張小勁+古明明

改革開放以來，我國進行了7次政府機構(gòu)改革。處于改革背景下的中國在轉(zhuǎn)變政府職能的大勢下，需要精簡機構(gòu)、向社會放權(quán)，于是我們看到了正式政府部門和人員數(shù)量的減少。

現(xiàn)實中政府機構(gòu)的外部剝離與內(nèi)部擴張一直相伴而生，從外部看政府正式部門在不斷精簡，實際上其內(nèi)部衍生機構(gòu)卻持續(xù)膨脹，且這種膨脹相對隱性，往往不被人們直接察覺，卻在機構(gòu)層面對政府有效、科學(xué)地行使公共職能有著不容忽視的影響。

本文揭示出政府機構(gòu)改革以來，衍生機構(gòu)日漸廣泛分布于政府部門，影響著中國的政治生活和社會治理，卻長期未引起人們的關(guān)注，從而構(gòu)成了政府機構(gòu)的一個灰色地帶。

未來十年，中央將進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，簡政放權(quán)。

政府機構(gòu)改革一直是政府轉(zhuǎn)變職能的重要舉措之一。改革開放以來，我國進行了7次政府機構(gòu)改革。前6次機構(gòu)改革的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，國務(wù)院工作部門由100個減至69個，精簡約31%；編制人員由511萬減到116萬，精簡約68%。

這些數(shù)據(jù)以政府正式部門為統(tǒng)計對象，反映出機構(gòu)改革的成果集中體現(xiàn)在正式部門和公務(wù)員編制人員數(shù)量的減少上。但是，現(xiàn)實中政府機構(gòu)的外部剝離與內(nèi)部擴張一直相伴而生，具體而言，就是從外部看政府正式部門在不斷精簡，實際上其內(nèi)部衍生機構(gòu)卻持續(xù)膨脹。且這種膨脹相對隱性，往往不被人們直接察覺，但是它卻在機構(gòu)層面對政府有效、科學(xué)地行使公共職能有著不容忽視的影響。

衍生機構(gòu)：政府的另一個組成部分

衍生機構(gòu)是指從政府衍生出來的非內(nèi)設(shè)的下屬機構(gòu)，就組織性質(zhì)而言它們算是一種準政府組織?！皽收M織”是指那些在公共部門發(fā)揮職能作用但又不是某政府職能部門組成部分的機構(gòu)，它們具有兩個特點：第一，擁有一定的公共權(quán)力；第二，不屬于正式政府部門。在政府內(nèi)部，除內(nèi)設(shè)機構(gòu)外，衍生機構(gòu)就是政府的另一個孩子，它們的主管政府單位就是自己的母部門；它們遍布于政府的各個層級和各類部門，從中央到地方，從黨的系統(tǒng)到行政系統(tǒng)，從經(jīng)濟部門到文化部門，隨處可見。

一般而言，衍生機構(gòu)可分為四類：（1）行政監(jiān)管性衍生機構(gòu)，指全部或部分承擔(dān)政府某些行政監(jiān)管職能的單位，如財政部投資評審中心。（2）公益性衍生機構(gòu)，是為保障全社會公眾的基本利益和國家長遠利益而提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的單位，如發(fā)改委的國防動員發(fā)展研究中心。（3）生產(chǎn)經(jīng)營性衍生機構(gòu)，是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動并產(chǎn)生營利行為的單位，如人民銀行的中國金融電子化公司。（4）中介服務(wù)性衍生機構(gòu)，是由具有一定特征的一部分人組成的互益性組織，它們掛靠在主管的部委名下，接受后者的管理和指導(dǎo)，如商務(wù)部的中國機電產(chǎn)品進出口商會。

盡管衍生機構(gòu)在機構(gòu)身份上不屬于政府正式部門，其工作人員也幾乎不是公務(wù)員，但是它們在各方面都與自己的母部門具有千絲萬縷的聯(lián)系。

橫向觀察：衍生機構(gòu)的構(gòu)成特點

衍生機構(gòu)于結(jié)構(gòu)上具有一些典型特征。

衍生機構(gòu)數(shù)量與人員規(guī)模往往可與母部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)抗衡。從政府部門的組織結(jié)構(gòu)上看，還經(jīng)常存在內(nèi)外比重失衡的現(xiàn)象，很多政府部門的衍生機構(gòu)數(shù)量基本上都持平于甚至多于內(nèi)設(shè)機構(gòu)，以商務(wù)部、財政部和發(fā)改委為例，其衍生機構(gòu)和內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量比分別依次是35：31、31：23、30：31。通常一個衍生機構(gòu)內(nèi)部又劃分若干小部門，其工作人員總數(shù)往往可能超過一個內(nèi)設(shè)司局的人數(shù)，原因在于衍生機構(gòu)不受公務(wù)員編制門坎的制約，可以采取社會聘用等多種靈活的人事關(guān)系。

