楊小軍+陳建科

中國(guó)有著豐富的變法或者改革歷史，黨的十八大以后中國(guó)改革進(jìn)程中法治的作用受到更進(jìn)一步重視。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)與相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。新時(shí)期改革與法治的關(guān)系可概括為引領(lǐng)作用、規(guī)范作用和保障作用三個(gè)方面，即：今后立法將對(duì)改革起引領(lǐng)作用，立法先行，不允許再有法治之外的試點(diǎn)；法治通過(guò)法律正當(dāng)程序?qū)Ω母锲鹨?guī)范作用，此種規(guī)范既可表現(xiàn)為法律規(guī)則，也可表現(xiàn)為法律原則；利益關(guān)系的再調(diào)整需要法治，改革的成果需要法治固化。

改革與法治關(guān)系的歷史發(fā)展

中國(guó)古代改革的突出特點(diǎn)就是變法，改革以立法形式出現(xiàn)，法律先行。春秋時(shí)管仲在齊國(guó)所進(jìn)行的“修舊法，則其善者而從之”改革，其后，子產(chǎn)在鄭國(guó)改革，鑄刑書(shū)，李悝在魏國(guó)，修《法經(jīng)》，吳起在楚國(guó)，“明法申令”，以及戰(zhàn)國(guó)時(shí)的商鞅變法等政治經(jīng)濟(jì)體制的改革，都是以修改當(dāng)時(shí)所行法律為主，樹(shù)立新法權(quán)威，以法律推動(dòng)改革的進(jìn)行，同時(shí)又以法律形式固化改革成果，這在商鞅變法中表現(xiàn)較為突出。春秋戰(zhàn)國(guó)以后，規(guī)模較大的有北魏孝文帝變法改制和宋代王安石變法。北魏孝文帝變法從立法入手，制定《均田令》，推行均田制，還親自參與制定《北魏律》；王安石變法也是首先設(shè)置“制置三絲條例司”主持和領(lǐng)導(dǎo)變法，對(duì)立法很是重視?？梢哉f(shuō)，中國(guó)悠久的變法歷史，有著豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，值得我們認(rèn)真汲取和吸收，少走不必要的彎路。

經(jīng)過(guò)30多年的實(shí)踐，中國(guó)改革的路徑正在發(fā)生標(biāo)志性的變化。中國(guó)改革的發(fā)生以及發(fā)展，我們選擇了一種特殊的改革路徑，“摸著石頭過(guò)河”，試點(diǎn)、試驗(yàn)、先行先試等，被賦予了“良性違法的道德正當(dāng)性”，改革成果經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)后，經(jīng)由法律程序予以確認(rèn)和固化。改革開(kāi)放初期，法律少，一些改革是突破政策文件的，直接突破法律規(guī)定的其實(shí)也不多。這一時(shí)期的體制改革重要特征是政策驅(qū)動(dòng)。不少領(lǐng)域的改革沒(méi)有法律根據(jù)，而以政策性文件的形式進(jìn)行。改革開(kāi)放過(guò)程中，在一定程度上形成改革與法治的悖論。這種改革有其歷史必要性和合理性，改革與法治的緊張關(guān)系也隨著改革成果的法治固化而得到緩解，但是法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性受到了一定程度的損害，對(duì)法治國(guó)家的長(zhǎng)期和系統(tǒng)建設(shè)也是不利的。隨著綜合國(guó)力的提升，改革公平性、合法性開(kāi)始越來(lái)越受關(guān)注；隨著中國(guó)特色社會(huì)法律體系的形成，人民對(duì)法律實(shí)施的要求更加強(qiáng)烈；再者，現(xiàn)在與30多年前不同，中國(guó)已經(jīng)融入世界，法治是人類(lèi)文明的共同成果，中國(guó)需要以法治思維和法治方式推進(jìn)改革，創(chuàng)造良好的國(guó)際環(huán)境。

十八大以后我國(guó)更加強(qiáng)調(diào)改革進(jìn)程中的法治作用。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》）提出建設(shè)法治中國(guó)的目標(biāo)，要求維護(hù)憲法法律權(quán)威。特別是習(xí)近平總書(shū)記在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)；在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。今年全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中關(guān)于今后一年的工作任務(wù)也提出，中央部署的相關(guān)改革舉措，需要制定、修改或得到法律授權(quán)的，要加強(qiáng)研究、盡快啟動(dòng)，適時(shí)安排審議，確保重大改革于法有據(jù)、有序進(jìn)行。

