孔令鈺

土壤污染數(shù)據(jù)、高考試卷、計(jì)生部門(mén)統(tǒng)計(jì)的引產(chǎn)數(shù)……這些乍看毫不相干的名詞，都有一個(gè)共同屬性國(guó)家秘密。

新修訂的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》將于3月1日起施行，取代1990年版的《保密法實(shí)施辦法》。該條例對(duì)2010年施行的新保密法做出補(bǔ)充解釋?zhuān)俅我l(fā)媒體對(duì)“國(guó)家秘密”的熱議。

從公開(kāi)媒體報(bào)道可整理出，計(jì)時(shí)停車(chē)位規(guī)劃案、因?yàn)?zāi)死亡人數(shù)、財(cái)政預(yù)算等這些與普通人密切相關(guān)的信息，都曾是不予公開(kāi)的國(guó)家“秘密”。還有些曾經(jīng)的“秘密”則讓人費(fèi)解，比如早已被新華社全文刊發(fā)過(guò)的中央一號(hào)文件，甚至刑事案件中作為證據(jù)的死人頭骨。

這些“秘密”背后是一個(gè)繁雜的“國(guó)家秘密”生產(chǎn)機(jī)制。

先給“國(guó)家秘密”下個(gè)定義。根據(jù)2010年施行的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《保密法》）第二條：國(guó)家秘密是關(guān)系國(guó)家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)。

在接下來(lái)的七項(xiàng)具體范圍劃定中，“國(guó)家秘密”被分為，如國(guó)家事務(wù)重大決策中的秘密事項(xiàng)；國(guó)防建設(shè)和武裝力量活動(dòng)中的秘密事項(xiàng)；科學(xué)技術(shù)中的秘密事項(xiàng)……

不過(guò)北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅曾對(duì)“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”提出質(zhì)疑：“畢竟政府的工作主要圍繞‘國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展而展開(kāi)，若將這一領(lǐng)域內(nèi)的事項(xiàng)輕易歸為國(guó)家秘密，那么政府信息公開(kāi)的空間還有多大？”

法學(xué)學(xué)者通常從比較法學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為美國(guó)法律對(duì)“國(guó)家秘密”的定義描述更細(xì)致，如具體指向“外國(guó)政府信息”， “與大規(guī)模殺傷性武器相關(guān)的信息”等。

那么在中國(guó)，一項(xiàng)事務(wù)從變成國(guó)家秘密，到最終解密讓所有人知道，中間要經(jīng)歷哪些環(huán)節(jié)？

綜合公開(kāi)信息資料顯示，大致有四個(gè)環(huán)節(jié)：比照—定密—備案—解密。但在實(shí)際操作中，可能要復(fù)雜得多。

誰(shuí)主宰定密規(guī)則

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，這個(gè)過(guò)程類(lèi)似于“抓娃娃”游戲：如果躺在陳列箱里的娃娃當(dāng)中，有的是需要標(biāo)注為“秘密”的，必須抓出來(lái)，那么首先就必須觀察哪些是“秘密”，這就需要比照每個(gè)“抓娃娃”的人手里都會(huì)拿著一張對(duì)照單，根據(jù)單子的要求選“娃娃”。這些單子，即國(guó)家保密局分別會(huì)同各中央機(jī)關(guān)制定的92個(gè)保密事項(xiàng)范圍，也就是92份分門(mén)別類(lèi)的文件。

以公布在多個(gè)地方水利部門(mén)官網(wǎng)的《水利工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》為例，“省級(jí)及省級(jí)以上防汛指揮機(jī)構(gòu)未公布的洪澇和干旱災(zāi)情”被認(rèn)定為是秘密；“省級(jí)及省級(jí)以上防汛指揮機(jī)構(gòu)未公布的水庫(kù)垮壩和堤防決口情況”也是秘密，所以如果在日常文件中出現(xiàn)了這方面的信息，就需要注意與認(rèn)定。