衍生機構(gòu)的組織類別多樣，專業(yè)類、研究類和報刊出版類衍生機構(gòu)是主流，數(shù)量最多的是專業(yè)類機構(gòu)。這些機構(gòu)基本上承擔(dān)了母部門管轄領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)事務(wù)，體現(xiàn)出現(xiàn)代政府的專業(yè)化傾向。如商務(wù)部的13個專業(yè)類衍生機構(gòu)中，有11個冠以“國際”、“對外”、“外商”等詞眼，這是由于隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，國內(nèi)外的各種商務(wù)活動十分活躍，尤其是對外商務(wù)活動空前增長，在此背景下，需要更多處理國際商務(wù)問題的專業(yè)性機構(gòu)。至于發(fā)改委，則是由于其涉及的職能范圍太過廣泛。在這個有著“小國務(wù)院”之稱的部委當中，其各個職能部門都在不同程度上與政府其他部門有所交疊，因此衍生出大量專業(yè)類機構(gòu)以滿足不同職能領(lǐng)域的需求。

研究類衍生機構(gòu)是財經(jīng)部委衍生機構(gòu)的重要組成部分。這是政府正式部門重視研究工作的一種延伸，因為衍生機構(gòu)的很多研究成果是直接為母部門解決實際問題服務(wù)的，這也體現(xiàn)了現(xiàn)在政府決策越來越注重研究、走科學(xué)決策之路的方向。

報刊出版類衍生機構(gòu)樣式齊備，很多部委均展現(xiàn)出“社、報、刊”全有的狀況，即一個部委一般都擁有至少1家出版社、1份報紙和1份期刊。報刊出版類衍生機構(gòu)本身就存在很大重疊性，例如中國計劃出版社和中國市場出版社均歸屬發(fā)改委主管，但是出版圖書的類型基本趨同；中國財政經(jīng)濟出版社和經(jīng)濟科學(xué)出版社都在財政部治下，這兩家所出圖書也相去無幾。

從組織屬性構(gòu)成看，以社會服務(wù)為導(dǎo)向的公益性和中介服務(wù)性機構(gòu)是衍生機構(gòu)的主體。組織屬性的劃分隱藏了衍生機構(gòu)社會功能的核心傾向，即其提供的產(chǎn)品或服務(wù)的社會含意。行政監(jiān)管性機構(gòu)某種程度上接受了母部門的授權(quán)和委托，是在代行一部分政府權(quán)力，因此它們的功能是偏向國家一方的。而公益性機構(gòu)和中介服務(wù)性機構(gòu)是在為全社會或部分社會群體提供公共服務(wù)，它們的功能偏向社會一方。生產(chǎn)經(jīng)營性機構(gòu)通過營利的活動來維持自身的生存和發(fā)展，因此它們的功能是偏向市場一方的。其實很多可以由社會和市場直接提供和解決的產(chǎn)品或服務(wù)，并不需要政府扮演一次“中間商”的角色，而公益性和中介服務(wù)性衍生機構(gòu)才是政府最應(yīng)當審視和改革的一個重要部分。

縱向梳理：衍生機構(gòu)的生成歷史與政府機構(gòu)改革脈絡(luò)

如此繁復(fù)的衍生機構(gòu)已經(jīng)成為一個既有的政府機構(gòu)現(xiàn)象。那么它們是什么時候建立的、從何而來？通過查詢公開資料，包括各機構(gòu)的官方網(wǎng)站或公信力較高報刊刊載的相關(guān)新聞，筆者搜集到4個主管財經(jīng)工作部委下屬的93個衍生機構(gòu)的成立時間，對這些機構(gòu)成立時間的分析可呈現(xiàn)出一副政府機構(gòu)隱性膨脹的基本面貌。endprint

1988年是衍生機構(gòu)成立最多的年份，這一年有10個衍生機構(gòu)成立；其次是2001年有6個；1983年、1987年和1993年分別各有5個。尤其是在1987-1989年的前后3年間共有18個衍生機構(gòu)成立，這一時間段是衍生機構(gòu)成立最為頻繁的時期。

通過回顧改革開放以來歷次政府機構(gòu)改革的情況，可以發(fā)現(xiàn)選取的樣本部委衍生機構(gòu)成立的密集期與機構(gòu)改革的時間節(jié)點基本一致，其中最為突出的是1988年和1998年。

