文_本刊綜合

中國(guó)古代巡視制度

文_本刊綜合

巡視制度古已有之，據(jù)史籍記載，古代天子堯、舜每過五年都要率領(lǐng)百官和侍從去巡狩四方，考察地方諸侯的政績(jī)和公德，這就是“天子巡狩制”，此制度即為后世巡視制度的最早淵源。而后經(jīng)過歷朝的發(fā)展演變，到了明代，巡視制度趨于完備。古代的巡視制度有其合理性，對(duì)我們今天的反腐事業(yè)也具有一定的借鑒意義。

沿襲發(fā)展

巡視制度最早可追溯到原始社會(huì)堯、舜、禹時(shí)期的天子巡狩制。奴隸社會(huì)時(shí)期，夏、商、周三代亦循此制，但天子巡狩的時(shí)間各不相同。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后，也十分重視對(duì)地方進(jìn)行視察，先后五次“巡行”，以加強(qiáng)中央集權(quán)的專制統(tǒng)治。

漢朝時(shí)，漢武帝創(chuàng)設(shè)了監(jiān)察地方的刺史制度，采用巡視的方法監(jiān)察郡縣，開了中央監(jiān)察官巡察地方的先例。漢武帝把全國(guó)劃分為十三部，每部設(shè)立一名刺史，一共十三名。刺史的工作方法是“乘傳周流”（“傳”指公家驛站的馬車；“周流”意為到處巡視），刺史的職責(zé)被武帝欽定為《六條問事》，刺史定期巡察所轄的郡國(guó)，稱為“行部”，監(jiān)察郡守、國(guó)相、諸王的不法行為。同時(shí)，漢代還有督郵察縣制度，就是在郡級(jí)地方政府中增設(shè)督郵一職，采取巡部的方式，掌管縣內(nèi)官吏的監(jiān)察。

魏晉南北朝時(shí)期，御史臺(tái)成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)。各國(guó)的中央政府不定期派遣御史巡察地方，對(duì)地方官吏進(jìn)行監(jiān)察，并授予御史以“風(fēng)聞言事”的權(quán)力。

隋朝也采用了御史臺(tái)制度，監(jiān)察御史代表皇帝出使地方，監(jiān)察郡縣，保證了中央集權(quán)的統(tǒng)一性。至唐初，對(duì)地方州縣的監(jiān)察是隨時(shí)隨事派遣，后來則由中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)御史察院的監(jiān)察御史以“六條”巡察州縣，遇有非法行為，即予以糾查。唐中宗神龍二年，又明確設(shè)置了一種經(jīng)常性的地方巡回監(jiān)察制度——十道巡按制度。巡按使由左右臺(tái)及內(nèi)外五品以上官員二十人擔(dān)任，任期一年，并制定新的六條，依此糾察州縣。以后改為采訪處置使、觀察處置使，代表中央巡察州縣。監(jiān)察御史與十道巡按使的區(qū)別在于：前者出巡的時(shí)間不定，一般是地方出了大要案件時(shí)才出巡，帶有皇帝敕命，具有特使色彩；后者是一種經(jīng)常性的地方巡視制度，擔(dān)任十道巡按使的官員可以是監(jiān)察御史，也可以是其他御史，甚至可以是行政官員。

宋朝時(shí)期，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)總稱為監(jiān)司。皇帝可以通過監(jiān)司出巡制來控制地方官吏。宋代規(guī)定，監(jiān)司要在一年(或二年)內(nèi)巡遍所轄地區(qū)，規(guī)定出巡時(shí)的隨從人員以及出巡時(shí)在地方上的逗留時(shí)間，“無公事不得住過三日”。違反出巡制的監(jiān)司官要受到處罰。

明朝時(shí)期，明太祖朱元璋曾不定期地派出監(jiān)察御史巡按地方。明成祖朱棣即位后，正式確立御史巡按制度，按當(dāng)時(shí)十三省行政區(qū)劃分為十三道，設(shè)十三道監(jiān)察御史一百一十人，再?gòu)乃麄冎羞x派巡按御史。從十三道監(jiān)察御史中選派巡按御史十分嚴(yán)格，每名巡按御史的產(chǎn)生，都是先由都察院選出兩名候選人，引至皇帝面前，請(qǐng)皇帝欽點(diǎn)一名。十三道監(jiān)察御史平時(shí)歸中央都察院管理，但在履行職能時(shí)又不受都察院控制，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。巡按御史職責(zé)是代天子出巡，“大事奏裁，小事立斷”。巡按御史代表皇帝巡視地方，又叫“巡方御史”，俗稱“八府巡按”，專門負(fù)責(zé)監(jiān)察，一般不理其他事務(wù)，權(quán)力極大。