只是，這92個(gè)保密事項(xiàng)范圍并非全部公之于眾，《保密法》里對(duì)它們的規(guī)定是“在有關(guān)范圍內(nèi)公布”。2000年，曾有一位為某涉貪官員辯護(hù)的女律師將卷宗材料給當(dāng)事人家屬看，被法院一審判為泄露國(guó)家秘密罪，但因?yàn)闄z察院對(duì)她的起訴依據(jù)是《檢察工作中國(guó)家秘密及其具體范圍的規(guī)定》一份并未全國(guó)公布的規(guī)定。律師反駁，自己不屬于應(yīng)知曉人，也不可能知悉。最后，法院二審終審判其無(wú)罪釋放。

很多人無(wú)法理解的某事項(xiàng)有時(shí)被定為國(guó)家秘密，其實(shí)大部分都能在這些未公布的規(guī)定里找到源頭。比如財(cái)政預(yù)算、決算以前是不公開(kāi)的，因?yàn)樵?997年由國(guó)家保密局和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》里就說(shuō)，財(cái)政年度預(yù)算、決算草案及其收支款項(xiàng)的年度執(zhí)行情況，歷年財(cái)政明細(xì)統(tǒng)計(jì)資料等屬于“國(guó)家秘密”。只是后來(lái)這個(gè)規(guī)定被修改了。

需要說(shuō)明的是，一起參與保密的人也需要資質(zhì)認(rèn)證，他們是各單位的“保密工作領(lǐng)導(dǎo)小組”成員。而負(fù)責(zé)定密的，是“定密工作領(lǐng)導(dǎo)小組”成員。在制度安排上他們應(yīng)該是兩套人馬，但在有的地方，“保密”和“定密”小組是同一套人馬。

至于具體操作的人，就是來(lái)自“定密工作領(lǐng)導(dǎo)小組”中的“定密責(zé)任人”據(jù)《保密法》第十二條：機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)人及其指定的人員為定密責(zé)任人，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)、本單位的國(guó)家秘密確定、變更和解密工作。

所以定密責(zé)任人一般是各單位一把手，不過(guò)有關(guān)調(diào)研報(bào)告顯示，在某些地方，出現(xiàn)過(guò)將文件起草人、甚至校核人員確立為“定密責(zé)任人”的情況，這顯然是錯(cuò)誤的理解。

由于定密責(zé)任人能認(rèn)定什么是“秘密”，所以這些人要接受培訓(xùn)考核，簽訂保密承諾書(shū)，如果出現(xiàn)錯(cuò)定、漏定行為，會(huì)追究其法律責(zé)任。

有單位一度把“有無(wú)國(guó)家秘密”作為衡量本單位是否重要的標(biāo)準(zhǔn)，把非密事項(xiàng)確定為國(guó)家秘密，只是為讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視。

“絕密”、“機(jī)密”與“秘密”

定密包括對(duì)“秘密”的分級(jí)，也就是將不同的“娃娃”抓出來(lái)后，放進(jìn)不同的筐里?！懊孛堋币乐匾潭葟母咧恋?，分為絕密、機(jī)密、秘密三級(jí)，保密期限分別為不超過(guò)30年、20年和10年。秘密期限屆滿(mǎn)，自行解密。

國(guó)家教育全國(guó)統(tǒng)一考試啟用前的試題、答案和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)比如高考和研究生入學(xué)考試就是“絕密”，屬于國(guó)家秘密的最高一檔。省級(jí)和地市級(jí)考試題略遜一等，分別為“機(jī)密”和“秘密”。

今年一月，碩士研究生全國(guó)統(tǒng)一入學(xué)考試中，哈爾濱理工大學(xué)考點(diǎn)查出16人攜帶高科技設(shè)備作弊，近日公安機(jī)關(guān)認(rèn)定此案為“非法竊取國(guó)家秘密”。

《保密法》規(guī)定，中央、省級(jí)機(jī)關(guān)單位（及其授權(quán)機(jī)關(guān)單位）可以確定絕密、機(jī)密和秘密級(jí)的國(guó)家秘密；設(shè)區(qū)的市、自治州機(jī)關(guān)（及其授權(quán)機(jī)關(guān)單位）則可以確定機(jī)密和秘密級(jí)國(guó)家秘密。再往下，區(qū)縣級(jí)別的，是無(wú)權(quán)確定國(guó)家秘密的。

