王理萬

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

一、引言：重返社會(huì)政策

中國走向法治的歷程曾被簡約設(shè)想為由“政策社會(huì)”到“法治社會(huì)”的轉(zhuǎn)型，法律取代政策成為主流的治理手段，“在實(shí)行依法治國過程中，我們才會(huì)努力超越政策這一障礙，實(shí)現(xiàn)從依靠政策到真正依靠法律的轉(zhuǎn)變”[1]。此判斷顯然更加符合學(xué)者們對于法治范式的想象，以至于在學(xué)術(shù)研究中被不斷地重申和強(qiáng)化①，并被解讀為執(zhí)政黨“轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式”的目標(biāo)[2]。然而回顧與審視數(shù)十年以來的法治改革，對于政策的非理性排斥并非明智之舉，亦不符合政治運(yùn)行的真實(shí)邏輯。首先在政治領(lǐng)導(dǎo)人所倡導(dǎo)的法制/法治語境中，政策是連接執(zhí)政黨與國家不可或缺的環(huán)節(jié)，政策是執(zhí)政黨意志在前立法階段的規(guī)范性表達(dá)，也是中國事實(shí)上最為重要的法律淵源②；其次從邏輯上，將政策之治與人治等同，并由此將其設(shè)定為法治的對立面的觀點(diǎn)無疑是武斷的，因?yàn)檎弑旧硪彩窍拗迫酥雾б?、提供穩(wěn)定預(yù)期的制度規(guī)范；最后以現(xiàn)實(shí)情況觀察，在建設(shè)法治國家的旗幟下，政策治理并未出現(xiàn)預(yù)期的衰退，反而 “政策的增長和盛行相伴而生的卻是法律的日益空洞化”[3]。

因此，重新定位政策在國家治理中的位置，便十分必要了。有學(xué)者據(jù)此提出應(yīng)當(dāng)重新反思法律和政策的關(guān)系，認(rèn)為“排斥政策的作用甚至否定政策的價(jià)值只是主觀想象而已”[4]，也有學(xué)者提出授權(quán)立法的大量存在以及“綜合性授權(quán)”常態(tài)適用，也是導(dǎo)致政策濫用的重要制度原因[5]。這些反思和分析固然可以強(qiáng)調(diào)政策之于現(xiàn)代國家治理的意義，并為解決法律和政策關(guān)系的錯(cuò)位提供指引，然而全面評估政策(特別是社會(huì)政策)在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的作用和價(jià)值，需要置于中國改革開放三十余年制度變遷的整體背景之中，尤其是從市場化改革及其帶來的后果的角度進(jìn)行考察。

1.由經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策

改革開放的歷程被表述為從“以階級斗爭為綱”到“以現(xiàn)代化建設(shè)為中心”的國家目標(biāo)的轉(zhuǎn)移。從憲法規(guī)范的角度而言，這個(gè)過程被表述為從“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”(七五憲法)到“開展階級斗爭、生產(chǎn)斗爭和科學(xué)實(shí)驗(yàn)三大革命運(yùn)動(dòng)”(七五憲法、七八憲法)，直至“集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”(八二憲法)的過程。長期以來，這個(gè)過程被單向理解為個(gè)人權(quán)利的解放，以及市場邏輯的擴(kuò)張——然而這種敘事方式卻遮蔽了改革過程的另外一個(gè)面向，即與體制束縛和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)伴生的社會(huì)政策，其在市場化的邏輯中被視作“財(cái)政包袱”或“制度障礙”而成為改革祭壇的犧牲品。單位體制下的福利住房制度，單位內(nèi)部的食堂、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施，公費(fèi)勞保醫(yī)療制度，以及退休養(yǎng)老制度等，在以“市場”為名的國家改革中被陸續(xù)拋棄[6]。

按照波蘭尼的觀點(diǎn)，市場的不斷擴(kuò)張將遭遇反向運(yùn)動(dòng)，把市場的擴(kuò)張控制在一定范圍之內(nèi)，“它不只是社會(huì)面臨變遷時(shí)的一般防御行為；更是對損害社會(huì)組織的那種混亂的反抗，并且，這種混亂將摧毀的正是所呼喚形成的生產(chǎn)組織”[7]。在上述的中國社會(huì)福利領(lǐng)域改革中更是如此，由于新的福利制度存在“對公正理念有所忽略、制度體系仍不完備、保障和服務(wù)對象未及全民、社會(huì)服務(wù)的發(fā)展力度明顯不足”[8]等弊端，造成現(xiàn)階段民眾巨大經(jīng)濟(jì)壓力的教育、醫(yī)療、住房等問題，大抵均與有待完善的社會(huì)福利改革有關(guān)。相似情況也出現(xiàn)在勞工制度領(lǐng)域：在市場和資本的邏輯自然延伸以及國家對于勞工政治的高度警惕之下，“以勞動(dòng)者的‘低人權(quán)保護(hù)’為代價(jià)迎接了西方國家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”③，由此“血汗工廠”在中國大量出現(xiàn)。因此，新世紀(jì)以來一些勞工集體維權(quán)事件，可以視為勞工對于資本和國家邏輯的雙重反抗，也是對于后市場化階段國家保護(hù)政策的吁求④。

上述論證簡而言之，就是在中國改革開放中的市場化過程中，以及與市場化伴生的、為其提供穩(wěn)定預(yù)期的法律制度，事實(shí)上造成了社會(huì)政策的弱化和流失。誠如學(xué)者所指出的：從1978年開始到1990年代中期，可以說中國只有經(jīng)濟(jì)政策，沒有社會(huì)政策[9]——其意指在改革開放之初的20年間，中國社會(huì)政策事實(shí)上處于退卻階段，市場經(jīng)濟(jì)和政府強(qiáng)權(quán)主導(dǎo)了改革的進(jìn)程和利益分配。因而盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展頗為迅速，但是社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、公平正義等基本要素缺失，嚴(yán)重制約了中國未來的發(fā)展。在經(jīng)歷了建國后長期的政治高壓和階級斗爭后，在改革開放側(cè)重市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)建設(shè)后，應(yīng)該適時(shí)重新回歸到社會(huì)領(lǐng)域，注重增進(jìn)社會(huì)福利、提高勞工地位、照顧弱勢群體。

2.由發(fā)展主義到社會(huì)公平

注重社會(huì)政策的作用、重啟社會(huì)領(lǐng)域改革，同時(shí)也意味著更新治理的理念和方式。在建政后的很長時(shí)間內(nèi)，基于對“社會(huì)主義”的初淺理解，政治領(lǐng)導(dǎo)人在分配領(lǐng)域更加傾向采取供給制：這一方面與在戰(zhàn)爭年代的經(jīng)驗(yàn)有關(guān)，另一方面是決策者認(rèn)為供給制較之于“工資制”而言更能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平等。有學(xué)者將這一階段的社會(huì)政策概括為“平均主義的低水平社會(huì)福利”，社會(huì)政策體系建立在單位制、戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之上，以城市“勞保制度”和農(nóng)村“集體福利制度”為主體[10]。

改革開放后的經(jīng)濟(jì)改革是以“經(jīng)濟(jì)自由主義”為核心意旨的產(chǎn)權(quán)與分配制度改革，其主要內(nèi)容包括：公有主體型的多種類產(chǎn)權(quán)制度、勞動(dòng)主體型的多要素分配制度、國家主導(dǎo)型的多結(jié)構(gòu)市場制度、自力主導(dǎo)型的多方位開放制度[11]。概言之，經(jīng)濟(jì)改革以國家的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和行政命令為主導(dǎo)，配以所有制和分配方式上的資本化；盡管深層次上的體制框架依然沿襲了改革前的成例，但是比較好地切割了經(jīng)濟(jì)改革和政治改革。但是在新世紀(jì)初，經(jīng)濟(jì)自由主義遭受了來自上下的雙重否定：來自上層的是對于由經(jīng)濟(jì)自由主義所自然導(dǎo)出的政治訴求的警惕，來自下層的是對由經(jīng)濟(jì)自由主義所倡導(dǎo)的市場化導(dǎo)致的權(quán)貴私有化和貧富差距拉大的憎恨[12]。作為對“經(jīng)濟(jì)自由主義”的反抗，群體抗?fàn)幨录灿性龆嗪头糯蟮内厔荨?/p>

現(xiàn)實(shí)壓力迫使執(zhí)政者采取更為積極的社會(huì)政策，在理念上更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，這一定程度上矯正了過度市場化和單純經(jīng)濟(jì)政策所帶來的社會(huì)畸形。特別是中共十六大(2003年)提出了系統(tǒng)的社會(huì)政策，其提出的“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系”也被次年的憲法修改稿所采納。政治決策者也認(rèn)為，2003年的“非典危機(jī)”所揭示的社會(huì)公共衛(wèi)生問題，提醒執(zhí)政者“必須統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加快解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展‘一條腿長、一條腿短’的問題”[13]。由此，中央政府采取了一系列社會(huì)政策，旨在增進(jìn)社會(huì)福利，使民眾分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，包括：取消農(nóng)業(yè)稅(2004—2005年)、免費(fèi)義務(wù)教育(2006—2007年)、發(fā)展保障性住房(2007年)、建立社會(huì)保障制度框架(2008年)、城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度(2010年)、修訂《勞動(dòng)合同法》(2011年)、提高國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)(2011年)、統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(2014年)。上述勞動(dòng)政策、社會(huì)保障政策、醫(yī)療政策、教育政策、住房政策、農(nóng)村社會(huì)政策的陸續(xù)出臺(tái)，意味著國家治理的理念由建政后的“平均主義”，到改革開放初期的“發(fā)展主義”(或稱“經(jīng)濟(jì)自由主義”)，到現(xiàn)在對于社會(huì)公平的倚重。

