王名+藍煜昕

黨的十八屆三中全會就全面深化改革的總目標提出了非常引人注目的新表述，即“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在此目標之下，社會改革領(lǐng)域提出“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義”，“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。

可見，黨的十八屆三中全會在執(zhí)政理念上呈現(xiàn)從“管理”到“治理”的重要轉(zhuǎn)型。回顧黨的十八大以來中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體在社會領(lǐng)域的新動向，可以看到社會體制改革的步伐越來越密集，并逐漸呈現(xiàn)出社會組織、社會服務(wù)、社會治理三大領(lǐng)域齊頭并進的宏觀框架，我們可將這一改革趨勢總結(jié)為“社會新政”。

社會新政的醞釀與形成

“社會新政”并非坐而論道、平地而起，而是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體基于對我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和現(xiàn)實需求的判斷所作出的回應(yīng)，也是基于上一屆領(lǐng)導(dǎo)集體在這一領(lǐng)域早期探索的實踐經(jīng)驗。2007年，黨的十七大首次將社會建設(shè)納入政治、經(jīng)濟、文化、社會“四位一體”的總體布局，從民生的角度提出“更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會”。2011年年初，中央領(lǐng)導(dǎo)集體因應(yīng)日益復(fù)雜的社會矛盾，又主要從秩序角度提出加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。在這一段時期內(nèi)，我們見證了各地在社會服務(wù)、社會管理各領(lǐng)域百花齊放的創(chuàng)新探索。這些豐富的實踐探索逐步匯聚成社會領(lǐng)域宏觀變遷的推動力量，進入頂層設(shè)計視野，并逐步走上我國深化改革的舞臺中央。

黨的十八大可以被認為是“社會新政”開始醞釀的起點。報告關(guān)于社會建設(shè)的表述首次提出“加快推進社會體制改革”，為“社會新政”的展開定下了基調(diào)。同樣，首次提出的“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，確立了社會組織在治理體系中的主體地位，并與現(xiàn)在“國家治理體系和治理能力”的“現(xiàn)代化”相呼應(yīng)。同時，在“加強和創(chuàng)新社會管理”部分中提出“改進政府提供公共服務(wù)方式，加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務(wù)中的職責，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”，更是充分體現(xiàn)了多元社會主體參與治理的思路。

隨后，中央和國務(wù)院自2013年年初推進的一系列方案和部署勾勒了“社會新政”的逐步啟動過程。兩會期間人大通過的《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的方案》以及隨后國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實施國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務(wù)分工的通知》再次凸顯和實踐了向市場放權(quán)、向社會放權(quán)的宏觀思路。新的方案緊緊圍繞政府與市場、社會關(guān)系問題，專門強調(diào)“改革社會組織管理制度”，圍繞建立現(xiàn)代社會組織體制的要求，降低社會組織登記門檻，逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，并重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。9月末，國務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，是推進社會組織等社會力量在公共服務(wù)領(lǐng)域參與的具體舉措。

十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，可以說為社會領(lǐng)域改革確立了宏觀指引方向，標志著“社會新政”將在頂層設(shè)計的支撐下由點到面全面啟動。從《社會團體條例》、《基金會條例》等法規(guī)的修訂到《社會服務(wù)機構(gòu)條例》、《慈善法》等新法的立法進程，再到社會組織管理體制改革、政府購買服務(wù)、轉(zhuǎn)移政府職能、創(chuàng)新治理體制等新的政策動向都顯示“社會新政”已經(jīng)全面展開。

社會新政的內(nèi)涵：三大戰(zhàn)略

結(jié)合我國國家治理體系的現(xiàn)實和社會新政的醞釀過程，“社會新政”在內(nèi)容上應(yīng)包括社會組織體制改革、社會服務(wù)體制改革、社會治理體制改革這相互關(guān)聯(lián)的三大戰(zhàn)略，并將于未來一段時期內(nèi)逐步呈現(xiàn)。