一般來(lái)說(shuō)，“娃娃”抓出來(lái)之后，向同級(jí)保密行政管理單位備案即可。到這里為止，“國(guó)家秘密”就形成了。不過(guò)也有兩個(gè)特殊情況：

當(dāng)“定密責(zé)任人”覺(jué)得“娃娃”很可疑，即拿不準(zhǔn)這個(gè)“秘密”算不算秘密，可以先擬定一個(gè)密級(jí)，然后逐級(jí)上報(bào)給保密行政管理單位；

當(dāng)“定密責(zé)任人”發(fā)現(xiàn)抓出來(lái)的“娃娃”和名單上說(shuō)明的長(zhǎng)得都不一樣（不屬于國(guó)家秘密），但是確實(shí)又不適合再放回到陳列箱里（它是不宜公開(kāi)的事項(xiàng)），可以作為內(nèi)部事項(xiàng)進(jìn)行管理。

定密容易解密難

再說(shuō)解密。這也分兩種情：一是保密期滿(mǎn)，自動(dòng)解密；二是“定密責(zé)任人”在定期審核國(guó)家秘密時(shí)，研判發(fā)現(xiàn)形勢(shì)有變，可以提前或延長(zhǎng)解密時(shí)間。一旦做出解密決定，應(yīng)當(dāng)通知原知悉單位和個(gè)人。

只是，實(shí)踐中提前解密的情況似乎并不多，因?yàn)槎苋藛T都傾向于把保密時(shí)間定得足夠長(zhǎng)?！侗Ｃ芸茖W(xué)技術(shù)》雜志2012年2月刊發(fā)了一篇來(lái)自石家莊市國(guó)家保密局的文章，其中提到，定密人員常常本著“就高不就低”的原則對(duì)涉密文件按最長(zhǎng)時(shí)限確定保密期限。在這種情況下，再加上解密程序不順暢，上述文章說(shuō)，于是出現(xiàn)了國(guó)家秘密數(shù)量過(guò)多、保密期限過(guò)長(zhǎng)、保密成本過(guò)大的狀況。

不僅如此，定密單位還將“秘密”奉為至寶。曾任職國(guó)家保密局法規(guī)室主任的郭杰記述，有單位一度把“有無(wú)國(guó)家秘密”作為衡量本單位是否重要的標(biāo)準(zhǔn)，把一些非密事項(xiàng)確定為國(guó)家秘密，只是為讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視；還有單位借機(jī)生財(cái)，將本不該定密的資料標(biāo)上密級(jí)，公開(kāi)征訂，稱(chēng)這是供黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人參考的秘密刊物。

如此造成國(guó)家秘密泛濫。全國(guó)人大在《保密法》的立法調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：定密隨意，解密不及時(shí)。據(jù)新華社報(bào)道，美國(guó)每年產(chǎn)生秘密文件10萬(wàn)個(gè)，而中國(guó)則多達(dá)數(shù)百萬(wàn)個(gè)?！吨袊?guó)青年報(bào)》稱(chēng)，有的城市一年的保密文件可達(dá)近5778個(gè)。

是否會(huì)用“國(guó)家秘密”做擋箭牌，日益成為考驗(yàn)政府的一道試題。2009年，有公民向廣州和上海市政府遞交申請(qǐng)，要求公開(kāi)部門(mén)預(yù)算。8天后，兩個(gè)城市都給出答復(fù)。廣州市財(cái)政局稱(chēng)，會(huì)將內(nèi)容放在網(wǎng)上，可公開(kāi)下載；而上海市卻以“國(guó)家秘密”為由拒絕。