也正是由于上述原因，學(xué)者們提出中國已經(jīng)進(jìn)入了“社會(huì)政策時(shí)代”。并認(rèn)為，社會(huì)政策時(shí)代作為社會(huì)政策體系形成和實(shí)施的社會(huì)現(xiàn)象，具有如下一些基本特征：社會(huì)公正的理念被普遍認(rèn)可；出臺(tái)覆蓋面較寬的諸多社會(huì)政策；社會(huì)政策被制度化地有效實(shí)施。[14]但是也有學(xué)者提出，保障水平并不能說明社會(huì)政策時(shí)代的到來，而是應(yīng)從社會(huì)政策的獨(dú)立性角度去判斷：社會(huì)政策脫離了公共政策平臺(tái)的邊緣地位，改變了淪為經(jīng)濟(jì)政策的“婢女模型”，社會(huì)政策的組織體系、制度實(shí)踐和價(jià)值理念都出現(xiàn)了新的趨勢，社會(huì)政策逐漸擺脫為經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)的地位，取得社會(huì)發(fā)展的本身價(jià)值——這是社會(huì)政策時(shí)代來臨的標(biāo)志[15]。筆者同意后一種標(biāo)準(zhǔn)，概因以保障水平為標(biāo)準(zhǔn)的評估不僅缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也無法顯示社會(huì)政策的獨(dú)立作用。

綜上，社會(huì)政策在中國的發(fā)展經(jīng)歷了復(fù)雜的制度、理念、場域和背景的變遷：從制度上出現(xiàn)了“政策—法律—社會(huì)政策”的發(fā)展，法治和“社會(huì)政策之治”成為互為補(bǔ)充的治理手段；從理念上經(jīng)歷了“平均主義—發(fā)展主義—公平正義”的過渡，在市場和國家的雙重支配下，更加重視公正對于社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的作用；從改革發(fā)生的場域來看，社會(huì)精英所關(guān)注的重點(diǎn)出現(xiàn)了由“政治—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”的演變，在政治體制大致保持不變的前提下，持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)從社會(huì)中汲取動(dòng)力；從改革的背景來看，社會(huì)政策時(shí)代的到來說明治理方式的轉(zhuǎn)型，而在此間憲法應(yīng)當(dāng)如何出場，這是本文所關(guān)注的焦點(diǎn)。據(jù)此，本文第一部分梳理中國憲法中的社會(huì)政策，并簡單討論這些政策的變遷模式；第二部分討論這些社會(huì)政策如何進(jìn)入憲法，體察制憲者如何認(rèn)識社會(huì)政策的作用；第三部分探討憲法中的社會(huì)政策如何實(shí)現(xiàn)的問題，提出幾種可資借鑒的方案；最后是結(jié)論和評價(jià)。

二、中國憲法中的社會(huì)政策

在中國憲法中有大量的社會(huì)政策條款，這些條款構(gòu)成了社會(huì)政策時(shí)代的憲法基礎(chǔ)。但是長時(shí)間以來并未將這些社會(huì)政策作為獨(dú)立的研究對象，而是分散見諸于對憲法中的具體社會(huì)性權(quán)利的研究、對于國家政策(或稱為“基本國策”)的研究，以及對于憲法中平等原則的具體化分析之中。當(dāng)然，有學(xué)者的質(zhì)疑更為根本，即憲法中有沒有必要規(guī)定政策性條款、以及大量的社會(huì)權(quán)條款入憲是否會(huì)帶來消極影響？有學(xué)者指出：憲法是國家的基本法這一事實(shí)排除了它作為國家政策的可能性，并且指出，政策性規(guī)定削弱了憲法的權(quán)威及穩(wěn)定性；許多政策規(guī)定在法律上是不可操作、難以實(shí)施的⑤。并基于此，進(jìn)一步指出，這些不適合直接適用的條款是屬于普通立法調(diào)整范圍的政策性條款，尤其是“八二憲法”總綱中規(guī)定的大量關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制與政策的條款應(yīng)被定性為“不宜直接適用的條款”[16]。也有學(xué)者表示了對當(dāng)下社會(huì)權(quán)入憲呼聲的隱憂，認(rèn)為社會(huì)權(quán)大量寫入憲法會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)力和汲取能力的擴(kuò)張，并且社會(huì)權(quán)往往無法通過司法救濟(jì)得以實(shí)現(xiàn)，所以憲定的社會(huì)權(quán)實(shí)質(zhì)上是排除了立法機(jī)關(guān)的審議范圍[17]。上述質(zhì)疑和判斷的學(xué)理和思想來源于嚴(yán)格的自由主義憲法觀，對社會(huì)政策和社會(huì)權(quán)的擴(kuò)張存在警惕，具體而言，其理論基于以下兩點(diǎn)：第一，堅(jiān)持有限政府的原則，認(rèn)為“由政府干預(yù)產(chǎn)生的不平等可能遠(yuǎn)甚于由市場造成的不平等，而且是社會(huì)大眾更難接受的不平等”[18]；第二，不通過司法救濟(jì)來保障的權(quán)利，就不宜將其寫入憲法。而事實(shí)上這兩點(diǎn)的正確性均有其具體語境，在國家與社會(huì)高度融合的當(dāng)下，憲法明定的社會(huì)政策和權(quán)利不僅正當(dāng)、而且必要。并且某些社會(huì)政策雖然無法納入司法救濟(jì)的范疇，但是這些條款可以作為制度目標(biāo)和憲法解釋的依據(jù)，“這些宏觀政策和具體的子目標(biāo)體系將引導(dǎo)社會(huì)變遷向總目標(biāo)前進(jìn)，從而保障社會(huì)總目標(biāo)模式的實(shí)現(xiàn)”[19]。

1.基本概念與理想類型

在解決社會(huì)政策入憲的正當(dāng)性之后，需要辨析一些相關(guān)概念的內(nèi)涵和外延，以便梳理中國憲法中的社會(huì)政策條款。目前相關(guān)的憲法概念包括：基本國策、國家政策、公共政策、社會(huì)政策?；緡呤钦涡哉Z言，目前為官方所確認(rèn)的基本國策包括：計(jì)劃生育(十五大報(bào)告)、環(huán)境保護(hù)(十五大報(bào)告)、對外開放(十五大報(bào)告)、男女平等(1995年世界婦女大會(huì)江澤民致辭)、保護(hù)耕地(“八五”計(jì)劃綱要)[20]等。而國家政策是最為寬泛的說法，凡國家機(jī)構(gòu)(不限于中央政府)所作出的行動(dòng)計(jì)劃或方針都可以歸入國家政策的范疇，包括外交政策、財(cái)政政策、貨幣政策、民族政策、社會(huì)政策等。而公共政策與國家政策大致相當(dāng)，只是在主體上存在細(xì)微差別：公共政策不但可以由國家機(jī)構(gòu)作出，一些具有法律授權(quán)或委托的機(jī)構(gòu)，亦可為解決公共問題或維護(hù)公共利益而制定公共政策。最后，社會(huì)政策是作為國家政策的一種類型，事實(shí)上，社會(huì)政策概念是建基于國家和社會(huì)的區(qū)分基礎(chǔ)上，社會(huì)政策就是國家據(jù)以調(diào)控社會(huì)的方案和措施。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)政策是“政治系統(tǒng)對于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之管制，然而并非所有政治系統(tǒng)對經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之管制都是社會(huì)政策”，而是“政治系統(tǒng)為解決社會(huì)問題所采取之對于其他社會(huì)功能系統(tǒng)之影響措施”[21]。

一般認(rèn)為，社會(huì)政策包括廣義和狹義之分：廣義上的社會(huì)政策包括國民福利、就業(yè)、住宅、健康、文化、教育、人口、婚姻與家庭生活、社區(qū)及社會(huì)公共環(huán)境以及宗教等，狹義上的僅涉及勞工及貧民生活——狹義的界定所對應(yīng)的只是狹義的社會(huì)福利政策，而廣義的界定則應(yīng)對各種各樣的社會(huì)問題[22]。所以，廣義上的社會(huì)政策幾乎等同于公共政策，其范圍過于廣泛；而狹義上的僅涉及勞工和貧困問題，這是社會(huì)政策產(chǎn)生之初所關(guān)注的問題。為了便于分析，本文將社會(huì)政策與社會(huì)權(quán)利進(jìn)行必要區(qū)分，概因社會(huì)政策主要體現(xiàn)了政府的規(guī)劃和意志，側(cè)重于通過行政和立法再分配的方式謀求社會(huì)平等，而社會(huì)權(quán)利則主要體現(xiàn)為個(gè)人的資格，不排除可以通過司法方式獲得救濟(jì)。由此，也可以將這兩個(gè)要素的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行組合，形成不同的社會(huì)治理的理想類型。(見圖1)

