李騰飛+王志剛

2014年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中指出，要大力整頓和規(guī)范市場秩序，繼續(xù)開展專項(xiàng)整治，健全從中央到地方直至基層的食品藥品安全監(jiān)管體制，堅(jiān)決治理餐桌上的污染，切實(shí)保障“舌尖上的安全”。為確保這些要求落到實(shí)處，需要建立相應(yīng)政績考核機(jī)制，細(xì)化考核主體和考核指標(biāo)，明確“考核誰”、“誰來考”、“考什么”等具體內(nèi)容，以促進(jìn)食品安全納入政績考核充分發(fā)揮其激勵(lì)與約束功能。

食品安全納入政績考核的運(yùn)行機(jī)制

眾所周知，我國原有的食品安全監(jiān)管模式是按照“一個(gè)環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管”的原則確立的分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管體制。這種模式的特點(diǎn)是設(shè)立多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法主體，由此也導(dǎo)致了監(jiān)管環(huán)節(jié)交叉和空白，部門各自為政，信息不共享。自2013年3月之后，大部制改革拉開了食品安全監(jiān)管制度創(chuàng)新的序幕，并調(diào)整了監(jiān)管職能。這次改革組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，并將之前質(zhì)檢負(fù)責(zé)的流通環(huán)節(jié)和工商負(fù)責(zé)的加工環(huán)節(jié)監(jiān)管職能并入該部門。由此，食品安全監(jiān)管實(shí)現(xiàn)了由分段監(jiān)管向集中監(jiān)管的制度變遷。食品安全的集中監(jiān)管有效避免了分段監(jiān)督帶來的職能交叉、責(zé)任不清以及監(jiān)管邊界模糊的問題，消除了監(jiān)管盲區(qū)，提高了協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)了信息的共享。

但是集中監(jiān)管模式仍然有一個(gè)重要的問題沒有解決，那就是食品安全監(jiān)管的激勵(lì)問題。只有增強(qiáng)監(jiān)管主體的內(nèi)部激勵(lì)，才能改變其注意力結(jié)構(gòu)，從而增強(qiáng)食品安全監(jiān)管的責(zé)任心和積極性。這是由于政績考核具有強(qiáng)烈的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。具體而言，政績考核的激勵(lì)機(jī)制是指地方政府因改善當(dāng)?shù)厥称钒踩蝿?，有力的監(jiān)管以及獲得較高的群眾滿意度而得到上級部門或者組織人事部門的積極評價(jià)，包括職位的晉升、對先進(jìn)的表彰、對城市排名的加分和提升以及獲得個(gè)人榮譽(yù)等正面評價(jià)和鼓勵(lì)等措施。相反，約束機(jī)制則是如果食品安全考核不合格，或者出現(xiàn)不履行法定職責(zé)、玩忽職守造成重大食品安全事故、弄虛作假、違法違規(guī)現(xiàn)象的給予通報(bào)批評、責(zé)令整改、降級撤職等處分，對違反刑法的追究其刑事責(zé)任。

食品安全納入政績考核的核心內(nèi)容

食品安全納入政績考核必須明確考核的主體及內(nèi)容。鑒于當(dāng)前食品安全的監(jiān)管體制現(xiàn)狀，政績考核主體由各級食品安全委員會承擔(dān)較為合適。在2010年，國務(wù)院成立了食品安全委員會作為其協(xié)調(diào)食品安全的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在此架構(gòu)下，各級政府相繼成立了這一組織，由其主要負(fù)責(zé)部署和統(tǒng)籌食品安全工作，提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施和督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任。因此，為保證考核的公平性和獨(dú)立性，由各級政府的食品安全委員會承擔(dān)考核的主體最為合適和恰當(dāng)。

在政績考核內(nèi)容方面，必須從食品安全監(jiān)管體系的完整性出發(fā)設(shè)計(jì)考核內(nèi)容。根據(jù)食品安全工作的特殊性和復(fù)雜性，食品安全政績考核需要包括五個(gè)方面的內(nèi)容。一是對食品安全監(jiān)管體制完善程度的考核。這一考核內(nèi)容主要是從制度完善性的角度進(jìn)行的考核，包括明確建立食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對食品安全監(jiān)管職能交叉或空白的解決情況、監(jiān)管部門對食品安全生產(chǎn)經(jīng)營者建立的信用檔案情況、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測情況以及開展食品安全的督查和考核評價(jià)情況。二是對食品安全重點(diǎn)工作開展情況的考核。根據(jù)當(dāng)前的突出問題，必須重點(diǎn)開展打擊非法添加和濫用食品添加劑、清查清繳問題乳粉和加強(qiáng)乳品質(zhì)量安全、瘦肉精專項(xiàng)整治和地溝油整治等工作。除此以外，對餐廚廢棄物管理和食用油綜合治理、鮮肉和肉制品品種綜合治理、保健食品品種綜合治理以及酒類品種綜合治理等方面的重點(diǎn)治理也不容忽視。三是有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的落實(shí)情況。這一考核內(nèi)容要求地方政府明確建立食品安全問題有獎(jiǎng)舉報(bào)工作機(jī)制，并且設(shè)立食品安全問題舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)群眾參與治理食品安全，發(fā)動群眾舉報(bào)和提供線索。四是食品安全事故的處理與打擊違法犯罪情況。在考核這一內(nèi)容時(shí)需要審查地方政府是否制定或修訂了應(yīng)急預(yù)案，行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動打擊食品安全違法犯罪等工作情況。五是食品安全信息公布與宣傳教育工作情況。重點(diǎn)是督促地方政府建立健全食品安全輿情監(jiān)測、日常監(jiān)管信息公告機(jī)制，做好食品安全的信息溝通和輿論引導(dǎo)工作。

