楊建永+馬春文+劉立坤

[提要] 建立服務(wù)型政府，需要具體的工具和方法來支撐，現(xiàn)實(shí)中各級政府部門借助導(dǎo)入ISO9001質(zhì)量管理體系來提高行政管理水平，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能。本文分析政府在導(dǎo)入ISO9001質(zhì)量體系出現(xiàn)的問題，并給予相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：ISO9001標(biāo)準(zhǔn)化管理；政府；河北省

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2014年4月2日

轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，服務(wù)于民、建立服務(wù)型政府，成為如今各國政府執(zhí)政的目標(biāo)取向，成為了一個政府執(zhí)政理念的時代主題。ISO9001質(zhì)量管理體系強(qiáng)調(diào)決策、管理的標(biāo)準(zhǔn)化流程，任何工作都有章可循。對行政管理過程或辦事程序按照ISO9001質(zhì)量管理體系進(jìn)行流程再造，可以建立一套規(guī)范行政行為的透明、公開、量化的標(biāo)準(zhǔn)，使行政行為成為一個環(huán)環(huán)相扣的生產(chǎn)流程，將有效縮短循環(huán)時間，最大限度地減少、消除和預(yù)防各種行政行為的“質(zhì)量缺陷”，加速政府工作從“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)政府管理的高效化、政府運(yùn)行的規(guī)范化、政府服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。

一、政府導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系現(xiàn)狀

ISO9000族標(biāo)準(zhǔn)是由國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）頒布的系列標(biāo)準(zhǔn)。目前全世界已有100多個國家和地區(qū)的50多萬個各類組織導(dǎo)入ISO9001并獲得第三方認(rèn)證。ISO9001質(zhì)量管理體系雖然源于企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量管理體系，但同樣適用于政府部門的管理和運(yùn)作，已陸續(xù)被美、英、加拿大等國政府引入，作為推動政府部門改革和提高服務(wù)質(zhì)量的工具，并取得良好效果。

（一）中國部分省市導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系情況。截至2012年，中國已經(jīng)有2，000多個政府部門通過了ISO9001認(rèn)證，涉及行政、財(cái)政、工商、稅務(wù)、審計(jì)、教育、衛(wèi)生等各類政府部門。其中，廣東、浙江、云南、山東等省的公共部門在推行ISO9001標(biāo)準(zhǔn)方面走在全國前列。中國實(shí)施ISO9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證最早的是廣東省江門市，通過轉(zhuǎn)變思想理念，提高服務(wù)意識，有效地促進(jìn)了服務(wù)型政府的建設(shè)。2006年世界銀行公布的中國城市競爭力報告中，江門市在政府效率方面名列前茅。大連市是我國第一個全面引入ISO9001認(rèn)證的副省級城市，2008年大連市政府55個職能部門全面引入ISO9001認(rèn)證體系。

（二）河北省導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系情況。大體經(jīng)過了三個階段：

1、自發(fā)的、小范圍試點(diǎn)階段。借鑒兄弟省市導(dǎo)入ISO9001體系經(jīng)驗(yàn)，河北省局部地區(qū)和個別部門進(jìn)行試點(diǎn)性探索。2005年河北省灤縣政府獲得了ISO9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書，成為全國首家將縣域發(fā)展環(huán)境導(dǎo)入并通過ISO9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證的縣級政府。2006年，河北遷安市政府辦公室導(dǎo)入ISO9001質(zhì)量管理體系，并于2008年獲得ISO9001：2000質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書。承德市7家政府機(jī)關(guān)獲得ISO9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書。省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳已于2006年獲得質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書。截至目前，河北通過標(biāo)準(zhǔn)化管理認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證的省政府部門已達(dá)20個。

2、有目的、有步驟地推進(jìn)階段。為發(fā)現(xiàn)導(dǎo)入ISO9001質(zhì)量管理體系存在問題，獲取更多的經(jīng)驗(yàn)以便在全省范圍內(nèi)推廣，河北省政府實(shí)施有步驟在更大范圍內(nèi)試點(diǎn)工作。為探索新形勢下政府管理與服務(wù)的有效模式，河北省決定2012年在省政府系統(tǒng)開展機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化管理工作，并確定河北省政府辦公廳和省發(fā)改委等部門作為首批試點(diǎn)單位，目前首批單位獲得質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書。