圖1 社會(huì)治理的理想類型⑥

在類型I中，(政府或其他社會(huì)機(jī)構(gòu)的)社會(huì)政策和(公民)社會(huì)權(quán)利水平都很高，意味著國家既可以為社會(huì)發(fā)展提供政策導(dǎo)向，也能為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供制度化平臺(tái)；在類型II中，社會(huì)政策水平較高，但是社會(huì)權(quán)利水平低，這意味著政府主導(dǎo)社會(huì)資源在社會(huì)階層間的分配，但是受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度保障的程度，并不能將集體政策盡數(shù)轉(zhuǎn)化為個(gè)體權(quán)利；在類型III中，社會(huì)權(quán)利水平較高，但是缺乏社會(huì)政策，這表明政府無法主導(dǎo)利益再分配的過程，但是制度為個(gè)體提供了較為完善的救濟(jì)手段；在類型IV中，社會(huì)政策和社會(huì)權(quán)利的水平都有待提高，此時(shí)整個(gè)社會(huì)缺乏有效的社會(huì)主導(dǎo)性政策，公民的個(gè)體權(quán)利也無法得到保障。以此理想類型為據(jù)，參照中國的歷史和現(xiàn)實(shí)，似乎可以簡單地認(rèn)為中國社會(huì)實(shí)際上是從改革開放前的類型II，過渡至改革開放前期的類型IV，當(dāng)下正逐步走向類型I的過程。

2.規(guī)范基礎(chǔ)與制度變遷

由此將中國四部憲法中的社會(huì)政策和社會(huì)權(quán)利進(jìn)行對比(見下頁表1)，可以簡單得出以下結(jié)論。

首先，僅從憲法確定的社會(huì)政策和社會(huì)權(quán)利的數(shù)量而言，八二憲法在社會(huì)權(quán)利類型未增加的前提下，社會(huì)政策的數(shù)量大為增加，其中重要的是社會(huì)福利政策被充實(shí)起來。當(dāng)然，誠如學(xué)者和民眾最直接的觀察，中國憲法的實(shí)現(xiàn)是通過立法方式實(shí)現(xiàn)的——社會(huì)政策更是如此，在官方所認(rèn)定的法律部門中，社會(huì)法被作為獨(dú)立的“調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障、社會(huì)福利和特殊群體權(quán)益保障等方面的法律規(guī)范”⑦。目前重要的社會(huì)政策和社會(huì)權(quán)利均已被法律化，其中以勞工政策法律最多。然而正如學(xué)者所觀察到的，憲法上的社會(huì)權(quán)(應(yīng)還包括社會(huì)政策)是社會(huì)法上的社會(huì)權(quán)的立法依據(jù)，但是在許多方面還沒有依據(jù)憲法有關(guān)社會(huì)權(quán)的規(guī)定和精神而制定具體的法律，特別是關(guān)于社會(huì)保障的直接依據(jù)主要仍是國務(wù)院的行政法規(guī)[23]。因此，憲法社會(huì)政策的立法化實(shí)現(xiàn)了社會(huì)權(quán)的具體化，也保證了在社會(huì)治理中從類型IV向類型I的過渡得以實(shí)現(xiàn)。

其次，憲法中確立的總體目標(biāo)和國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，事實(shí)上對社會(huì)政策的形成至關(guān)重要，或者說憲法目標(biāo)性條款構(gòu)成了社會(huì)政策的“意識形態(tài)”。而對于意識形態(tài)最為直白的表達(dá)，就是憲法中的國家目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)(所有制)條款。在四部憲法中國家目標(biāo)出現(xiàn)了三次重要轉(zhuǎn)捩，構(gòu)成了社會(huì)政策的意識形態(tài)基礎(chǔ)。五四憲法確定的“消滅剝削和貧困”總目標(biāo)以及確定的多種所有制，其事實(shí)上是在確立勞工的主體地位，限制并改造資本，為公民提供基本的福利保障。七五憲法強(qiáng)調(diào)“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”的目標(biāo)和公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，此時(shí)的社會(huì)政策體現(xiàn)為政治服務(wù)的色彩，最為典型的是在教育政策上規(guī)定“文化教育、文學(xué)藝術(shù)、體育衛(wèi)生、科學(xué)研究都必須為無產(chǎn)階級政治服務(wù)，為工農(nóng)兵服務(wù)，與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合”——而這直接來源于毛澤東在1958年的指示精神。在七八憲法和八二憲法中，都明確了“發(fā)展主義”的國家任務(wù)，無論是“把我國建設(shè)成為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化的偉大的社會(huì)主義強(qiáng)國”或是“集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”，事實(shí)上都把經(jīng)濟(jì)發(fā)展列為國家的首要任務(wù)。“在發(fā)展主義的推動(dòng)下，中國經(jīng)濟(jì)保持了長時(shí)期的快速增長，在很大程度上提高了人們的生活水平，但發(fā)展主義也導(dǎo)致了政府在社會(huì)政策領(lǐng)域的過度退出?！盵10]而2004年將“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”寫入憲法，可以視為對“發(fā)展主義”的矯正，國家將注意力從經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)移到社會(huì)政策上。

再次，社會(huì)政策的制定及其實(shí)現(xiàn)有著很強(qiáng)的彈性空間，取決于國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力。

表1 中國四部憲法中的社會(huì)政策和社會(huì)權(quán)利

社會(huì)政策學(xué)的研究指出：一個(gè)國家的社會(huì)政策支出并非是固定不變的，它會(huì)隨著政策優(yōu)先次序的改變而有所調(diào)整；另外，政策優(yōu)先次序也取決于一個(gè)國家民眾不斷變化的需要和該國的經(jīng)濟(jì)狀況[24]4。以法定工時(shí)為例，其在四部憲法中均有所規(guī)定——事實(shí)上在《共同綱領(lǐng)》中即已規(guī)定了“公私企業(yè)目前一般應(yīng)實(shí)行八小時(shí)至十小時(shí)的工作制”。1956年國務(wù)院出臺(tái)相關(guān)政策，在建筑行業(yè)首先統(tǒng)一為八小時(shí)工作制；1981年化工部和國家勞動(dòng)總局又在化工行業(yè)明確了六小時(shí)工作制；而直至1995年國務(wù)院才在全部行業(yè)推行八小時(shí)工作制。所以，國家在落實(shí)憲法的社會(huì)政策時(shí)，采取了漸進(jìn)式的路線，先在最為緊迫的領(lǐng)域推行，在條件成熟時(shí)再推而廣之。有學(xué)者以“權(quán)利的差序格局”表述這種現(xiàn)象，認(rèn)為“權(quán)利實(shí)現(xiàn)中的差序格局，是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律制約的，具有歷史的必然性，任何國家都是無法超越的”[25]。因此，在憲法的社會(huì)政策領(lǐng)域也存在“內(nèi)外”雙層的差序格局：相比于政治政策和經(jīng)濟(jì)政策而言，社會(huì)政策的實(shí)現(xiàn)具有滯后性，往往有待于政治鞏固和經(jīng)濟(jì)發(fā)展后才能實(shí)現(xiàn)；與此同時(shí)，在社會(huì)政策內(nèi)部，最具緊迫的領(lǐng)域往往先得到保障(比如基本生存保障、義務(wù)教育等)，而后才是更為“奢侈和昂貴”的政策領(lǐng)域(比如集體福利、休假制度等)。

最后，社會(huì)政策的功能并不限于保障，事實(shí)上也有管治的色彩。正如英國的《濟(jì)貧法》，雖然后世將其定位于“第一部社會(huì)救助法律”而頗為推崇，但是其頒布之時(shí)卻并非以賑濟(jì)貧民為直接目的，而是為了防止貧困流民帶來的社會(huì)失序，從而把監(jiān)管和救助職責(zé)交給地方教區(qū)。所以學(xué)者評價(jià)認(rèn)為：“被迫實(shí)施的吝嗇的濟(jì)貧法規(guī)與其說是賑濟(jì)貧民，倒不如說是維持勞動(dòng)力供給和社會(huì)安定?！盵26]在中國，社會(huì)政策亦是如此，在改革開放前農(nóng)村實(shí)行的具有強(qiáng)烈保障色彩的“自然就業(yè)制度”[27]——指屬于某一經(jīng)濟(jì)集體的農(nóng)民子女，只要長到一定年齡，具有一定的勞動(dòng)能力，就可以直接成為該集體的成員，參加該集體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)——事實(shí)上在具有保障色彩的同時(shí)，也是配合戶籍制度，將農(nóng)民固定在土地之上，防止滋生“盲流”⑧。直至今日，官方文本中的社會(huì)保障的意義不僅體現(xiàn)在其權(quán)利意義上，更是與社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、長治久安等詞匯緊密結(jié)合，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障對于良好管治的意義——認(rèn)為健全的社會(huì)保障體系是社會(huì)的“穩(wěn)定器”、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“減震器”和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的“調(diào)節(jié)器”[28]。