1988年的政府機構(gòu)改革的重點是“同經(jīng)濟體制改革關(guān)系極為密切的經(jīng)濟管理部門，特別是其中的專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)的專業(yè)機構(gòu)”，而且尤其重視人員精簡。而1987和1988年是生產(chǎn)經(jīng)營性和中介服務(wù)性衍生機構(gòu)成立的高峰期。在撤銷的12個部委中，原機械委、電子部、石油部、煤炭部的很多機構(gòu)都轉(zhuǎn)入市場或社會。如商務(wù)部的中國機電產(chǎn)品進出口商會、中國輕工工藝進出口商會、中國五礦化工進出口商會等衍生機構(gòu)都是在1988年成立，這些機構(gòu)的職能和服務(wù)領(lǐng)域或多或少與當年裁撤的那些政府部門有所接近。

1998年的改革重點是政府部門之間的整合與重組，特別是人員精簡的力度最大（由原來的3.23萬名減至1.67萬名，精簡了47.5%）。在這樣的背景下，很多精簡的機構(gòu)和人員沒有直接進入市場或社會，而是轉(zhuǎn)而進入部委直接管轄的公益性衍生機構(gòu)，這些機構(gòu)往往都是全額撥款的事業(yè)單位，很多還有行政級別，在這樣的單位里，除了一個表面上“公務(wù)員”身份的差異，其他的待遇和部委內(nèi)部差別不大。衍生機構(gòu)某種意義說成為機構(gòu)改革分流人員的一個重要渠道。

相互依賴：隱性膨脹持續(xù)發(fā)展的原因

為什么一面是倡導(dǎo)精簡的機構(gòu)改革浪潮，另一面則是衍生機構(gòu)隱性膨脹之風(fēng)呢？究其原因，還是衍生機構(gòu)同自己的母部門之間形成了一種十分緊密的相互依賴關(guān)系——衍生機構(gòu)愿意“靠著大樹好乘涼”，母部門也可以從這個不太在場面上宣揚的孩子那里得到些好處，二者之間的彼此依賴助漲了隱性膨脹的勢頭。

從一般的眼光看，作為下屬的衍生機構(gòu)一定對作為母體的政府主管單位存在很高的依賴性，這也符合孩子對母親的依賴慣性。但通過對實際情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，衍生機構(gòu)與母部門之間的依賴是相互的、共生的，主要體現(xiàn)在三個方面。

第一是設(shè)置上的“職責(zé)同構(gòu)”與服務(wù)對象的專一排他。一部分衍生機構(gòu)中存在與母部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象。有很多衍生機構(gòu)與母部門當中的正式部門存在職能上的交集，這些機構(gòu)基本上都是行政監(jiān)管性機構(gòu)和公益性機構(gòu)，所行使的職能基本上是母部門中某些司局辦職能的延伸或執(zhí)行化。如發(fā)改委的價格監(jiān)督檢查與反壟斷局，其職責(zé)是“起草有關(guān)價格監(jiān)督檢查法規(guī)草案和規(guī)章；指導(dǎo)價格監(jiān)督檢查工作，組織實施價格檢查，依法查處商品價格、服務(wù)價格、國家機關(guān)收費中的價格違法行為，依法查處價格壟斷行為；按規(guī)定受理價格處罰的復(fù)議案件和申訴案件”。而同樣負責(zé)價格監(jiān)察工作的價格監(jiān)測中心的職能是“負責(zé)國內(nèi)、國際市場重要商品和服務(wù)價格的監(jiān)測工作，實施國家發(fā)展改革委價格監(jiān)測報告制度，調(diào)查、分析重要商品和服務(wù)價格、供求的變動情況。跟蹤反饋國家重要經(jīng)濟政策在價格領(lǐng)域的反映，加強價格預(yù)測并適時提出預(yù)警建議，做好價格信息發(fā)布工作，并協(xié)助開展國家發(fā)展改革委安排的成本調(diào)查工作，配合指導(dǎo)地方價格監(jiān)測業(yè)務(wù)工作”。前者更多的是在政策上提供支持和指導(dǎo)，而后者則負責(zé)實施技術(shù)性監(jiān)測工作，是前者具體工作的執(zhí)行者。