3、建立組織機(jī)構(gòu)并準(zhǔn)備全面推廣階段。河北省政府在把ISO9001質(zhì)量管理體系引入機(jī)關(guān)管理工作過程中作了幾個方面工作。一是成立“省推進(jìn)機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化管理工作小組”領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，起到組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)安排、加強(qiáng)督導(dǎo)，發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用；二是工作思路新，保障措施有力；三是方法步驟實(shí)，推進(jìn)工作有序。堅(jiān)持突出工作重點(diǎn)，認(rèn)真梳理職責(zé)和規(guī)章制度，精心編制質(zhì)量管理體系文件，積極開展機(jī)關(guān)形象要素設(shè)計(jì)，扎實(shí)有序地推進(jìn)前兩個階段的各項(xiàng)工作，在要求時限內(nèi)完成了規(guī)定動作，保障了標(biāo)準(zhǔn)化管理工作的順利開展。

二、當(dāng)前政府導(dǎo)入ISO9001質(zhì)量管理體系存在的問題

（一）政府導(dǎo)入ISO9001過程中主觀認(rèn)知問題

1、部分公務(wù)員心理上存在抵觸情緒。導(dǎo)入ISO9001體系，一切按流程和程序辦公。一些公務(wù)員在辦公理念上不能迅速轉(zhuǎn)變，習(xí)慣憑老經(jīng)驗(yàn)做事，原來工作隨意、自由裁量權(quán)過大的現(xiàn)象受到約束，造成心理失衡，為維持心理平衡便會自覺不自覺地抵制變革。同時，也有部分公務(wù)員對ISO工作能否成功持懷疑態(tài)度，認(rèn)為是一陣風(fēng)，花架子，不能真正發(fā)揮作用。

2、部分公務(wù)員對政府導(dǎo)入ISO認(rèn)識存在誤區(qū)。一種認(rèn)為政府導(dǎo)入ISO后可一勞永逸。認(rèn)為政府部門一旦通過質(zhì)量認(rèn)證就可以萬事大吉，沒有認(rèn)識到不斷改進(jìn)的原則；另一種則認(rèn)為政府機(jī)關(guān)的工作是“非量化”、“無形的產(chǎn)品”，難以用企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化來衡量，因此對政府導(dǎo)入ISO持懷疑的態(tài)度。

3、認(rèn)為政府導(dǎo)入ISO9001質(zhì)量認(rèn)證增加負(fù)擔(dān)與行政成本。政府導(dǎo)入ISO9001要花費(fèi)時間與精力，增加負(fù)擔(dān)。要系統(tǒng)梳理零碎的管理制度，規(guī)范要求，彌補(bǔ)管理中的漏洞，要花費(fèi)一定的時間和精力。政府推行ISO9001增加了工作量，要編寫文件，還要進(jìn)行工作記錄，增加公職人員的負(fù)擔(dān)。同時，政府導(dǎo)入ISO9001質(zhì)量體系認(rèn)證通常是由第三方公司來進(jìn)行認(rèn)證、審核，所需費(fèi)用較高。并且后期還要進(jìn)行不斷外審和內(nèi)審，包括咨詢、培訓(xùn)等費(fèi)用，一項(xiàng)認(rèn)證需幾萬甚至幾十萬，高額的認(rèn)證資金在一定程度上會增加行政成本，甚至滋生腐敗現(xiàn)象。