第一戰(zhàn)略：社會組織體制改革。社會組織體制改革的目的是建構(gòu)“政社分開、職責明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制，把“組織”還給社會。建構(gòu)現(xiàn)代社會組織體制要處理三個層面的關(guān)系，作出三方面的努力：

第一個層面是處理政府與社會組織的關(guān)系，建構(gòu)現(xiàn)代的社會組織管理體制、合作體制和培育體制。社會組織管理體制改革的方向是從入口監(jiān)管向過程監(jiān)管、從組織監(jiān)管向行為監(jiān)管、從行政預(yù)防向依法追懲轉(zhuǎn)變，打破“雙重管理體制”，降低登記門檻，形成“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責、依法監(jiān)管”的社會組織管理格局。在政社分開的前提下，政社合作體制建構(gòu)的內(nèi)容包括政社邊界的界定、政府職能的轉(zhuǎn)移以及政府購買社會組織服務(wù)、社會協(xié)同治理等關(guān)系的建立等。建構(gòu)社會組織培育體制則是在初期社會組織發(fā)育不足、尚無能力承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能、不能充分發(fā)揮自治功能的背景下，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)、培育作用而作出的安排，包括落實或確認社會組織培育的主體，建立政府投入、社會化參與的社會組織孵化平臺，出臺各類社會組織扶持政策等。

第二個層面是處理社會組織與社會及社會組織之間的關(guān)系，建構(gòu)起社會組織的社會問責體系、自律體系和相互支持的社會組織內(nèi)生發(fā)展體系或生態(tài)系統(tǒng)。從政府角度，需要協(xié)助建立起完善的公益組織信息披露、公益責任追究、公益權(quán)利救濟等制度，并重點培育社會組織生態(tài)體系中的樞紐型、支持型組織，引導(dǎo)社會資源和權(quán)力在社會組織生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的合理流動和運行。

第三個層面是處理好社會組織的內(nèi)部關(guān)系，引導(dǎo)或幫助社會組織提升能力、建立起合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、形成良好的公益文化。法律在尊重社會組織多樣性的同時，應(yīng)對具有廣泛社會影響的社會組織在治理結(jié)構(gòu)方面有基本要求，同時政府在促進社會組織的能力建設(shè)、營造良好的社會組織文化方面發(fā)揮引導(dǎo)作用。

現(xiàn)代社會組織體制的建構(gòu)需要分兩大階段來分步驟實施，第一階段由政府主導(dǎo)，是一個政府自上而下主動退出、讓渡空間、營造良好的社會組織發(fā)育環(huán)境的過程。這一階段已經(jīng)啟動，2013年3月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實施國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務(wù)分工的通知》設(shè)定了到2017年基本形成現(xiàn)代社會組織體制的目標，同時就逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤、修訂出臺三大社會組織管理條例、四類社會組織實行民政部門直接登記、推進政府購買社會力量服務(wù)等內(nèi)容提出了近期任務(wù)的時間表。第二階段則應(yīng)是一個由社會主導(dǎo)、自下而上的過程，強調(diào)社會組織的獨立性、社會性、自主性以及社會組織生態(tài)系統(tǒng)的形成，這一過程需要更加漫長的時間和足夠的耐心。

第二戰(zhàn)略：社會服務(wù)體制改革。社會服務(wù)體制改革的目的是改革現(xiàn)行事業(yè)單位體制，建構(gòu)主體多元、機制靈活、廣覆蓋、多層次的現(xiàn)代社會服務(wù)體制，把“服務(wù)”還給社會。社會服務(wù)體制改革與政府機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變和社會組織的興起高度關(guān)聯(lián)，但作為當前我國社會服務(wù)主要載體的事業(yè)單位是改革的關(guān)鍵點和難點。中共中央、國務(wù)院已于2011年出臺《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，著手推進事業(yè)單位相關(guān)改革，現(xiàn)在則需要在社會體制改革的整個思路下重新梳理事業(yè)單位的改革思維。