另外，很多衍生機構(gòu)屬于服務(wù)類機構(gòu)，它們的存在完全是為了給母部門提供特定服務(wù)，這些機構(gòu)的服務(wù)對象具有專一排他性。如各個部委的服務(wù)中心和培訓(xùn)中心（稱謂上略有不同），主要承擔(dān)的都是母部門的后勤保障和系統(tǒng)內(nèi)干部人員的培訓(xùn)等工作。從某種程度來說，這些衍生機構(gòu)與母部門的關(guān)系是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。但這種服務(wù)卻是存在嚴格和明確的部門界限的，它們的服務(wù)對象必須也只能是母部門。服務(wù)對象的專一性，把這些衍生機構(gòu)和母部門緊緊地捆綁到一起。對服務(wù)類衍生機構(gòu)一方而言，母部門是唯一的服務(wù)接收者，離開了這個“買家”它們的服務(wù)無人問津，自然難以維繼；而對于作為母部門的部委來說，它們需要這方面的服務(wù)，如果沒有這樣的衍生機構(gòu)，那么它們或許要到市場上去“購買”相關(guān)服務(wù)，而那些來自市場的東西在它們看來不具有“排他性”，故而難以滿足心理上的優(yōu)越感和滿意度。

第二，經(jīng)費上的“互相支持”。在資金問題上，衍生機構(gòu)和母部門之間存在一種“成年兒女和母親”的關(guān)系，母親會適當給孩子一些錢花，孩子掙到錢也會“孝敬”給母親一部分，這就是雙方在經(jīng)費上的相互支持現(xiàn)象。一方面，一些衍生機構(gòu)可以從公共財政或母部門那里獲得一定的運行經(jīng)費。衍生機構(gòu)的經(jīng)費來源比較多樣，一般分為財政全額撥款、差額撥款和自收自支三類。就前兩類而言，它們的經(jīng)費全部或者部分來自于政府的財政撥款或母部門的補貼，這些機構(gòu)在資金上對母部門有很高的依賴性。接收撥款或補助的機構(gòu)絕大部分是行政監(jiān)管性和公益性事業(yè)單位，但也有少量部委直屬的學(xué)會、協(xié)會等可以獲得國家的財源補給，如財政部的全國預(yù)算與會計研究會和中國資產(chǎn)評估協(xié)會等。由于沒有公開的詳細數(shù)據(jù)，究竟各個衍生機構(gòu)能夠從財政和各自的母部門處獲得多少經(jīng)費，我們不得而知，但起碼從很多衍生機構(gòu)自稱為“中編辦批準成立的全額撥款事業(yè)單位”的表述中可以看出這些機構(gòu)對母部門的依賴程度。如果沒有依靠母部門的身份背景，財政撥款也自然無從談起了。另一方面，母部門也可以從那些開展事業(yè)或經(jīng)營活動的衍生機構(gòu)處提取部分相應(yīng)收入為本部委所用。這些收入各部委的決算報表中清晰可見，其中的“事業(yè)收入”、“營業(yè)收入”和部分“附屬單位繳款”都是來自于衍生機構(gòu)。其中的營業(yè)收入和繳款是衍生機構(gòu)收入當中的“非獨立核算”部分，其余獨立核算的部分歸衍生機構(gòu)自行支配和使用。這些事實都反映出作為母部門的政府部委反向上對衍生機構(gòu)有收入上的依靠，盡管這種依靠并非關(guān)鍵性財源，但是卻可以在一定程度上彌補政府自身的經(jīng)費總量。

第三，人員上的交織與互通。從衍生機構(gòu)一方看，很多機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)層中出現(xiàn)了母部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)人員的身影。由于衍生機構(gòu)的組織屬性各異，因此屬于事業(yè)單位的機構(gòu)人員基本上是事業(yè)單位編制，其他屬性機構(gòu)的人員則來自社會聘用。但是在實際研究中，我們發(fā)現(xiàn)一些衍生機構(gòu)的主要負責(zé)人具有公務(wù)員身份，有的機構(gòu)直接是職能對等的內(nèi)設(shè)機構(gòu)的一、二把手兼職，這些機構(gòu)以行政監(jiān)管性和公益性機構(gòu)為主，也有少量的中介服務(wù)性機構(gòu)。如財政部關(guān)稅司長同時也兼任其衍生機構(gòu)關(guān)稅政策研究中心的主任。還有一些中介服務(wù)性機構(gòu)的負責(zé)人（實際或名譽）往往是從母部門退居二線的領(lǐng)導(dǎo)來出任，如商務(wù)部下屬的中國外商投資企業(yè)協(xié)會的會長即剛剛退下來的前部長陳德銘。從母部門一方來說，它們也會從自己下屬的衍生機構(gòu)中借調(diào)一些業(yè)務(wù)對口、工作能力突出的人員到內(nèi)設(shè)機構(gòu)當中工作。這已經(jīng)成為很多公務(wù)員編制有限但工作相對繁雜的內(nèi)設(shè)機構(gòu)常用的辦法。同時在事業(yè)編制的衍生機構(gòu)當中，行政級別已經(jīng)是處級以上的人員還可以直接參加母部門一些的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)競爭上崗，一旦獲選直接轉(zhuǎn)為公務(wù)員身份。endprint