（二）政府導(dǎo)入ISO9001過程中設(shè)計(jì)與執(zhí)行問題

1、ISO9001族標(biāo)準(zhǔn)在政府工作中的“本土化”問題。雖然ISO9001族標(biāo)準(zhǔn)具有普遍適用性，但一些名詞術(shù)語和程序畢竟與行政管理中有區(qū)別。在把ISO9001族標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)入政府工作過程中，管理咨詢顧問公司沒有掌握專門適用于公共部門的ISO9001質(zhì)量管理體系文件，沒有考慮到政府部門與企業(yè)在性質(zhì)、目標(biāo)等方面都存在很大的差異，而且其產(chǎn)品（服務(wù)）很難用具體的標(biāo)準(zhǔn)來衡量。沒有解決ISO9001術(shù)語、操作流程等針對政府工作的“本土化”問題，沒有達(dá)到很好的“落地效果”，導(dǎo)致許多政府工作人員只是全盤照搬。出現(xiàn)了ISO文件規(guī)范與實(shí)際運(yùn)作的“兩張皮”現(xiàn)象。

2、政府導(dǎo)入ISO9001質(zhì)量管理體系的“假證”問題。在企業(yè)界存在ISO9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證的“假證”問題。即企業(yè)實(shí)際運(yùn)行工作情況與質(zhì)量手冊、文件體系中所寫是“兩張皮”。同樣，在政府導(dǎo)入ISO9001質(zhì)量管理體系中，有些部門僅將其作為一項(xiàng)提升政府形象政績工程，沒有努力扎實(shí)的結(jié)合本部門的特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研，通過委托咨詢公司通過認(rèn)證，獲得認(rèn)證后便疏于管理和持續(xù)改進(jìn)。這樣，沒有一個從上到下的推動過程，導(dǎo)致許多從事基層具體操作工作的人員對質(zhì)量管理體系的認(rèn)識不到位，沒有嚴(yán)格按照操作手冊標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，仍按照原來的老辦法，使實(shí)際工作與質(zhì)量管理體系相脫節(jié)，失去了建立和實(shí)施質(zhì)量管理體系的意義，降低了質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)在政府工作人員心目中的威信和地位。

3、政府ISO9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證外審工作“走過場”。持續(xù)改進(jìn)原則是ISO9001質(zhì)量管理體系的重要原則之一，而由有資質(zhì)的第三方進(jìn)行不斷“外審工作”是實(shí)現(xiàn)不斷改進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量體系的有效手段。按照我國加入WTO議定書的規(guī)定，我國地方政府ISO認(rèn)證和外審工作由具備資質(zhì)的專業(yè)咨詢公司來進(jìn)行。存在的問題在于外審工作有流于形式，“走過場”的傾向。一些部門為了順利通過外審，采用“公關(guān)”手段，使得ISO外審工作越來越形式化，增加了政府行政成本。

（三）ISO9001質(zhì)量管理認(rèn)證體系自身的局限性。由于ISO9001質(zhì)量體系的技術(shù)性特征，導(dǎo)致其自身也有一定的局限性。ISO9001只是一種應(yīng)用管理技術(shù)，屬于工具的范疇，因此只能在一定的范圍內(nèi)發(fā)揮作用。管理技術(shù)的工具性是一把雙刃劍，既可以用來提高政府管理和服務(wù)的質(zhì)量，同時也可以強(qiáng)化一些政府部門非理性的政策與制度。同時，ISO9001質(zhì)量體系不能很好地解決領(lǐng)導(dǎo)決策問題，盡管領(lǐng)導(dǎo)決策行為也可以通過ISO9001程序與方法來規(guī)范，但面對“長官意志”之類的東西，ISO9001體系是很難發(fā)揮作用。

（四）政府導(dǎo)入ISO9001過程中缺乏系統(tǒng)性與整體性?？傮w來說，政府機(jī)關(guān)導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系，取得一定的效果。問題在于大多數(shù)政府導(dǎo)入ISO9001質(zhì)量管理體系是以一些職能部門為導(dǎo)入主題，較少涉及到市級或省級政府主題。針對同一問題，部門間的標(biāo)準(zhǔn)差異比較大，沒有形成整體的ISO9001質(zhì)量管理體系。沒有地方一級政府的質(zhì)量手冊、政府的質(zhì)量方針和質(zhì)量目標(biāo)，而只有各職能部門的質(zhì)量手冊、質(zhì)量方針和質(zhì)量目標(biāo)。