綜上，在我國四部憲法中所規(guī)定的社會(huì)政策，不僅包括了具體化的政策性條款和權(quán)利性規(guī)范，也需要分析國家目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對于社會(huì)政策的刻畫和影響⑨。在國家目標(biāo)得以達(dá)成、經(jīng)濟(jì)狀況良好的情況下，社會(huì)政策才具備了落實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。從國家的角度而言，社會(huì)政策不僅作為保障公民權(quán)利得以落實(shí)的手段，也是通過利益分配和調(diào)和以維護(hù)良好的管治秩序的重要方式。在社會(huì)政策時(shí)代來臨之時(shí)，應(yīng)致力于同時(shí)提高社會(huì)政策和社會(huì)權(quán)利(類型I)的水準(zhǔn)，并且主要通過立法方式促進(jìn)政策和權(quán)利實(shí)現(xiàn)。

三、社會(huì)政策如何進(jìn)入中國憲法

根據(jù)學(xué)者的考證，“社會(huì)權(quán)概念在我國的出現(xiàn)實(shí)際上可以追溯到民國時(shí)期，而其遠(yuǎn)源則出自德國魏瑪憲法”[29]。但是，在五四憲法制定中主要參考的對象仍是蘇聯(lián)、東歐社會(huì)主義國家的憲法，并參考了之前的中國憲法文本，歐陸國家的憲法則以法國為參考對象⑩。因此就中國憲法的直接思想和制度來源而言，當(dāng)屬《蘇聯(lián)憲法》(1936年斯大林憲法)。在社會(huì)政策上，五四憲法中的勞工政策(勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán))、社會(huì)福利政策(物質(zhì)幫助權(quán)、社會(huì)保障制度)、教育制度(受教育權(quán))、家庭制度(男女平等)等條文在表達(dá)和含義上均與1936年《蘇聯(lián)憲法》高度相仿。但是正如研究者所指出的，在國家的性質(zhì)和目標(biāo)、所有制形式和分配方式上，“與原東歐社會(huì)主義國家憲法不一樣，五四憲法不是蘇聯(lián)三六憲法的翻版”[30]。事實(shí)上，在憲法制定過程中，關(guān)于社會(huì)政策的范圍和深度，出現(xiàn)了頗有意義的爭論，這些爭論仍然可以鏡鑒當(dāng)下。

1.社會(huì)政策在憲法中的位置問題

在憲法起草和修改過程中，對于憲法中“總綱”章節(jié)的定位和設(shè)計(jì)，一直頗有爭議：曾有制憲者建議將“總綱”改為“基本制度”，以及在總綱中分節(jié)列出政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、科學(xué)教育文化、軍事制度等[31]。事實(shí)上不僅中國將大部分的社會(huì)政策規(guī)定于總綱部分，其他國家亦一般規(guī)定于“社會(huì)制度基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”、“國家政策指導(dǎo)原則”等章節(jié)，以與國家機(jī)關(guān)職能條款形成適度區(qū)分[32]。進(jìn)行區(qū)分的原因，一方面是基于立法技術(shù)限制和憲法文本歷史的延續(xù)性，需要將一些表示國家目標(biāo)的條款寫入總綱中；另一方面是某些有待實(shí)現(xiàn)的條款一旦寫入國家機(jī)構(gòu)章節(jié)，便意味著賦予了其相應(yīng)的實(shí)施權(quán)力。

在1954年憲法制定過程中，時(shí)任最高人民法院院長的沈鈞儒即提議取消總綱中關(guān)于“文教事業(yè)”的規(guī)定，其理由有兩點(diǎn)：其一，總綱是規(guī)定國家的政治制度和經(jīng)濟(jì)制度，文教事業(yè)列入其中很不恰當(dāng)；其二，國務(wù)院職權(quán)內(nèi)已規(guī)定“管理文化教育和衛(wèi)生工作”一項(xiàng)，因此總綱中相關(guān)規(guī)定可以取消。不過，這個(gè)意見并未得到其他憲法制定者的贊同。鄧小平認(rèn)為“總綱”這個(gè)名稱具有相當(dāng)?shù)陌菪?，如果該章是以“社?huì)結(jié)構(gòu)”命名的話，確實(shí)不宜寫入文教政策。該次會(huì)議主持人劉少奇也補(bǔ)充認(rèn)為，雖然國務(wù)院的職權(quán)中有相應(yīng)規(guī)定，但是保留著一條“沒有損失”。[33]212

上述爭論表明，對總綱中社會(huì)政策性質(zhì)的認(rèn)定有一定難度。從立法技術(shù)上分析，總綱中的政策目標(biāo)同時(shí)需要兩類條款的配合，才足以形成完備的條文體系：一是以“請求權(quán)”形式出現(xiàn)的公民權(quán)利，二是以“保障職能”形式出現(xiàn)的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)。但是從中國憲法的文本來看，這種對應(yīng)關(guān)系事實(shí)上很少存在，這也說明諸多政策性條款更多的是引導(dǎo)性的遠(yuǎn)景規(guī)劃，而非即刻可以實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。但是這并不意味著這些社會(huì)政策僅是宣示性的，其指導(dǎo)意義應(yīng)得到一定程度的認(rèn)肯。在憲法修訂過程中，對于總綱的重視程度并不亞于其他章節(jié)——彭真在對憲法起草的意見中也明確，起草時(shí)先主要搞“序言”、“總綱”，其后再搞國家機(jī)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)[34]。

2.社會(huì)政策在憲法中的“時(shí)態(tài)問題”

與上述討論的社會(huì)政策在憲法中的位置存在緊密關(guān)聯(lián)的另一個(gè)問題是：社會(huì)政策既然是具有一定“前瞻性”和“指導(dǎo)性”的規(guī)劃，那么如何處理憲法中社會(huì)政策的“時(shí)態(tài)”問題。換言之，如果過于慷慨的允諾了未來的政策目標(biāo)，則會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來過大壓力，也很容易失信于民。毛澤東以“原則性”和“靈活性”概括這種“時(shí)態(tài)張力”：一方面，原則性要求根據(jù)實(shí)際情況指定社會(huì)政策的目標(biāo)——“現(xiàn)在能實(shí)行的我們就寫，不能實(shí)行的就不寫”；另一方面，靈活性要求社會(huì)政策可以逐步實(shí)現(xiàn)——“一時(shí)辦不到的事，必須允許逐步去辦”。毛澤東以公民權(quán)利的物質(zhì)保證作為例子，認(rèn)為將來生產(chǎn)發(fā)展了，比現(xiàn)在一定擴(kuò)大，但我們現(xiàn)在寫的還是“逐步擴(kuò)大”。

“時(shí)態(tài)問題”在勞工政策中爭論的尤為明顯，在五四憲法制定時(shí)即有關(guān)于如何看待擴(kuò)大勞動(dòng)就業(yè)的問題。董必武提出在實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義改造后，并不一定就能擴(kuò)大勞動(dòng)就業(yè)，也許還要縮??；田家英據(jù)此也建議把“實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化和社會(huì)主義改造”刪去，改為“國家依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)有計(jì)劃的發(fā)展，逐步擴(kuò)大勞動(dòng)就業(yè)”。經(jīng)過討論，就業(yè)政策后被改為“國家通過國民經(jīng)濟(jì)有計(jì)劃的發(fā)展，逐步擴(kuò)大勞動(dòng)就業(yè)，改善勞動(dòng)條件和工資待遇，以保證公民享受這種權(quán)利”。[33]211-212

在八二憲法修改委員會(huì)秘書處專家座談會(huì)中，憲法學(xué)家吳家麟教授也明確提出：我國經(jīng)濟(jì)文化落后，關(guān)于公民經(jīng)濟(jì)上、文化上的權(quán)利的規(guī)定，要力所能及，太多了做不到，不要多開“支票”[33]592。這無疑也是提醒憲法制定者在規(guī)定社會(huì)政策時(shí)不要“好大喜功”，把許多不能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)寫入憲法之中，這不僅會(huì)造成憲法條文的冗雜，也會(huì)使憲法中的社會(huì)政策面臨無法兌現(xiàn)的窘境。

3.社會(huì)政策在憲法中的“惠及范圍”

憲法中社會(huì)政策的“時(shí)態(tài)問題”的另一方面就是社會(huì)政策的惠及范圍：如果是“將來時(shí)”的社會(huì)政策，那么其保障的范圍應(yīng)當(dāng)是更為寬泛的；如果是“現(xiàn)在時(shí)”的社會(huì)政策，其保障范圍應(yīng)該限于一定范圍。在社會(huì)政策學(xué)中，將社會(huì)福利政策區(qū)分為兩種模式：制度型(Institutional)和剩余型(Residual)，前者是通過制度化的方式使得社會(huì)政策具有普惠性，后者則重點(diǎn)保障弱勢者[35]。決策者往往會(huì)以“剩余型”作為最初的設(shè)計(jì)方案，并意圖在經(jīng)濟(jì)發(fā)展后采取制度型的普惠方式。但是誠如學(xué)者所指出的，“剩余型福利模式無法解決發(fā)展中國家的貧困問題，早先所期望的經(jīng)濟(jì)增長自動(dòng)惠及社會(huì)成員的現(xiàn)象并沒有出現(xiàn)”[36]。