法治對(duì)改革的引領(lǐng)作用

今后立法將對(duì)改革起到引領(lǐng)作用，立法先行，不允許再存在法治軌道之外的改革試點(diǎn)。過(guò)去那種通過(guò)先行試點(diǎn)試驗(yàn)進(jìn)行摸索，最后立法確認(rèn)的改革模式具有歷史合理性，但在新的歷史時(shí)期，面對(duì)改革決策與法治決策的緊張關(guān)系時(shí)，就需要將法治權(quán)威置于改革之前，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，寓改革于立法之中，需要修改法律的，先修改法律，有序進(jìn)行，走出“改革就是要突破現(xiàn)有法律”、“沒(méi)有違法，就沒(méi)有改革”等認(rèn)識(shí)誤區(qū)，不允許有法治之外的試點(diǎn)、試驗(yàn)等。同時(shí)要避免陷入一種把改革與立法相等同的極端認(rèn)識(shí)。先行試點(diǎn)試驗(yàn)等改革方式，有助于積累經(jīng)驗(yàn)，避免造成全盤(pán)性錯(cuò)誤，對(duì)于全面深化改革具有不可替代的價(jià)值。因此在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革上，還是需要這種改革方法，但應(yīng)當(dāng)納入到法治軌道上來(lái)，通過(guò)立法機(jī)關(guān)授權(quán)的方式推行，以維護(hù)憲法法律的權(quán)威。

過(guò)去一年全國(guó)人大及其常委會(huì)及時(shí)通過(guò)相關(guān)決定、決議，保證重大改革于法有據(jù)，有序進(jìn)行。如貫徹落實(shí)中央部署和十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，推動(dòng)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變；全國(guó)人大常委會(huì)采取一攬子方式修改近二十部法律，從諸領(lǐng)域簡(jiǎn)化、下放和取消相關(guān)行政審批權(quán)；授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批；為了貫徹十八屆三中全會(huì)提出的廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度和逐步調(diào)整完善生育政策的任務(wù)，國(guó)務(wù)院提出議案，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)認(rèn)真審議通過(guò)了廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)的相關(guān)法律規(guī)定的決定，通過(guò)調(diào)整完善生育政策的決議，啟動(dòng)實(shí)施單獨(dú)兩孩的政策。全面深化改革意味著我國(guó)依法治國(guó)基本方略進(jìn)入新階段，立法工作方面的要求更高，任務(wù)更重，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)十八界三中全會(huì)的《決定》加緊研究，形成了《關(guān)于十八屆三中全會(huì)〈決定〉提出的立法工作方面要求和任務(wù)的研究意見(jiàn)》，對(duì)涉及的現(xiàn)行法律進(jìn)行梳理，分析改革措施與相關(guān)法律的關(guān)系，明確哪些法律需要立、改、廢，并提出落實(shí)立法任務(wù)建議，這一《研究意見(jiàn)》在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上審議通過(guò)，對(duì)于充分發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)作用和適時(shí)開(kāi)展相關(guān)立法工作，具有重要意義。

法治對(duì)改革的規(guī)范作用

這種規(guī)范作用首先表現(xiàn)為正當(dāng)程序?qū)Ω母锏囊?guī)范作用。正當(dāng)程序思維在法律思維中是一種技術(shù)性的思維，是為實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)服務(wù)的，具有工具理性的和附屬性的特征，相對(duì)于實(shí)體而言，隨著對(duì)程序價(jià)值的認(rèn)識(shí)逐漸深化，其本身就存在不依賴實(shí)體而存在的獨(dú)立價(jià)值。程序正義通過(guò)求同存異的方法防止不同實(shí)質(zhì)價(jià)值爭(zhēng)論的激化、維護(hù)多元化制度格局的框架，限制一種價(jià)值或者信仰壟斷公共性話語(yǔ)空間，防止此種價(jià)值或者信仰壓倒甚至抹殺彼種價(jià)值或者信仰。正當(dāng)法律程序的獨(dú)立價(jià)值有三：其一，它能夠限制改革決策的恣意；其二，由于程序的公開(kāi)性，參加者相對(duì)自由進(jìn)行對(duì)話和討論，再加上結(jié)果的不確定性和受自身約束的特點(diǎn)，參加的積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，也促使參加者作出理性的選擇；其三，經(jīng)過(guò)程序而作出的決定具有既定力，而且由于先例的影響，迫使決策機(jī)關(guān)保持立場(chǎng)的一貫性。為使程序不至于流于形式，這就需要程序的內(nèi)容不是機(jī)械決定的，程序的參與者具有一定代表性，程序的操作由專業(yè)人士進(jìn)行，程序的決定具有權(quán)威性。同時(shí)還需注意程序的實(shí)質(zhì)性價(jià)值，以免程序的結(jié)構(gòu)和功能偏離程序正義的要求，彌補(bǔ)程序的形式性缺陷。

