黃興源

貴州省盤(pán)縣國(guó)土資源局

城鎮(zhèn)土地規(guī)劃發(fā)展與優(yōu)化對(duì)策

黃興源

貴州省盤(pán)縣國(guó)土資源局

近年來(lái)伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)也得到了一定的進(jìn)步，但是城鎮(zhèn)土地利用問(wèn)題仍困擾著政府決策。本文筆者對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)土地利用問(wèn)題進(jìn)行了簡(jiǎn)單的分析，并結(jié)合當(dāng)代城市化產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整規(guī)劃，提出相應(yīng)的城市發(fā)展土地利用的優(yōu)化對(duì)策，僅供參考。

土地利用；存在問(wèn)題；優(yōu)化

一、我國(guó)城市現(xiàn)有土地利用結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

在我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，土地利用過(guò)程中存在著眾多的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（一）城市道路設(shè)施缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施不完善

目前，我國(guó)城市道路設(shè)施相對(duì)缺乏，這在一定程度上對(duì)我國(guó)城市的綜合經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生了影響；城市的商業(yè)服務(wù)業(yè)與市政環(huán)境用地在城市用地中占有較小的比例，與此同時(shí)沒(méi)有建立相對(duì)完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施，這在一定程度上對(duì)城市土地的有效利用產(chǎn)生了影響作用。此外我國(guó)數(shù)量眾多的城市都存在交通不暢，服務(wù)設(shè)施不到位等問(wèn)題都影響到土地效益的形成。影響到城市土地利用價(jià)值最大化的相關(guān)原則，增加了城市土地的合理優(yōu)化配置的難度，并且給城市形象和居民居住的舒適性造成了很大的影響。

（二）城市用地結(jié)構(gòu)比例失調(diào)，影響城市相關(guān)功能的發(fā)揮

在我國(guó)現(xiàn)有的城市土地利用結(jié)構(gòu)中，工業(yè)用地占有較大的比例，同時(shí)數(shù)量眾多的工業(yè)用地較多的集中在城市中心區(qū)與城市高地價(jià)區(qū)，同時(shí)一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位也占用了大量土地資源，這樣就在一定程度上影響到城市的商務(wù)中心效益的形成，從而對(duì)城市功能的合理劃分產(chǎn)生了重要的影響，在一定程度上削弱了城市的多中心職能。城市土地利用結(jié)構(gòu)比例會(huì)對(duì)城市相應(yīng)功能的發(fā)揮產(chǎn)生影響作用。

（三）城市土地利用結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相脫節(jié)，影響城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

按照一般城市發(fā)展的自然規(guī)律，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整會(huì)對(duì)城市土地利用結(jié)構(gòu)帶來(lái)影響作用。同時(shí)隨著城市土地利用結(jié)構(gòu)趨于合理化，將會(huì)對(duì)空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生優(yōu)化作用。在許多城市中，用地結(jié)構(gòu)的不合理已經(jīng)影響到了城市空間結(jié)構(gòu)的正常發(fā)展，同時(shí)我國(guó)的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的布局相對(duì)不合理，城市中心區(qū)被其他產(chǎn)業(yè)所覆蓋，這種土地配置不當(dāng)問(wèn)題在一定程度上影響到了城市現(xiàn)代功能的形成。

二、我國(guó)城市現(xiàn)有土地利用結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題的原因分析

（一）“雙軌制”城市化路線

這是我國(guó)許多城市建設(shè)所面臨的原因，雙軌制造成大量的城市重復(fù)建設(shè)，是土地利用產(chǎn)生了極大的浪費(fèi)?！半p軌制”的形式展開(kāi)模式一方面是基于現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主題城市化，另一方面是基于鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。這樣的現(xiàn)象導(dǎo)致我國(guó)的城市發(fā)展路線從兩個(gè)方面、兩個(gè)層次同時(shí)進(jìn)行發(fā)展。而在分析我國(guó)不同層級(jí)城市的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，雙軌制城市化的兩個(gè)元素之間沒(méi)有很好的進(jìn)行鏈接，在我國(guó)的城市之間缺乏整體協(xié)調(diào)規(guī)劃，大量的重復(fù)建設(shè)出現(xiàn)在一些大中型城市之間，這樣實(shí)質(zhì)上是對(duì)于土地資源的浪費(fèi)。