為了避免提前進(jìn)入制度型的保障時(shí)期，憲法制定者顯然也在努力避免社會(huì)福利政策“普及化”的趨勢，在制憲過程中結(jié)合實(shí)際，有意限制社會(huì)福利政策的覆蓋范圍。在1982年4月23日全國人大常委會(huì)分組討論憲法草案時(shí)，董天禎、張秉貴、區(qū)夢覺即提出建議，認(rèn)為“從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”應(yīng)限制于“無依靠的孤寡老人”，否則國家無力負(fù)擔(dān)。呂叔湘也提出救助對象除了應(yīng)“喪失勞動(dòng)能力”，還應(yīng)加“而無人撫養(yǎng)”的限制語。[33]711

事實(shí)上，不僅是對于福利政策需要進(jìn)行限制，對于義務(wù)性社會(huì)政策條款的調(diào)整范圍，同樣應(yīng)根據(jù)事實(shí)情況予以一定限制。比如，在1954年6月8日憲法起草委員會(huì)第六次全體會(huì)議上，對于憲法草案中“勞動(dòng)是中華人民共和國一切有勞動(dòng)能力的公民的光榮的事情”的表述，黃炎培認(rèn)為應(yīng)將“光榮事情”改為“光榮義務(wù)”。李維漢提出了反對意見，認(rèn)為將勞動(dòng)作為義務(wù)是蘇聯(lián)憲法的提法，“但是我國的情況與蘇聯(lián)不同，靠利潤吃飯的剝削階級還存在，如果寫成‘義務(wù)’，那就必須每個(gè)人都要?jiǎng)趧?dòng)了”。[33]213不過，伴隨著社會(huì)主義改造的完成，在八二憲法制定過程中，對勞動(dòng)政策進(jìn)行了調(diào)整。1982年2月27日，在憲法修改委員會(huì)秘書處關(guān)于憲法修改草案討論稿的書面說明中，就修改了之前憲法文本中僅是將勞動(dòng)之于分配政策的定性：第一，明確規(guī)定“公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)”，之前的憲法只是規(guī)定公民有勞動(dòng)的權(quán)利，但是在社會(huì)主義國家中，勞動(dòng)既是公民的權(quán)利，又是公民對社會(huì)應(yīng)盡的義務(wù)，所以做了這樣的修改；第二，由于在憲法中明確規(guī)定了“消滅了社會(huì)上一部分人剝削另一部分人的現(xiàn)象”，所以在1978年憲法上所寫的“不勞動(dòng)者不得食”這一口號式的語言不再使用。[33]620

4.社會(huì)政策在憲法中的“主體”問題

在憲法制定中關(guān)于社會(huì)政策的另一個(gè)有意義的爭論是，社會(huì)政策的供給方是否僅限于國家，抑或是引入社會(huì)力量參與政策的制定和實(shí)施。雖然關(guān)于“治理主體多元化”的討論是非常晚近的命題[37]，但是毫無疑問的是，在憲法制定過程中制憲者希望借助社會(huì)力量達(dá)成國家目標(biāo)，并在一定程度上允許社會(huì)力量參與國家管理，這種樸素的理念具有相當(dāng)共識性。在社會(huì)政策領(lǐng)域，參與主體實(shí)施上不限于政府和社會(huì)，家庭、市場和會(huì)員組織均是不可或缺的參與者，這被稱作“福利五邊形”[38]。關(guān)于社會(huì)政策的主體問題，在憲法制定過程中亦曾反復(fù)涉及，特別是在文化教育政策領(lǐng)域。

1954年5月29日，在憲法起草委員會(huì)第四次全體會(huì)議上，當(dāng)討論到受教育權(quán)問題時(shí)，劉少奇提議增加“國家鼓勵(lì)私人辦學(xué)”的內(nèi)容，但事實(shí)上早在1952年前中國大陸的私立學(xué)校、教會(huì)學(xué)校均已收歸國有[39]，所以劉少奇的這個(gè)提議頗令人費(fèi)解。對劉的提議，黃炎培認(rèn)為：“鼓勵(lì)私人辦學(xué)是帶有政策性的問題，如果不寫在憲法里也可以?！盵33]208最終在五四憲法中并未出現(xiàn)民間辦學(xué)的條款，僅是規(guī)定“國家設(shè)立并且逐步擴(kuò)大各種學(xué)校和其他文化教育機(jī)關(guān)，以保證公民享受這種權(quán)利”。

這種爭論在八二憲法制定過程中同樣存在，在1982年3月11日的憲法修改委員會(huì)第二次全體會(huì)議上，榮毅仁提出應(yīng)該明確規(guī)定“普及教育的程度和范圍”，孫起孟要求憲法應(yīng)該寫入“國家對此給予鼓勵(lì)和幫助”社會(huì)辦學(xué)的條款。[33]640對此問題，梁漱溟論述的最為透徹，他提出：教育事業(yè)既要靠國家來辦，也要靠地方、企業(yè)、團(tuán)體來辦，還有民辦學(xué)校，建議規(guī)定“國家創(chuàng)辦并提倡和鼓勵(lì)集體和個(gè)人辦學(xué)”。在制憲者的努力之下，最終在八二憲法的教育政策中明確規(guī)定了對社會(huì)力量辦學(xué)的支持：國家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。胡喬木在對憲法修正草案的說明中，亦對此項(xiàng)規(guī)定有所闡發(fā)：把原來的“國家舉辦……”改為“國家舉辦并鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦”各種學(xué)校；不能只有由國家辦學(xué)，也應(yīng)同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)。[33]666

5.社會(huì)政策在憲法中的“深度”問題

社會(huì)政策入憲的另一個(gè)重要問題是，如何解決社會(huì)政策對公民社會(huì)的干預(yù)深度問題：既然社會(huì)政策意味著國家對市場和公民生活的介入，由此必須保證介入的深度不至于對個(gè)人私生活構(gòu)成威脅。在八二憲法制定過程中，大量的家庭政策條款首次寫入憲法，這事實(shí)上是制憲者基于對社會(huì)道德的憂慮，試圖用憲法作為防止家庭崩壞的防護(hù)。

1982年3月12日，憲法修改委員會(huì)分組討論時(shí)許德珩即建議：為糾正子女虐待父母的不道德行為，憲法應(yīng)規(guī)定“對沒有生活能力的父母，兒女有供養(yǎng)的義務(wù)”[33]645-646。不僅如此，在其后的討論中，班禪額爾德尼提出不僅子女的贍養(yǎng)義務(wù)需要寫進(jìn)憲法，而且同時(shí)需要強(qiáng)調(diào)子女對父母的尊敬。鑒于農(nóng)村中虐待老人的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，林木森建議將憲法草案中的“婚姻、家庭、母親和兒童受國家保護(hù)”改為“婚姻、家庭、老人和兒童受國家保護(hù)”，以免“老年人父親”被排除在保障范圍之外。[33]711

對于婚姻制度，制憲者也表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的道德主義傾向。班禪認(rèn)為憲法中“禁止破壞婚姻自由”的規(guī)定不足以保護(hù)婚姻的穩(wěn)固，因?yàn)椤盎橐鲎杂梢话阒肝椿榈娜说幕橐鰡栴}不受他人干涉，對已經(jīng)形成的婚姻要保持穩(wěn)定，別人不得破壞，這個(gè)方面也應(yīng)明確規(guī)定”。并且班禪指出，“現(xiàn)在有些家庭被‘第三者’插足，遭到破壞，《刑法》也沒有通奸罪，不好處埋，憲法應(yīng)對此有所規(guī)定”。林木森也認(rèn)為需要在“禁止破壞婚姻自由”之后加上“買賣婚姻”，以保證婚姻的純潔性。

因此，憲法中的家庭政策有諸多條款，涉及公民的個(gè)人道德和私密生活，在一定程度上背離了有限政府的原則。但是這些條款之所以得以進(jìn)入憲法，來源于制憲者強(qiáng)烈的道德憂慮和關(guān)懷，以及在八二憲法中首次確定了“精神文明”條款。在制憲討論過程中，楊秀峰認(rèn)為強(qiáng)調(diào)精神文明建設(shè)的理由在于，某些不文明的行為，“教育者不管，家庭、社會(huì)也不管”，所以國家應(yīng)該建設(shè)精神文明。[33]645當(dāng)然，憲法中規(guī)定精神文明與1983年鄧小平在思想戰(zhàn)線的“反精神污染”也有直接關(guān)系[40]。這些因素導(dǎo)致了，八二憲法中的家庭政策以“精神文明”作為切入點(diǎn)，致使國家對個(gè)人生活的干涉上深度大為增加，這也可以為解釋其后的家庭立法(婚姻法、老年人權(quán)益保障法)中強(qiáng)烈的道德取向做出憲法解釋上的注腳。

四、憲法中的社會(huì)政策如何實(shí)現(xiàn)