以上種種讓我們成為一個(gè)“秘密大國(guó)”。保密系統(tǒng)流傳著這樣一個(gè)玩笑，據(jù)《南方周末》報(bào)道，境外間諜對(duì)來(lái)自中國(guó)的情報(bào)很頭疼，數(shù)量驚人，但大部分不是秘密，可是為了不錯(cuò)過(guò)有用的信息，他們不得不緊盯住每一張紙片。

一直在“公開(kāi)”的路上

吊詭的是，一方面非密信息成為國(guó)家秘密，而另一方面，真正的國(guó)家秘密卻頻頻走光，比如經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)泄密。

2011年10月，最高人民檢察院和國(guó)家保密局聯(lián)合通報(bào)，原國(guó)家統(tǒng)計(jì)局干部孫振、中國(guó)人民銀行干部伍超明泄露涉密經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，分別被判處有期徒刑五年及六年。孫振利用其國(guó)家統(tǒng)計(jì)局辦公室秘書(shū)室副主任、局領(lǐng)導(dǎo)秘書(shū)職務(wù)之便，先后將國(guó)家統(tǒng)計(jì)局尚未公布的27項(xiàng)涉密數(shù)據(jù)，泄露給證券從業(yè)者。伍超明則在中國(guó)人民銀行金融研究所工作期間，“出手”25項(xiàng)涉密數(shù)據(jù)。

事實(shí)上，GDP、CPI等數(shù)據(jù)泄密屢見(jiàn)不鮮，時(shí)常有外媒搶先曝出高度吻合的數(shù)字分布在數(shù)據(jù)鏈上的某些政府官員成了券商的“信息掮客”。

2008年5月，《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施，成為公民要求政府公開(kāi)信息的法律依據(jù)?！皣?guó)家秘密”遭到挑戰(zhàn)。

據(jù)該條例，“涉及公民、法人或其他組織切身利益的”政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)。

然而這難免同“國(guó)家秘密”相捍格。比如土壤污染數(shù)據(jù)，既“涉及公民切身利益”，也屬于“公開(kāi)或泄露后會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家形象和社會(huì)安定的國(guó)土資源數(shù)據(jù)”。 2004年6月1日，武警安徽省總隊(duì)正在執(zhí)行秘密押運(yùn)高考試卷的緊急任務(wù)。

“國(guó)家秘密”與“信息公開(kāi)”的矛盾，造就一批“半公開(kāi)信息”。2013年年底，湖北省武漢市發(fā)布該市有史以來(lái)最大的環(huán)保罰單“某企業(yè)”廢水超標(biāo)排放被罰121.5萬(wàn)元。市民王先生依《政府信息公開(kāi)條例》要求公開(kāi)企業(yè)大名，而環(huán)保局卻以該企業(yè)產(chǎn)品性質(zhì)敏感，為保守國(guó)家機(jī)密而不予公開(kāi)。

2011年，98個(gè)中央部門(mén)曬出“三公”賬單，而外交部等三個(gè)部門(mén)仍以涉密為由，拒絕公開(kāi)。

從法律位階來(lái)看，《政府信息公開(kāi)條例》低于《保密法》，所以當(dāng)前的信息公開(kāi)，仍是《保密法》控制下的信息公開(kāi)。

但將視線(xiàn)拉長(zhǎng)，信息公開(kāi)仍是大勢(shì)所趨。2005年8月起，因自然災(zāi)害致死人數(shù)解密。而在此之前，2003年的SARS病例仍是國(guó)家秘密；1970年，云南通海大地震的死亡人數(shù)在30年后的悼念集會(huì)上才得以披露。

解密之路往往曲折漫長(zhǎng)。2010年，國(guó)土資源部作為第一個(gè)中央部委公布部門(mén)預(yù)算時(shí)，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈感嘆，“中國(guó)新一輪預(yù)算改革即公共預(yù)算改革從1999年就開(kāi)始了，時(shí)間過(guò)去了11年，今天才有中央部門(mén)公開(kāi)自己的‘賬本，是否有點(diǎn)漫長(zhǎng)啊?！?/p>

與財(cái)政預(yù)算類(lèi)似，PM2.5也曾被冠以“國(guó)家秘密”的帽子，最終還是摘掉了。