（二）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留土地問(wèn)題，土地使用制度影響到城市土地的合理利用

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，我國(guó)為無(wú)償使用國(guó)有土地，這樣土地使用者往往不能對(duì)土地資源進(jìn)行珍惜與合理利用，同時(shí)對(duì)于國(guó)家一方面不能利用地租的調(diào)整對(duì)土地的需求進(jìn)行調(diào)節(jié)，同時(shí)也不能收取相應(yīng)的土地使用費(fèi)來(lái)進(jìn)行城市配套設(shè)施的建設(shè)，這樣造成的局面使城市基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期短缺，影響到城市土地的有效利用。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下會(huì)將土地采用行政劃撥的形式進(jìn)行分配，這樣就造成了居住用地、行政用地、商業(yè)用地較為混亂，功能區(qū)分不明顯的局面，從而影響到后來(lái)城市整體功能的有效發(fā)揮與優(yōu)化。

（三）我國(guó)城市土地利用的管理機(jī)制

一方面我國(guó)中央與地方土地管理相應(yīng)的職責(zé)分配不清晰，土地利用管理較為混亂，當(dāng)土地利用出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)往往需要多個(gè)機(jī)構(gòu)參與。因此當(dāng)一些問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)還有可能出現(xiàn)無(wú)人管理的問(wèn)題。另外一個(gè)方面，政府沒(méi)有建立較為合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，現(xiàn)在地方政府在評(píng)估體系中，有著較多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。

三、我國(guó)城市土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化對(duì)策

（一）推廣土地儲(chǔ)備制度

在宏觀上對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)節(jié)，應(yīng)將城市土地儲(chǔ)備制度充分結(jié)合相應(yīng)的市場(chǎng)與政府管理機(jī)制進(jìn)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市中心區(qū)域土地利用的優(yōu)化。一些土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以利用征購(gòu)權(quán)，采取相應(yīng)的收購(gòu)、收回、置換等手段，統(tǒng)一收購(gòu)相應(yīng)的劃撥土地及閑置土地，然后根據(jù)土地利用規(guī)劃進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，合理確定土地用途以及土地供應(yīng)，對(duì)城市的每塊土地進(jìn)行較為合理與有效的利用，最終實(shí)現(xiàn)土地利用效率的有效提高。

（二）對(duì)城市土地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃

在城市的發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與城市土地利用充分結(jié)合起來(lái)，城市土地合理利用與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化工作應(yīng)屬于兩個(gè)方面，土地利用結(jié)構(gòu)應(yīng)伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整進(jìn)行變化，城市不同利用類型的土地在整個(gè)城市整體用地過(guò)程中應(yīng)占有較大的比例。正是由于這種相互關(guān)系，在日后的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與土地利用結(jié)構(gòu)或城市的空間布局方面應(yīng)作出如下調(diào)整和考慮：

首先，第一產(chǎn)業(yè)應(yīng)走科技興農(nóng)路線，采取措施積極提高農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營(yíng)與綜合生產(chǎn)能力；其次，第二產(chǎn)業(yè)應(yīng)將經(jīng)濟(jì)效益作為中心，對(duì)落后產(chǎn)業(yè)進(jìn)行積極改造，進(jìn)而對(duì)規(guī)模工業(yè)進(jìn)行優(yōu)化。進(jìn)而形成一個(gè)相對(duì)合理的現(xiàn)代化工業(yè)體系；再者，第三產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)為有效改善交通運(yùn)輸，同時(shí)積極提高商業(yè)服務(wù)能力。最后，這三種產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)應(yīng)充分符合世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)能夠與地方基礎(chǔ)發(fā)展產(chǎn)業(yè)進(jìn)行良好的結(jié)合。

（三）開(kāi)展城市立體開(kāi)發(fā)

所謂的城市立體開(kāi)發(fā)是指對(duì)城市的利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面優(yōu)化，進(jìn)行立體空間的開(kāi)發(fā)。充分利用城市上空、地面和地下等空間，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃開(kāi)發(fā)，有效開(kāi)發(fā)利用城市的上部空間與地下空間，這樣就能夠在較為有效的城市空間中，擴(kuò)大城市的環(huán)境容量，有效改善城市的環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)城市的健康、協(xié)調(diào)、有序發(fā)展。