此種規(guī)范的表現(xiàn)形式既可以是法律規(guī)則，也可以是法律原則。按照功能劃分，法律規(guī)則包括調(diào)整性規(guī)則和構(gòu)成性規(guī)則，其對(duì)改革的作用是不同的，調(diào)整性規(guī)則控制公權(quán)力機(jī)關(guān)的行為使之符合法律規(guī)則概括出來(lái)的行為模式，構(gòu)成性規(guī)則組織公權(quán)力機(jī)關(guān)按照法律規(guī)則授權(quán)進(jìn)行活動(dòng)。在法律體系中，法律規(guī)則具有微觀指導(dǎo)性、可適用性、可預(yù)測(cè)性和確定性等優(yōu)勢(shì)。法律除了法律規(guī)則，還包括法律原則，二者合一才能真正體現(xiàn)對(duì)于法律的尊敬。法律原則，源于正義和人類(lèi)理性，是那些可以作為規(guī)則基礎(chǔ)或者本源的綜合性和穩(wěn)定性準(zhǔn)則。法律原則是歷史形成的，適用范圍較廣泛，表現(xiàn)形式也多樣，既有實(shí)體的，也有程序性的原則。如果說(shuō)法的“細(xì)胞”是法律規(guī)則，那么法的“靈魂”則是法律原則，兩者關(guān)系密切。但是當(dāng)規(guī)則與原則發(fā)生沖突，或者規(guī)則之間發(fā)生沖突時(shí)，何者適用優(yōu)先？應(yīng)當(dāng)原則優(yōu)先。因?yàn)榉稍瓌t相對(duì)于法律規(guī)則來(lái)講，覆蓋面更寬，宏觀指導(dǎo)性和穩(wěn)定性更強(qiáng)。原則所表達(dá)出的似乎是對(duì)違反規(guī)則的正當(dāng)，但是原則的濫用也應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注和糾正。

法治對(duì)改革的保障作用

利益關(guān)系再調(diào)整需要法治。處理好改革與多數(shù)人的利益關(guān)系，形成合理的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)是我國(guó)改革開(kāi)放的重要起點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)。30多年前，正是平均主義利益藩籬的打破，使得改革贏得支持和強(qiáng)大合力。30多年后，貧富差距擴(kuò)大、利益結(jié)構(gòu)失衡成為普遍受關(guān)注制約我國(guó)改革全面深化進(jìn)行的重大障礙，能不能突破利益固化的藩籬，形成合理的利益格局，決定著全面改革的成敗。收入分配改革不到位，至今仍需要實(shí)質(zhì)性破題，我國(guó)市場(chǎng)化改革不到位，不合理的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制反而容易導(dǎo)致利益分化和失衡，再加上政府改革不到位，為權(quán)力尋租就會(huì)留下空間，這些共同構(gòu)成我國(guó)利益結(jié)構(gòu)失衡的深層次原因。所以我們需要繼續(xù)進(jìn)行收入分配、市場(chǎng)化和行政體制改革，這些改革需要法治。需要調(diào)整將利益結(jié)構(gòu)失衡的格局固定下來(lái)的法律，形成合理利益格局；利益關(guān)系的再調(diào)整，平等是極為重要的價(jià)值準(zhǔn)則，離開(kāi)法治，分配中的無(wú)序和不公正難以保障不會(huì)出現(xiàn)，法治是必要的調(diào)節(jié)機(jī)制和保障機(jī)制。如全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院暫停上海自貿(mào)區(qū)部分法律實(shí)施，以及授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批，說(shuō)明改革法律自身是全面深化改革的重要方面，此乃利益調(diào)整的重要一步，也是突破“合法化利益”藩籬的重要一步。

改革的成果需要法治固化。這樣一層關(guān)系可以理解為法治的“定”和改革的“變”的關(guān)系，法律法規(guī)的特點(diǎn)是“定”，一旦固定下來(lái)，全體社會(huì)成員都要一體遵守；改革的特點(diǎn)是“變”，即突破原有的體制和規(guī)則。處理好這一“定”、“變”關(guān)系，難度是很大的。十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使得各方面制度更加成熟更加定型?！狈ㄖ卧陟柟谈母锍晒确矫嬗兄P(guān)鍵作用。制度設(shè)計(jì)、政策規(guī)定等經(jīng)由法律程序上升為法律法規(guī)以后，對(duì)于依法治國(guó)、依法執(zhí)政和依法行政能夠起到助推作用；同時(shí)將改革開(kāi)放的成果進(jìn)行固化的過(guò)程，也是法治本身不斷調(diào)整和不斷完善的過(guò)程。如李克強(qiáng)同志曾經(jīng)指出進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，既需要頂層設(shè)計(jì)，又要尊重人民群眾的積極性和首創(chuàng)精神，在過(guò)去的長(zhǎng)期實(shí)踐中，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，對(duì)于一時(shí)看不準(zhǔn)、吃不透的改革，可以進(jìn)行試點(diǎn)，并及時(shí)調(diào)整和糾錯(cuò)，同時(shí)東中西地區(qū)情況不甚相同，突破口也要因地制宜；同時(shí)推進(jìn)改革要依法行事，善于運(yùn)用法治思維和法治方式，規(guī)范改革程序，成熟的改革經(jīng)驗(yàn)上升為法律法規(guī)，用法治鞏固改革成果。

（作者：楊小軍，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任、教授；陳建科，國(guó)家行政學(xué)院博士生）

責(zé)任編輯：沈 聰