四種形式

古代巡視主要有帝王親自巡視、帝王遣使巡視和中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)地方及地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)（包括地方行政長(zhǎng)官等）對(duì)所屬州縣巡視四種形式：

形式一：帝王親自巡視。巡視制度最早可以追溯到先秦時(shí)期。當(dāng)時(shí)的巡視形式主要是天子親自到各氏族、部落巡視，監(jiān)督各氏族、部落首領(lǐng)按原始的習(xí)慣和全體氏族成員的意愿管理好公共事務(wù)。這是我國(guó)最古老的權(quán)力監(jiān)察方式。三代君主常帶領(lǐng)隨從人員省視諸侯國(guó)，了解諸侯國(guó)情況，其主要目的是進(jìn)行監(jiān)察?！疤熳舆m諸侯，為巡守（狩）?！?/p>

此后，歷代有作為的皇帝差不多都親自到全國(guó)各地巡行。例如，秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后，在外巡行的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過在宮中安居的時(shí)間。漢高祖劉邦和光武帝劉秀常常外出巡察，其目的之一便是考察地方吏治。唐太宗李世民即皇位以后，經(jīng)常巡視各地。清朝皇帝中，出巡最多的是康熙和乾隆。康熙認(rèn)為，皇帝走出深宮，進(jìn)行實(shí)地視察，比單純看奏章或聽臣子們的議論更能了解實(shí)際情況。他說：“臣下之賢否，朕處深宮何由得知？緣朕不時(shí)巡行，凡經(jīng)歷之地，必咨詢百姓，以是知之。”乾隆亦極喜巡視，足跡幾乎遍及全國(guó)各地。

形式二：帝王遣使巡視。帝王遣使巡視在商代就已開始。商代甲骨文中有“東吏來”“乃令西吏”等記載，據(jù)考古學(xué)家陳夢(mèng)家考證，“東吏”和“西吏”，“當(dāng)指派至于東或于西的使者”。這些商王的使者，除所負(fù)的其他使命外，還有監(jiān)察諸侯國(guó)對(duì)中央是否忠誠(chéng)并向天子匯報(bào)的職責(zé)。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，一些國(guó)君常常遣使暗中察訪官吏、調(diào)查各級(jí)官吏有無越軌言行。此后各朝，均有一些帝王專門派遣重臣、親信官員包括監(jiān)察官員到各地進(jìn)行公開或私下的巡視，以加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)察。東漢王朝也以臨時(shí)性監(jiān)察作為經(jīng)常性監(jiān)察的輔助手段。其主要形式仍然是天子遣使巡視郡國(guó)和郡太守行縣。

王莽做皇帝以后，也曾派出五威將巡視邊地，派出風(fēng)俗使者搜集他所需要的各種情報(bào)。隋文帝也經(jīng)?！皾撉残腥瞬陕狅L(fēng)俗，吏治得失，人間疾苦，無不留意”。在晉代，遣使出巡是中央監(jiān)察地方的重要方式。晉武帝對(duì)這種監(jiān)察方式尤為重視，曾多次下詔遣使巡察州郡。北魏孝文帝還將北魏境內(nèi)分為東西兩道，分遣“東西二道大使”進(jìn)行巡察。此后各朝，一些皇帝為加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)控，也常常遣使出巡。

形式三：中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)地方的巡視。監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)地方的巡視分為中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)地方的巡視和地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)所屬州縣的巡視。其中以中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)巡視最為重要。中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)地方的巡視始于漢代，并實(shí)行經(jīng)?；⒅贫然?。兩漢地域遼闊，行政官吏眾多。為了加強(qiáng)對(duì)各級(jí)官吏的監(jiān)督，使監(jiān)察活動(dòng)覆蓋中央到地方，因而采取了多渠道、多形式的監(jiān)察方式。

