又好又快的發(fā)展。

園區(qū)長安福特建設(shè)現(xiàn)場

園區(qū)已落戶企業(yè)

四、“飛地”開發(fā)的借鑒意義

前進園區(qū)（市本級區(qū)塊）“飛地”開發(fā)是在堅持蕭山區(qū)行政區(qū)劃、財政體制、管理權(quán)限“三個不變”的前提下，采取行政審批委托、授權(quán)、見章蓋章等方式，由前進園區(qū)自行籌資、自行建設(shè)、自行招商、自行管理。類似開發(fā)模式在省內(nèi)具有開創(chuàng)性，在全國也具有探索性。同時，園區(qū)在開發(fā)建設(shè)之初，杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)就設(shè)立了開發(fā)機構(gòu)“前進工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮部”，具體負責開發(fā)建設(shè)和管理工作；杭州市、蕭山區(qū)也先后出臺了《關(guān)于加快杭州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)江東區(qū)塊開發(fā)建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于杭州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)江東區(qū)塊實行分稅制財政管理體制的通知》、《關(guān)于明確江東（市本級）區(qū)塊行政管理權(quán)限的通知》等政策文件，形成了比較完善的“飛地”開發(fā)運作機制；杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)這一“母體”，也對前進園區(qū)給予資金上的全力支持，園區(qū)繼續(xù)推進“飛地”開發(fā)具有可靠的組織保障、制度保障和資金保障，其經(jīng)驗和模式極具有典型性和代表性，對全省乃至全國特別是東部沿海區(qū)域的發(fā)展具有重要的參考價值和借鑒意義，值得進一步研究和探索。