在憲法確定社會(huì)政策之后，需要考慮的問題是如何將這些政策由文本步入現(xiàn)實(shí)。與一般語境中的憲法實(shí)施所遇到的困難并不完全一致，社會(huì)政策條款的實(shí)現(xiàn)面臨著雙重詰難：一是政策性條款賦予了立法機(jī)關(guān)過多的裁量空間，二是政策性條款很難通過司法救濟(jì)的途徑得到保障。然而社會(huì)政策入憲的事實(shí)，就已經(jīng)意味著這些條款可以也應(yīng)當(dāng)通過特定方式予以實(shí)現(xiàn)，只不過其實(shí)現(xiàn)方式與基本權(quán)利和國家權(quán)力的實(shí)現(xiàn)方式不盡一致而已。從理論上，社會(huì)政策事實(shí)上是溝通基本權(quán)利和國家權(quán)力的制度橋梁，其一端緊系國家權(quán)力，要求國家積極作為，提供公共服務(wù)和制度供給；另一端則牽引公民權(quán)利，為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供必要的制度保障和議程設(shè)定。所以，政治責(zé)任在社會(huì)政策的落實(shí)上應(yīng)作為首要因素，正如羅斯福在1941年提出的“四大自由”中的“免于匱乏的自由”，學(xué)者將其解讀為“積極的國家觀”，即強(qiáng)調(diào)“國家既要通過法律、制度保障公民自由的實(shí)現(xiàn)，又要為公民生活提供‘生存照顧’，以實(shí)際行動(dòng)來進(jìn)一步推動(dòng)公共利益”[41]。除了政治責(zé)任之外，在我國的實(shí)踐中，憲法中社會(huì)政策的實(shí)現(xiàn)路徑還應(yīng)包括：其一，通過立法方式實(shí)現(xiàn)，即制定相應(yīng)法律將社會(huì)責(zé)任法律化和制度化；其二，為基本權(quán)利的限制提供合憲性解釋。

1.作為政治責(zé)任的社會(huì)政策

憲法中社會(huì)政策的實(shí)現(xiàn)首先依賴于政治責(zé)任，即國家將社會(huì)政策作為莊重的政治允諾，通過政治調(diào)控和利益平等實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。當(dāng)然，在西式民主國家中，社會(huì)政策是政黨和政治精英謀求當(dāng)選或連任的最為重要的方式。比如，在美國2008年大選中奧巴馬致力于推動(dòng)的社會(huì)保障改革和醫(yī)療保健制度成為其獲得選民支持的重要原因[42]。在西方民主國家中社會(huì)政策成為選舉的核心議題，成為各政治派別競相展示社會(huì)發(fā)展愿景的舞臺(tái)，但是其中蘊(yùn)藏的危險(xiǎn)在于秦暉先生所說的“反向尺蠖效應(yīng)”：人民為擴(kuò)展自由而選出右派，但卻不允許減少福利；人民為增加福利而選出左派，但不允許減少自由；這就可能造成國民的自由、福利雙“過分”[43]。

與之相反相成的是，在威權(quán)國家中社會(huì)政策的落實(shí)雖不依賴選民傾向，亦不存在“反向尺蠖效應(yīng)”的危險(xiǎn)，但是威權(quán)國家的社會(huì)政策具有較強(qiáng)的規(guī)劃性和穩(wěn)定性，這是其不可忽視的內(nèi)在優(yōu)勢。不過需要指出的是，威權(quán)國家的社會(huì)政策往往具有制度傾斜性，意在通過政策照顧和先后有序的方式，迂回式地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的總體平等。比如經(jīng)濟(jì)學(xué)者的研究表明，1950年代以來推行的“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略”導(dǎo)致了就業(yè)政策、戶籍政策、城市化、土地制度以及城鄉(xiāng)收入差距等一系列社會(huì)連鎖反應(yīng)[44]。

為了便于評估社會(huì)政策中的政治責(zé)任，可以將其細(xì)化為四個(gè)方面：目標(biāo)體系、服務(wù)對象、項(xiàng)目體系和財(cái)政支持。具體而言，在以政治方式達(dá)成社會(huì)政策時(shí)，首要應(yīng)該有相對完整的目標(biāo)體系，將社會(huì)政策的基本板塊均納入其中進(jìn)行統(tǒng)籌；其次需要有普惠的政策服務(wù)對象，過于傾斜化的社會(huì)政策往往帶來消極后果；再次需要確立社會(huì)政策的具體項(xiàng)目，重點(diǎn)是社會(huì)福利政策中的項(xiàng)目規(guī)劃；最后需要為社會(huì)政策提供足夠的財(cái)政支持。以此評估中國憲法中的社會(huì)政策：憲法確立了完整和起點(diǎn)頗高的目標(biāo)體系，將勞工政策、社會(huì)福利政策、教育政策和家庭政策均涵蓋在內(nèi)；但是在服務(wù)對象上由于歷史上存在的傾斜發(fā)展，使得城鄉(xiāng)與地域之間的經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)水平頗為懸殊，目前推行的基本公共服務(wù)均等化可視為對此趨勢的政策矯正[45]；在社會(huì)政策的項(xiàng)目體系上，目前中國建立了體系完整的社會(huì)福利項(xiàng)目體系、就業(yè)促進(jìn)項(xiàng)目體系等，其中的問題是政策性項(xiàng)目的績效偏低且省域差距明顯[46]；最后是財(cái)政支持方面，社會(huì)公共服務(wù)支出(或稱為“民生支出”)只占財(cái)政預(yù)算的1/6(政府自身開支約占1/3)，遠(yuǎn)低于同期發(fā)達(dá)國家水平[47]。

2.作為立法義務(wù)的社會(huì)政策

學(xué)者研究指出，在一個(gè)穩(wěn)定的、制度化水平較高的政治系統(tǒng)中, 政府往往以大量的政策輸出作為政府能動(dòng)地作用于社會(huì)的主要手段[48]。而立法則是實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策制度化最為重要的方式，也是社會(huì)政策由目標(biāo)到實(shí)施的必要手段。但是立法機(jī)關(guān)在社會(huì)政策的制度化過程中具有很大的裁量空間：何時(shí)出臺(tái)法律，制度的保障范圍和深度取決于立法機(jī)關(guān)對于民意需求和承載能力的判斷。觀察中國憲法中的社會(huì)政策，就是通過上述方式得以展開的(見表2)。

表2 中國四部憲法中的社會(huì)政策和社會(huì)權(quán)利

具體而言，憲法中的社會(huì)政策可以在兩個(gè)方面設(shè)定立法義務(wù)：一方面，憲法為社會(huì)政策立法提供了總體性立法藍(lán)圖，立法機(jī)關(guān)有義務(wù)將社會(huì)政策制度化、具體化，但是立法的時(shí)機(jī)、位階、保障層次則具有裁量空間；另一方面，社會(huì)政策類立法受制于憲法的原則性限制，比如憲法中關(guān)于平等性、普惠性的要求，當(dāng)在憲法中為特定弱勢人群設(shè)定了優(yōu)惠性政策時(shí)，立法亦應(yīng)予以特殊照顧。

另外需要特別提及的是，與其他法律有較大不同的是，社會(huì)政策類立法往往依賴財(cái)政支持，所以對于重要的社會(huì)政策可以在立法時(shí)規(guī)定其應(yīng)占的財(cái)政份額，以保證立法具有可操作性。比如在《教育法》中規(guī)定：國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長逐步提高；其后在國務(wù)院出臺(tái)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中具體規(guī)定了財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)達(dá)到4%。與此相關(guān)的另外一個(gè)問題是，立法過程中應(yīng)該平衡中央與地方在社會(huì)政策中的財(cái)政負(fù)擔(dān)，由中央財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)固然可以促進(jìn)政策的均等化，但是也會(huì)造成地域之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異帶來的更為嚴(yán)重的不平等，所以應(yīng)該“在中央與地方分稅制的條件下，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則來確定兩者在社會(huì)保障中的財(cái)政責(zé)任”[49]。

3.作為合憲解釋依據(jù)的社會(huì)政策

憲法中的社會(huì)政策大多涉及到對于財(cái)產(chǎn)、利益的再分配過程，雖然這個(gè)過程是以公平的名義進(jìn)行的，但仍不免受到違憲質(zhì)疑。比如在增加社會(huì)保障過程中可能對高收入群體征收高額的累進(jìn)稅，在促進(jìn)義務(wù)教育水平均等化時(shí)可能會(huì)限制學(xué)生的擇校機(jī)會(huì)，在平衡夫妻家庭責(zé)任時(shí)注重保護(hù)女方的利益，在勞資對立的格局下注重保護(hù)工人的利益等。這些舉措在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常使用，一些手段也面臨著違憲質(zhì)疑。但是憲法中的社會(huì)政策為其提供了解釋依據(jù)，可以一定程度上消解制度的違憲可能。雖然中國當(dāng)下并沒有違憲審查的實(shí)踐，但是對于社會(huì)政策的倚重可以為平衡性制度安排提供立法上的合法化論證。