三、河北省推行ISO9001的建議

（一）要強(qiáng)化統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。政府部門導(dǎo)入ISO9001體系，領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識非常重要。從導(dǎo)入ISO9001的政府部門來看，單位領(lǐng)導(dǎo)重視，ISO9001體系運(yùn)行效果就好。而且ISO9001體系的一個重要特點(diǎn)就是持續(xù)改進(jìn)，如果領(lǐng)導(dǎo)對持續(xù)改進(jìn)的意識淡薄，往往會因人而廢，制度的積累也會半途而廢。

政府組織主要領(lǐng)導(dǎo)要有強(qiáng)烈的質(zhì)量意識，有自覺搞好質(zhì)量管理的迫切愿望。貫標(biāo)的成功與否，領(lǐng)導(dǎo)的決策和重視始終是關(guān)鍵。真正形成“一把手”負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，各職能部門責(zé)任落實(shí)的貫標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，從而在組織和人員上保證這項(xiàng)工作深入持久地開展下去。

建議設(shè)立主要領(lǐng)導(dǎo)者親自掛帥專職的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并負(fù)有全面責(zé)任。提出正確的質(zhì)量方針和質(zhì)量目標(biāo)，并制定一級政府總體的質(zhì)量計(jì)劃和措施，提供系統(tǒng)的質(zhì)量文件和進(jìn)行全面的質(zhì)量記錄，并負(fù)責(zé)質(zhì)量的審核和質(zhì)量工作的監(jiān)督和考核。

（二）河北省政府導(dǎo)入ISO9001體系的“兩化改造”。ISO標(biāo)準(zhǔn)對政府部門質(zhì)量體系文件的編寫只有統(tǒng)一的原則性要求，而沒有提供具體做法，不同的部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的實(shí)際情況對標(biāo)準(zhǔn)中的條文進(jìn)行適應(yīng)設(shè)計(jì)。要對ISO9001本身進(jìn)行“中國化”和“地方化”改造。所謂“中國化”改造，就是如何使之適應(yīng)中國政治體制、政治話語的特點(diǎn)，如何用鮮活而非晦澀、陌生的話語來寫文件；所謂“地方化”改造，是指我國各地政府的發(fā)展水平和技術(shù)條件差異較大，所以各級政府制訂質(zhì)量目標(biāo)時應(yīng)該具體情況具體分析，根據(jù)當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)的職能、機(jī)構(gòu)及其運(yùn)作的實(shí)際情況來改造。應(yīng)充分考慮到不同部門的工作性質(zhì)和特點(diǎn)，靈活運(yùn)用ISO的理念和精神，對不同的部門采取不同的標(biāo)準(zhǔn)和要求，這樣才能使ISO質(zhì)量管理體系達(dá)到應(yīng)有的效果。所以“中國化”和“地方化”改造的核心是要力戒形式主義。有些程序性文件可以考慮刪除，因此，為了使ISO工具更好用，有必要結(jié)合國情進(jìn)行技術(shù)改造。

（三）河北省政府導(dǎo)入ISO9001體系的“三個階段”。政府導(dǎo)入ISO9001體系要分階段、分步驟的在政府部門推行政府全面質(zhì)量管理。主要分為三個階段：一是前期試點(diǎn)準(zhǔn)備階段，主要進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)，發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的問題。制定實(shí)施戰(zhàn)略和規(guī)劃，了解并清除變革中的障礙，落實(shí)配套相關(guān)人、財(cái)、物等資源；二是政府導(dǎo)入ISO9001體系初步建立階段。堅(jiān)持顧客需求導(dǎo)向，確定政府工作質(zhì)量目標(biāo)、質(zhì)量原則，對政府各部門、崗位進(jìn)行崗位分析，確定各自的職責(zé)范圍。形成政府質(zhì)量手冊、程序文件、工作文件、崗位工作質(zhì)量記錄四大類文件，建立質(zhì)量文件體系；三是正式實(shí)施階段，要實(shí)施PDCA循環(huán)和持續(xù)改進(jìn)的原則，及時總結(jié)質(zhì)量管理中好的方面和存在的不足，鞏固成績，繼續(xù)推進(jìn)，最終以規(guī)章制度的形式固定下來。

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