政府隱性膨脹的實質(zhì)與反思

掩藏在母部門內(nèi)部的準政府組織——政府衍生機構(gòu)類別眾多、屬性各異，對它們的認識和研究可以幫助我們更全面和深入地理解政府機構(gòu)的現(xiàn)狀。本文揭示出衍生機構(gòu)廣泛分布于政府部門，從某種程度上講這些機構(gòu)對中國的政治生活和社會治理具有一定影響，但卻長期未引起人們的關(guān)注，從而構(gòu)成了政府機構(gòu)的一個灰色地帶。

絕大部分衍生機構(gòu)是改革開放以后成立的，衍生機構(gòu)的出現(xiàn)與政府機構(gòu)改革之間在時間上呈現(xiàn)顯著的同步性，這表明改革開放以來我國機構(gòu)改革存在“表縮里脹”的問題，實際上政府機構(gòu)存在隱性膨脹現(xiàn)象。衍生機構(gòu)與自身的母部門之間較高的相互依賴性，在一定程度上能夠解釋為什么衍生機構(gòu)得以大量生長。

當前發(fā)生在中國政府機構(gòu)層面的上述現(xiàn)象與問題，從理論意義上具有兩方面的意涵。

一是政府官僚機構(gòu)在中國場景下的變異值得關(guān)注。官僚機構(gòu)以科層化、專業(yè)化、理性化著稱，但是當處于改革背景下的中國在轉(zhuǎn)變政府職能的大勢下，需要精簡機構(gòu)、向社會放權(quán)，于是我們看到了正式政府部門和人員數(shù)量的減少。而另一方面，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會亟待治理的問題層出不窮、復(fù)雜多樣，原有的政府官僚機構(gòu)的治理模式、行政效率等還沒有實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)型，尚難以用精簡后的機構(gòu)來應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，加之官僚體系本身具有的不斷膨脹的劣根性，使得正式政府主動地或不得已地尋求通過增加衍生機構(gòu)的方式來分擔(dān)治理壓力和擴大爭取資源的途徑，同時實現(xiàn)自身機構(gòu)潛在規(guī)模和權(quán)力控制范圍的擴大。這樣的狀況其實是作為一種典型官僚機構(gòu)的政府在社會轉(zhuǎn)型期的“組織形態(tài)變異”。

二是大量衍生機構(gòu)的存在從側(cè)面反映出中國的國家與社會分離還不夠徹底和充分。改革開放以來，中國告別以往計劃色彩濃重的全能主義治理模式，逐步培養(yǎng)社會力量自我治理的能力，很多NGO大量涌現(xiàn)。一個社會的良性發(fā)展狀態(tài)是國家與社會各司其職，社會處于適宜的多元治理格局之下。衍生機構(gòu)的興起與發(fā)展可以說是政府觸角的一種社會化延展。一些本該由社會自我管理的事務(wù)還處于政府的羽翼之下，國家與社會的界限還十分模糊，中國轉(zhuǎn)型之路的任務(wù)還很艱巨。

從當前國家逐步推進的政治體制改革進程來看，作為準政府組織當中重要一類的事業(yè)單位已進入頂層改革者的視野，2011年3月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》），其中明確了事業(yè)單位分類的標準和改革方向。對事業(yè)單位推行的分類改革思路已經(jīng)形成，并在全國逐步鋪開具體的分類實施工作。對事業(yè)單位的改革思路成為其他準政府組織未來走向的重要參考和借鑒，這意味著“社會功能”是我們在推進改革進程、促進國家與社會合理分離的道路上界分衍生機構(gòu)并找尋其適當位置的一個關(guān)鍵要素?；谶@樣的方向，社會功能導(dǎo)向的衍生機構(gòu)更有可能回歸社會的懷抱，不斷向社會自治性的NGO轉(zhuǎn)化。行政功能導(dǎo)向的衍生機構(gòu)則可以考慮與政府內(nèi)部機構(gòu)合并重組。

（作者分別為清華大學(xué)政治學(xué)系主任、教授、博導(dǎo)；國務(wù)院發(fā)展研究中心助理研究員）

責(zé)編/張瀟爽 美編/宋揚endprint