因此，誠如學(xué)者研究指出的：(德國)社會(huì)國理念的出現(xiàn)是對自由資本主義所帶來的負(fù)面后果的修正，其使立法者負(fù)有義務(wù)去建立“公正的社會(huì)秩序”[50]。同樣如此，中國憲法中的社會(huì)政策條款(包括更為寬泛意義上的國家目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條款，乃至“社會(huì)主義”的國家性質(zhì))也均為現(xiàn)實(shí)制度提供了合憲性解釋的依據(jù)，激活這些條款比社會(huì)權(quán)利的司法化更具深遠(yuǎn)意義。有學(xué)者在研究德國相關(guān)實(shí)踐時(shí)認(rèn)為，“考察有關(guān)基本權(quán)利的判決表明，對社會(huì)國家原則的援用存在兩個(gè)不同方向。一個(gè)方向是用該原則來支持有關(guān)社會(huì)國家的保障給付請求權(quán)。……更為常見的是另一個(gè)論證方向，是用社會(huì)國家原則來論證對基本權(quán)限制的法律條款的正當(dāng)性”[51]。前者代表了將相關(guān)社會(huì)權(quán)利和社會(huì)政策司法化的努力方向，后者是在合憲性解釋的方向上推進(jìn)社會(huì)政策、社會(huì)權(quán)利條款與自由權(quán)的融合。

社會(huì)政策入憲表征了憲法發(fā)展的方向之一，其與憲法中自由權(quán)的規(guī)定一道構(gòu)成了現(xiàn)代憲法的兩翼，二者相反相成，意在由過去的“消極的人權(quán)保障”到“積極的人權(quán)保障”，以補(bǔ)“消極的不足”[52]，為公民福祉提供更為嚴(yán)密的制度保護(hù)。正如社會(huì)政策學(xué)研究者所意識到的：社會(huì)政策從來都不是“左”與“右”之間簡單的競賽，而是要在有關(guān)公民身份的不同解釋與關(guān)于平等和社會(huì)秩序問題的不同解釋途徑之間達(dá)成暫時(shí)的妥協(xié)[24]31。所以，社會(huì)政策條款的重新發(fā)現(xiàn)和激活，為解釋憲法中的其他條款提供可更加豐富的背景和空間。

五、結(jié)語：社會(huì)政策與憲法治理

誠如上文中反復(fù)重申的，如果社會(huì)政策時(shí)代的到來不僅是作為一種學(xué)術(shù)判斷，更是作為一種社會(huì)現(xiàn)實(shí)的話，此時(shí)憲法的出場也將更顯必要。社會(huì)政策的大規(guī)模運(yùn)用，代表了改革開放三十余年后對于“發(fā)展主義”和“市場化”的集體反思，以及進(jìn)入更為公正社會(huì)的制度努力，這也是憲法學(xué)人長期以來致力于實(shí)現(xiàn)的改革方向。更為重要的是，在中國憲法中所規(guī)定的豐富的社會(huì)政策條款，為接下來的制度變遷提供了基本的目標(biāo)和方向，這實(shí)際上也是制憲者在憲法制定時(shí)所關(guān)心和憂慮的問題。憲法中的社會(huì)政策應(yīng)從文本走向現(xiàn)實(shí)，在此過程中責(zé)任性政府的建設(shè)、立法的積極作為、以及對于社會(huì)政策的合憲性解釋將成為其實(shí)現(xiàn)路徑。

憲法中的社會(huì)政策也意味著由政治精英所主導(dǎo)的改革能夠突破“利益集團(tuán)”和“權(quán)威資本”的桎梏，不至于墮入“轉(zhuǎn)型陷阱”而無法自拔。而如果以美國的進(jìn)步時(shí)代作為參照，就可以發(fā)現(xiàn)社會(huì)政策在國家治理中的位置，以及所伴隨著的憲法理念變遷，將對此有更加深刻的認(rèn)識[53]。正如學(xué)者所分析到的：進(jìn)步時(shí)代的社會(huì)政策創(chuàng)新反映出，精英的意志支配著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)弱勢群體的資源分配，也支配著分配的可能與變數(shù)[54]。由此作為鏡鑒，在中國當(dāng)下來臨的社會(huì)政策時(shí)代，亦應(yīng)通過憲法凝聚精英共識，也應(yīng)通過憲法形成多元主體共治的現(xiàn)代治理模式。在此治理模式下，法律和政策均應(yīng)作為治理的主要方式，而憲法中的社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)處于該兩種治理方式的“鋒面”，一方面引導(dǎo)在法律制定過程中的利益平衡，另一方面規(guī)制著在政策實(shí)施中的合憲性要求。換言之，在當(dāng)下強(qiáng)調(diào)以憲法中的社會(huì)政策作為改革重要的參照基點(diǎn)，其意在警惕兩種趨勢：一種趨勢是權(quán)力和資本聯(lián)合以“改革”為名進(jìn)行的利益剝奪，此時(shí)憲法中的社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)成為民眾據(jù)以捍衛(wèi)改革和勞動(dòng)成果的工具；另一種趨勢是政治野心和民粹主義聯(lián)合以“反改革”為名提出的利益再分配訴求，此時(shí)憲法應(yīng)當(dāng)成為規(guī)訓(xùn)集體行動(dòng)的邊界和底線。由此，以憲法中的社會(huì)政策作為社會(huì)改革的最終依據(jù)，具有抵抗來自上下左右的政治壓力，也面臨著各方的質(zhì)疑與詰難——也正因?yàn)樯鲜龅匚?，憲法才具有凝聚共識和實(shí)現(xiàn)妥協(xié)的作用。

當(dāng)然，從憲法學(xué)的角度而言，在社會(huì)政策時(shí)代憲法的治理作用不僅限于對于政治方向的矯正，也應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮民主機(jī)制，建立政府對民眾的政策訴求的制度性回應(yīng)；落實(shí)立法程序，根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況和公共財(cái)力，逐步將憲法中的社會(huì)政策進(jìn)行細(xì)化；建立憲法實(shí)施制度，對社會(huì)政策的合憲性進(jìn)行審查，緩和社會(huì)政策和其他憲法權(quán)利保障之間的張力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。

注釋：

① 具體可參見，李林：《實(shí)施依法治國的特點(diǎn)和需要解決的問題》，《法學(xué)》1998年第9期；張文顯：《依法治國與堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)》，《求是》1998年第14期；李步云：《依法治國歷史進(jìn)程的回顧與展望》，《法學(xué)論壇》2008年第4期。

② 比如彭真即提出：黨的政策要經(jīng)過國家的形式而成為國家的政策，并且要把在實(shí)踐中證明是正確的政策用法律的形式固定下來，具體請參見《彭真文選》，人民出版社1991年第493頁。

③ 具體請參見，王天林：《社會(huì)轉(zhuǎn)型與工會(huì)使命——全球化背景下中國工會(huì)的艱難困局及其瓶頸突破》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第3期。事實(shí)上，國外學(xué)者也提出了福利三角(welfare triangle)的概念，認(rèn)為社會(huì)中的福利來源于三個(gè)部門:家庭(household)、市場和國家，其實(shí)也是注意到家庭在保障福利中的基本作用。具體請參見，彭華民：《福利三角：一個(gè)社會(huì)政策分析的范式》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第4期。

④ 相關(guān)研究指出：由于缺乏工會(huì)的有效參與，在工資決定模式上，市場或資本的力量占據(jù)了主導(dǎo)。據(jù)中華全國工商業(yè)聯(lián)合會(huì)2007年針對雇主的一項(xiàng)調(diào)查，在工資決定方式上，勞方的力量只占20%，資方則占80%——而缺乏集體談判的結(jié)果，是導(dǎo)致職工工資長期普遍過低。具體請參見，孟捷、李怡樂：《改革以來勞動(dòng)力商品化和雇傭關(guān)系的發(fā)展——波蘭尼和馬克思的視角》，《開放時(shí)代》2013年第5期。

⑤ 張千帆：《憲法不應(yīng)該規(guī)定什么》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期。童之偉教授也有類似建議，認(rèn)為應(yīng)“取消總綱中的經(jīng)濟(jì)政策性條款，給執(zhí)政黨和有關(guān)國家機(jī)關(guān)留下運(yùn)用普通法律或政策較自由地處置有關(guān)事務(wù)的空間”，具體請參見，童之偉：《修改憲法總綱中經(jīng)濟(jì)條款的設(shè)想》，《政治與法律》2003年第3期。

⑥ 該類型劃分參照了楊雪冬先生以“以社會(huì)權(quán)利和社會(huì)治理為標(biāo)準(zhǔn)”所作的類型化，具體可參閱，楊雪冬：《走向社會(huì)權(quán)利導(dǎo)向的社會(huì)管理體制》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》第49卷第1期，2010年1月。

⑦ 具體參見，國務(wù)院新聞辦公室2011年10月發(fā)布的《中國特色社會(huì)主義法律體系》白皮書。

⑧ “盲流”一詞最早來自于1953年政務(wù)院《勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》。在該指示中清楚地表明了其管治意涵：“有許多農(nóng)民因想?yún)⒓庸I(yè)建設(shè)，進(jìn)入城市，尋找工作。……目前，由于城市建設(shè)尚在開始，勞動(dòng)力需用有限，農(nóng)民盲目入城的結(jié)果，在城市，使失業(yè)人口增加，造成處理上的困難；在農(nóng)村，則又因勞動(dòng)力的減少，使春耕播種大受影響，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的損失?！辈⒁?guī)定：今后縣、區(qū)、鄉(xiāng)政府對于要求進(jìn)城找工作的農(nóng)民，除有工礦企業(yè)或建筑公司正式文件證明其為預(yù)約工或合同工者外，均不得開給介紹證件。