事業(yè)單位體制改革和現(xiàn)代社會服務(wù)體制的建構(gòu)包括兩個方面重要內(nèi)容：

一是調(diào)整政府、事業(yè)單位及其他社會服務(wù)主體間關(guān)系。首先對事業(yè)單位實行“增量改革”、不擴大現(xiàn)有規(guī)模、新的社會服務(wù)事項不新增事業(yè)單位，為其他社會服務(wù)主體的發(fā)展讓渡空間。其次對事業(yè)單位逐步進行“存量改革”，主要是政事分開、管辦分離，通過健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)、改革人事制度、收入分配制度等方式落實事業(yè)單位法人自主權(quán)，理順政府與事業(yè)單位關(guān)系。最終要達成的狀態(tài)應(yīng)是逐步消除事業(yè)單位在資質(zhì)認定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面的特權(quán)，使包括民辦非營利社會服務(wù)機構(gòu)在內(nèi)的各類服務(wù)主體一視同仁、公平競爭。

二是建立來源豐富、公平高效的社會服務(wù)資源供給體系。首先應(yīng)強化政府公共服務(wù)職能，調(diào)整政府支出結(jié)構(gòu)，增大對社會服務(wù)的財政支持力度，建構(gòu)長效的財政支持體系，并建立政府購買服務(wù)、政府資助、財政補貼等多元化的支持機制、模式。其次為公益慈善事業(yè)創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，促進社會資源的積累和在社會服務(wù)領(lǐng)域的流通。再次，促成專業(yè)化的社會服務(wù)評估、監(jiān)督體系，保障效率并為社會服務(wù)提供者創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境。

第三戰(zhàn)略：社會治理體制改革。社會治理體制改革的目標是改革人民團體體制，建構(gòu)代表群眾、意見通暢、反應(yīng)敏捷、源頭化解的現(xiàn)代社會治理體制，把“治理”還給社會。各級工、青、婦等人民群眾團體應(yīng)該真正起到代表群眾、聯(lián)系群眾的作用，促進社會關(guān)系協(xié)調(diào)和社會矛盾化解，最終做到群眾有問題、有意見不是去找政府，而是愿意通過人民團體來表達和解決。

人民團體體制是從戰(zhàn)爭年代開始，黨和政府進行社會動員、密切聯(lián)系和管理群眾的一種基本體制。通過工會、共青團、婦聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)、文聯(lián)等20多個系統(tǒng)、各級700多萬家人民團體，黨和政府有效地保持了與各類人民群眾的聯(lián)系，進行了全面、有效的社會動員、整合和意識形態(tài)建構(gòu)。然而隨著時代的變遷，在原有功能和定位不能及時調(diào)整的情況下，人民團體的整合與治理功能逐漸失靈。在全能型政府以及管控思維的延續(xù)下，黨和政府又建立了一套自上而下的維穩(wěn)體制，力圖把所有社會成員的行為納入政府控制范圍內(nèi)。事實上，這種體制的成本很高，并且已經(jīng)不適應(yīng)當下的社會發(fā)展格局。在新的秩序理念下，應(yīng)變維穩(wěn)、管控、管理為治理，充分發(fā)揮社會的自治功能，將治理還給社會。從這一理念出發(fā)，需要對已有的人民團體體制進行改革，使其適應(yīng)社會發(fā)展，在黨和政府與人民群眾之間發(fā)揮意見整合與雙向表達的功能。

建構(gòu)現(xiàn)代社會治理體制最終需要普遍和多樣化的結(jié)社使包括人民團體在內(nèi)的各類社團及其生態(tài)體系成為社會治理主體，發(fā)揮意見表達、利益協(xié)調(diào)、矛盾化解的功能。人民團體體制改革及相應(yīng)現(xiàn)代社會治理體制的建構(gòu)是社會體制改革的重要內(nèi)容，同時也已經(jīng)涉足政治體制改革。這一領(lǐng)域的改革更需要巨大的勇氣和創(chuàng)新精神，相應(yīng)這一領(lǐng)域的前進也許是漸進式政治體制改革過程中一個很好的突破口。

（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院）

責任編輯：宋明晏