食品安全納入政績考核的制度保障

食品安全領(lǐng)域的考核有其特殊性，如果不科學(xué)設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度保障，反而有可能導(dǎo)致政績考核“變相鼓勵(lì)”官員“作假”，甚至在查處食品安全事件時(shí)為了“成績”去“捂問題”。因此，為避免使考核帶來負(fù)激勵(lì)和流于形式，必須從以下五個(gè)方面保障考核機(jī)制的有效運(yùn)行。

一是制訂科學(xué)細(xì)化的考核體系，促進(jìn)考核主體的多元化?？茖W(xué)的考核體系是促進(jìn)政績考核制度創(chuàng)新落地生根的重要保障，除了要明確考核主體、考核對象、考核程序以及考核結(jié)果等級之外，還必須確?？己说南鄬Κ?dú)立性。特別是對政績考核的程序、方法等要進(jìn)行有針對性的培訓(xùn)，在努力提高考核人員素質(zhì)的基礎(chǔ)上，提高政績考核工作質(zhì)量。其中，為確?？己说墓叫院痛硇?，在考核主體當(dāng)中可以規(guī)定考核評價(jià)成員必須包括上級官員、食品監(jiān)督部門、專家群體以及民眾代表等，且應(yīng)加大民眾代表的比例和考核分值。另外，為避免形式主義積弊，考核形式變過去的僵化考核為靈活機(jī)動考核，不能每到“年中和年終”才考，應(yīng)常態(tài)考和不定期考。

二是建立嚴(yán)格的考核工作責(zé)任制和責(zé)任追究制，增強(qiáng)考核的約束功能。由于政績考核涉及面比較廣，專業(yè)性比較強(qiáng)， 需要多個(gè)部門的配合支持，而對領(lǐng)導(dǎo)干部考核又是一項(xiàng)十分嚴(yán)肅、政策性很強(qiáng)的工作，需要建立一套防止政績考核失實(shí)失真考核責(zé)任機(jī)制。另外，政績考核工作人員還需在規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)保持獨(dú)立性，不受任何外界因素特別是來自于同級和上級領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意圖的干擾。在保證考核主體獨(dú)立性的同時(shí)，一方面要增強(qiáng)考核工作人員的責(zé)任意識，進(jìn)一步明確考核工作人員以及提供情況數(shù)據(jù)、負(fù)責(zé)審查等職能部門的相關(guān)職責(zé)；另一方面，要加大督查力度，對不能很好履行職責(zé)，提供虛假情況、考核結(jié)果失真、失實(shí)或違反紀(jì)律的人員，應(yīng)根據(jù)情節(jié)輕重，給予通報(bào)批評、誡勉談話、取消考核資格、組織處理或紀(jì)律處分。對出現(xiàn)重大失誤、觸犯刑律的，要依法追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

三是實(shí)施嚴(yán)格的問責(zé)制，保障考核機(jī)制發(fā)揮積極作用。食品安全工作納入政績考核，首先需要完善食品安全監(jiān)管問責(zé)機(jī)制，在厘清責(zé)任的前提下，對監(jiān)管單位主要負(fù)責(zé)人及有關(guān)人員進(jìn)行問責(zé)追究。具體到問責(zé)辦法，可以根據(jù)“未按規(guī)定審核、監(jiān)管發(fā)布食品廣告的”、“對重大食品安全事故和重大食品違法案件查處不力的”、“發(fā)生重大食品安全事故，未采取積極有效措施導(dǎo)致危害和影響進(jìn)一步擴(kuò)大的”等情形，對責(zé)任人員分別給予通報(bào)批評、誡勉談話、停職檢查、責(zé)令辭職、免職等處理。這樣，就能形成一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的責(zé)任鏈條，向地方政府和主要領(lǐng)導(dǎo)施加更大的“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任壓力”，進(jìn)而通過問責(zé)機(jī)制和追究刑責(zé)，將“具體責(zé)任壓力”傳導(dǎo)到食品安全監(jiān)管部門。如果做到了這一步，食品安全政績考核就能產(chǎn)生強(qiáng)大的正面效應(yīng)，為食品安全構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的政策保障和法律屏障。

四是建立食品安全政績考核的監(jiān)督制度，增強(qiáng)考核的透明性和公正性。為確?？己说目陀^公正，必須對考核工作本身進(jìn)行監(jiān)管。一方面要進(jìn)一步拓寬監(jiān)督渠道，聘請政績考核工作監(jiān)督員，開通監(jiān)督舉報(bào)電話和信箱，建立領(lǐng)導(dǎo)干部政績公示制度；另一方面應(yīng)將食品安全政績考核的內(nèi)容、過程和結(jié)果予以公布，增加考核的透明度，自覺接受廣大干部群眾、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、離退休老干部、新聞工作者的監(jiān)督。通過多方位的監(jiān)督，促使考核工作人員以及相關(guān)職能部門能嚴(yán)格遵守紀(jì)律，堅(jiān)持考核程序，自覺做到公道正派，確?？己私Y(jié)果的真實(shí)性。

五是推進(jìn)食品安全監(jiān)管工作的制度化和常態(tài)化。為防止一些地方對“食品安全政績考核”產(chǎn)生負(fù)面反彈，避免制度創(chuàng)新導(dǎo)致形式主義和異化，還需要積極推進(jìn)食品安全監(jiān)管工作的制度化和常態(tài)化。這是由于政績考核的時(shí)間單位一般為一年，以政績考核的方式對某方面工作予以督查、強(qiáng)化，如果不與制度化、常態(tài)化的監(jiān)管履職結(jié)合起來，容易導(dǎo)致考核的遲滯化、虛泛化，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作的制度化和常態(tài)化有助于規(guī)避這些問題的產(chǎn)生。

（作者：李騰飛，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士生；王志剛，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：許 海