⑨ 有學(xué)者提出“社會(huì)憲法”的規(guī)范涵蓋了三類條款：國家性質(zhì)與社會(huì)總體發(fā)展目標(biāo)條款；社會(huì)保障政策與制度目標(biāo)條款；公民的基本權(quán)利和義務(wù)條款。具體請參見，任喜榮：《“社會(huì)憲法”及其制度性保障功能》，《法學(xué)評論》2013年第1期。

⑩ 在憲法起草過程中，毛澤東建議各政治局委員及在京各中央委員閱讀《蘇聯(lián)憲法》《蘇俄憲法》、羅馬尼亞、波蘭、德國、捷克等人民民主國家憲法，以及天壇憲法(1913)、曹錕憲法(1923)、蔣介石憲法(1946)。具體請參見，羅耀培：《一九五四年憲法的制定和實(shí)施及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》，發(fā)表于“五四年憲法與新中國憲政”學(xué)術(shù)研討會(huì)，北京，2004年9月。

參考文獻(xiàn)：

[1] 蔡定劍，劉丹.從政策社會(huì)到法治社會(huì)——兼論政策對法制建設(shè)的消極影響[J].中外法學(xué)，1999(2).

[2] 袁曙宏.黨執(zhí)政方式的深刻轉(zhuǎn)變——論黨依法執(zhí)政[J].求是,2005(22).

[3] 邢會(huì)強(qiáng).政策增長與法律空洞化——以經(jīng)濟(jì)法為例的觀察[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2012(3).

[4] 肖金明.為全面法治重構(gòu)政策與法律關(guān)系[J].中國行政管理,2013(5).

[5] 王春光.我國授權(quán)立法現(xiàn)狀之分析[J].中外法學(xué)，1999(5).

[6] 李路路,等.中國的單位現(xiàn)象與體制改革[J].中國社會(huì)科學(xué)季刊(香港),1994(春季卷).

[7] 卡爾·波蘭尼.大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源[M].馮鋼,劉陽,譯.杭州：浙江人民出版社，2006：112.

[8] 方舒.我國社會(huì)福利社會(huì)化改革的反思與前瞻[J].天府新論,2010(6).

[9] 王紹光.從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策的歷史性轉(zhuǎn)變[C]//北京論壇·文明的和諧與共同繁榮——對人類文明方式的思考：“和諧社會(huì)與治理機(jī)制”政府管理分論壇論文或摘要集：上，2006.

[10] 郁建興,何子英.走向社會(huì)政策時(shí)代：從發(fā)展主義到發(fā)展型社會(huì)政策體系建設(shè)[J].社會(huì)科學(xué),2010(7).

[11] 程恩富.中國模式的經(jīng)濟(jì)體制特征和內(nèi)涵[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài),2009(12).

[12] 秋風(fēng).中國自由主義二十年的頹勢[J].二十一世紀(jì)(香港),2011(126).

[13] 溫家寶.關(guān)于發(fā)展社會(huì)事業(yè)和改善民生的幾個(gè)問題[J].求是,2010(7).

[14] 王思斌.社會(huì)政策時(shí)代與政府社會(huì)政策能力建設(shè)[J].中國社會(huì)科學(xué),2004(6).

[15] 李棉管.再論“社會(huì)政策時(shí)代”[J].社會(huì)科學(xué),2013(9).

[16] 張千帆.論憲法的選擇適用[J].中外法學(xué),2012(5).

[17] 姜峰.權(quán)利憲法化的隱憂——以社會(huì)權(quán)為中心的思考[J].清華法學(xué),2010(5).

[18] 李強(qiáng).自由主義[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1998：226.

[19] 杜承銘.論憲法的社會(huì)變遷功能[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào),1998(2).

[20] 林治波.究竟什么是基本國策？[J].人民論壇,2007(9).

[21] 張桐悅.法律與社會(huì)政策作為“社會(huì)福利國”模型之建構(gòu)性觀點(diǎn)[J].思與言,2006,44(3).

[22] 葉至誠.社會(huì)政策與社會(huì)立法[M].臺(tái)北：秀威資訊科技股份有限公司，2009：3.

[23] 上官丕亮.論憲法上的社會(huì)權(quán)[J].江蘇社會(huì)科學(xué),2010(2).

[24] 哈特利·迪安.社會(huì)政策學(xué)十講[M].岳經(jīng)綸,溫卓毅，莊文嘉,譯.上海：格致出版社/上海人民出版社，2009:4.

[25] 郝鐵川.權(quán)利實(shí)現(xiàn)的差序格局[J].中國社會(huì)科學(xué),2002(5).

[26] 郭義貴.從濟(jì)貧法到福利國家——論英國社會(huì)立法的進(jìn)程及其作用與影響[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版,2002(3).

[27] 王國軍.中國農(nóng)村社會(huì)保障制度的變遷[J].浙江社會(huì)科學(xué),2004(1).

[28] 朱镕基.加快完善社會(huì)保障體系，切實(shí)保證國家長治久安[M]//十五大以來重要文獻(xiàn)選編:中.北京：人民出版社,2001:1237.

[29] 杜強(qiáng)強(qiáng).民生與憲法：社會(huì)權(quán)規(guī)范在我國憲法史上的緣起——民國初年關(guān)于憲法“生計(jì)章”草案的論爭[M]//傅華伶,朱國斌.憲法權(quán)利與憲政:當(dāng)代中國憲法問題研究.香港：香港大學(xué)出版社，2012：101.

[30] 程乃勝.論五四憲法的國際化和本土化——對五四憲法與蘇聯(lián)三六憲法的比較研究[J].當(dāng)代法學(xué),2005,19(2).

[31] 蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社，2006：87-88.

[32] 鄭賢君.論國家政策入憲與總綱的法律屬性[M]//憲法與行政法治評論(創(chuàng)刊號).北京：中國人民大學(xué)出版社，2004:217,210-215.

[33] 許崇德.中華人民共和國憲法史[M].福州：福建人民出版社，2003.

[34] 《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M.彭真主持起草一九八二年憲法[J].黨的文獻(xiàn)，2013(1).

[35] 胡湛,彭希哲.發(fā)展型福利模式下的中國養(yǎng)老制度安排[J].公共管理學(xué)報(bào),2012, 9(3).

[36] 張秀蘭，徐月賓.發(fā)展型社會(huì)政策及其對我們的啟示[J].中國社會(huì)政策研究，2006(1).

[37] 胡正昌.公共治理理論及其政府治理模式的轉(zhuǎn)變[J].前沿，2008(5).

[38] 徐毅成.社會(huì)政策與公共政策的關(guān)系及其趨勢[J]重慶社會(huì)科學(xué)，2013(2).

[39] 李琦.建國初期全國高等學(xué)校院系調(diào)整述評[J].黨的文獻(xiàn)，2002(6).

[40] 王文彤.憲法與社會(huì)主義精神文明建設(shè)[J].法學(xué)家，1997(2).

[41] 李雪灃，范輝清.論我國公民的免于匱乏權(quán)[J].北方法學(xué)，2008(3).

[42] 張業(yè)亮.美國2008年大選與奧巴馬政府的政策趨向[J].美國研究，2009(1).

[43] 秦暉.美國的病因，中國的良藥：破除兩種尺蠖效應(yīng)互動(dòng)[N].南方周末，2009-04-23(31).

[44] 陳斌開，林毅夫.發(fā)展戰(zhàn)略、城市化與中國城鄉(xiāng)收入差距[J].中國社會(huì)科學(xué)，2013(4).

[45] 郭小聰，劉述良.中國基本公共服務(wù)均等化：困境與出路[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010(5).

[46] 黃俊輝，李放.農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的績效考察——基于27個(gè)省城的宏觀數(shù)據(jù)[J].人口學(xué)刊，2013(1).

[47] 王理萬.2010年中央與地方財(cái)政預(yù)算解讀[M]//劉小楠.追問政府的錢袋子：中國公共預(yù)算改革的理論與實(shí)踐.北京：社科文獻(xiàn)出版社，2011:88.

[48] 郭愛君.論政策能力[J].政治學(xué)研究，1996(1).

[49] 楊方方.關(guān)于中央政府和地方政府社會(huì)保障責(zé)任劃分的幾點(diǎn)看法[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2003(3).

[50] 張翔.財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)[J].中國社會(huì)科學(xué)，2012(9).

[51] 英格沃·埃布森.德國《基本法》中的社會(huì)國家原則[J].喻文光，譯.法學(xué)家，2012(1).

[52] 朱應(yīng)平.論憲法政策對民生的保障[J].求是學(xué)刊，2010(11).

[53] 李娟娟.美國進(jìn)步時(shí)代回顧(一)[J].背景與分析，2009(199).

[54] John Herrick.美國進(jìn)步時(shí)代：變革社會(huì)中的社會(huì)政策創(chuàng)新[J].岳經(jīng)綸，莊文嘉，蔣苒，譯.公共行政評論，2008(4).