其中之一就是實(shí)行常駐與巡行相結(jié)合的監(jiān)察方式。

形式四：地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)（包括地方行政長(zhǎng)官）對(duì)所屬州縣的巡視 。除中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)外，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)為了加強(qiáng)對(duì)所屬州、縣的監(jiān)察，也定期或不定期地開展巡視活動(dòng)。如西漢，郡對(duì)屬縣的巡視一般由郡太守本人進(jìn)行，稱為“行縣”。行縣的目的是通過實(shí)際考察監(jiān)察屬縣長(zhǎng)吏及豪強(qiáng)，并對(duì)違法者予以懲處。郡太守行縣須定期進(jìn)行，一般是在每年春季。宋王朝定有繁雜的地方監(jiān)察官出巡制度，包括對(duì)監(jiān)司所帶隨從仆役、巡察州縣逗留的時(shí)間和生活待遇等都作了具體明確的規(guī)定。

震貪效力

巡視制度注重實(shí)地監(jiān)察，強(qiáng)化了對(duì)地方官的監(jiān)督，有利于防止地方官員貪污腐敗。出巡監(jiān)察這種方式，改變了那種靠坐鎮(zhèn)受理吏民檢舉的單一被動(dòng)監(jiān)察方式，而主動(dòng)出擊、實(shí)地調(diào)查這種監(jiān)察方式，在一定程度上減少了那種坐鎮(zhèn)監(jiān)督容易出現(xiàn)的虛監(jiān)、失監(jiān)的官僚主義現(xiàn)象，提高了監(jiān)察的實(shí)際效果，使地方上的一些不法官吏得到及時(shí)的懲治。如漢武帝從元鼎四年（公元前113年）起，曾多次親自大規(guī)模出巡，在出巡中發(fā)現(xiàn)郡國(guó)存在許多嚴(yán)重問題，有的太守因此被誅，有的因此自殺。

巡視制度起到了中央對(duì)地方的監(jiān)控作用，有力地維護(hù)了專制主義中央集權(quán)統(tǒng)治和國(guó)家統(tǒng)一。由于巡視監(jiān)察的有效性，使其成為我國(guó)古代社會(huì)長(zhǎng)期沿用的一種重要的監(jiān)察方式，加強(qiáng)了中央對(duì)地方的監(jiān)控，有力地維護(hù)了專制主義中央集權(quán)統(tǒng)治。例如，秦始皇即位稱帝后，在全國(guó)巡行達(dá)五次之多。他親自考察各地官吏，使其不敢瀆職違法。這對(duì)于政權(quán)剛剛建立，六國(guó)貴族隱藏民間隨時(shí)準(zhǔn)備反叛，統(tǒng)治還不穩(wěn)固的秦王朝來說，是十分必要的。

巡視制度有利于加強(qiáng)對(duì)地方官的考核，做到選賢任能。深入實(shí)地巡察，打破了通過官方渠道了解官場(chǎng)情況的局限性，擴(kuò)大了信息來源，能夠較為全面地了解地方官員廉潔勤政的真實(shí)情況，有利于加強(qiáng)對(duì)地方官的考核，做到選賢任能。

巡視制度有利于防止地方官權(quán)力過分集中，保證地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)能夠正常履行職責(zé)。中國(guó)封建社會(huì)歷史悠長(zhǎng)，有深厚的家長(zhǎng)制傳統(tǒng)，一些地方官員特別是長(zhǎng)期在一地任職的官員很容易造成權(quán)力高度集中的局面，以至于地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)屈從于地方官的權(quán)勢(shì)，而導(dǎo)致監(jiān)察不力甚至不敢監(jiān)督。一旦出現(xiàn)這種情況，很容易滋生貪污腐敗，從而損害統(tǒng)治階級(jí)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。通過中央及上級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)派員巡視，能有效防止地方官權(quán)力過分集中，有利于保證地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)正常履行職責(zé)。此外，巡視制度還能夠有效防止地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)因與地方行政機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期共處而產(chǎn)生同化現(xiàn)象，起到固定監(jiān)察所不能起到的特定作用。

（據(jù)凌霄志、如文等的著作、報(bào)道及相關(guān)資料綜合整理）