/國(guó)務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟(jì)司司長(zhǎng) 范必/

從原料開(kāi)始一直到產(chǎn)品，中間要經(jīng)過(guò)很多環(huán)節(jié)，有的是計(jì)劃體制的，有的是市場(chǎng)體制的，有的是雙重體制的，到最終消費(fèi)者的時(shí)候，是完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在這些環(huán)境當(dāng)中，如果不對(duì)雙重體制和計(jì)劃體制進(jìn)行市場(chǎng)化改革，對(duì)于上下游來(lái)講，也要相應(yīng)的往計(jì)劃體制和雙重體制方向轉(zhuǎn)變。改革有多種路徑，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)亞型變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)亞型，進(jìn)一步完善，把雙重體制的亞型轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)體制的亞型。

過(guò)去的一年中，我國(guó)在幾次黨和政府的重要會(huì)議中對(duì)能源問(wèn)題作出了一些重大的戰(zhàn)略判斷。在十八屆三中全會(huì)中，明確了市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。2014年4月，國(guó)家能源委召開(kāi)了本屆政府首次會(huì)議，李克強(qiáng)總理部署了下一階段的能源工作。6月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)會(huì)議，習(xí)近平總書(shū)記提出能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的五點(diǎn)要求。這一系列的重要會(huì)議都傳遞出了一個(gè)明確的信號(hào)：中國(guó)要加快能源的市場(chǎng)化改革步伐。如何推進(jìn)改革成為這一年多來(lái)能源界討論最為熱烈的話題，我從五個(gè)方面闡述一下我對(duì)這個(gè)問(wèn)題的思考。

行政辦法治標(biāo)不治本

首先，研究能源的改革問(wèn)題，要明確一個(gè)問(wèn)題，就是為什么要改革？要回答這個(gè)問(wèn)題，先要梳理一下能源領(lǐng)域存在的問(wèn)題，能源領(lǐng)域都有什么問(wèn)題呢？比如煤電矛盾、氣荒、棄風(fēng)、棄光、棄水，水電發(fā)展之爭(zhēng)、能源價(jià)格之爭(zhēng)、核電重啟之爭(zhēng)、特高壓之爭(zhēng)等等，這些問(wèn)題如何產(chǎn)生和解決呢？歷來(lái)有兩種不同的看法，一種是用行政的辦法，通過(guò)政府這只看得見(jiàn)的手進(jìn)行解決，比如煤電矛盾，實(shí)行煤電聯(lián)動(dòng)。氣荒就要多產(chǎn)氣，多組織進(jìn)口，這是行政的辦法。再有一種就是改革的辦法。剛才談到的能源領(lǐng)域的這些問(wèn)題都與供求關(guān)系與價(jià)格矛盾有關(guān)，所有這些問(wèn)題都是一些現(xiàn)象，這些現(xiàn)象背后都是有體制原因的，如果用行政辦法來(lái)解決，它還是治標(biāo)不治本，是一種權(quán)宜之計(jì)，根本辦法還是要通過(guò)市場(chǎng)化改革解決，所以我們說(shuō)：標(biāo)本兼治，重在治本。這也是今天討論能源市場(chǎng)化改革的路徑和難點(diǎn)的意義所在。

討論能源市場(chǎng)化改革，應(yīng)該明確的一個(gè)基本前提就是能源是商品。之前，能源界有一種觀點(diǎn)認(rèn)為能源是商品，是商品就應(yīng)該由市場(chǎng)配置資源。也有觀點(diǎn)認(rèn)為能源是特殊市場(chǎng)，是市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈的領(lǐng)域，結(jié)論是由政府配置資源。對(duì)能源是不是商品的不同判斷了決定了我們處理政府與市場(chǎng)關(guān)系時(shí)的不同做法。后來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院三次重要會(huì)議上明確了能源的商品屬性，我認(rèn)為能源界應(yīng)當(dāng)把思想統(tǒng)一到這個(gè)判斷上，能源就是普通商品，不是特殊商品，是要由市場(chǎng)配置的資源。

能源體制是計(jì)劃還是市場(chǎng)

既然要討論體制改革，就要對(duì)當(dāng)前中國(guó)的能源體制做一個(gè)基本判斷。能源是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期管制最為嚴(yán)格的領(lǐng)域，原來(lái)煤電運(yùn)計(jì)劃做得最好，挖煤、運(yùn)力、發(fā)電計(jì)劃做得非常平衡。但是，現(xiàn)在在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，能源領(lǐng)域并沒(méi)有完成這個(gè)任務(wù)。困難就在于沒(méi)有辦法把能源領(lǐng)域概括為是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。能源領(lǐng)域的行為有非典型特征，比如電力企業(yè)中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重比較高，這些企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)往往是多種所有制，電力企業(yè)和電網(wǎng)之間是買賣關(guān)系，不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)里的調(diào)撥關(guān)系。電力的建設(shè)，要經(jīng)過(guò)招投標(biāo)，這些都是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)企業(yè)特征的，但能說(shuō)電力企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)嗎？我們的電價(jià)是國(guó)家定的，發(fā)電小時(shí)數(shù)是有關(guān)部門分配的，在哪里建、建多少都是由政府審批的。作為任何一個(gè)企業(yè)的產(chǎn)品，它的產(chǎn)量、價(jià)格以至于生產(chǎn)什么都是由國(guó)家制定的，這樣的體制看上去像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，但它的很多形式又像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。一般來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的民營(yíng)企業(yè)肯定把追求股東回報(bào)放在第一位，融資成本高的時(shí)候就會(huì)壓縮投資規(guī)模，融資成本低的時(shí)候擴(kuò)大投資規(guī)模。但是國(guó)有電力企業(yè)不是把股東回報(bào)放第一位，是把擴(kuò)大規(guī)模放第一位。這些行為有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，也有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征，當(dāng)我們判斷能源體制的時(shí)候，已經(jīng)沒(méi)有辦法用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這種觀點(diǎn)對(duì)它進(jìn)行分析。

多重體制亞型的復(fù)合體

我曾經(jīng)講過(guò)體制亞型的問(wèn)題，就是說(shuō)在計(jì)劃體制、市場(chǎng)體制和雙重體制下還存在一個(gè)亞型，有相同的一些特征，但是也有不同的地方，但本質(zhì)是一樣的。傳統(tǒng)上，對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制的劃分，分為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和雙重體制。研究體制改革的時(shí)候經(jīng)常遇到這個(gè)概念，雙重體制是從計(jì)劃向市場(chǎng)過(guò)度的類型，過(guò)去可以這么看，現(xiàn)在不完全是這樣了，因?yàn)殡p重時(shí)間太長(zhǎng)了，企業(yè)一只眼睛盯著政府，一只眼睛盯著市場(chǎng)，我們的體制既有計(jì)劃又有市場(chǎng)，又有雙重體制，計(jì)劃體制有直接計(jì)劃和間接計(jì)劃，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制分完全競(jìng)爭(zhēng)、壟斷、壟斷競(jìng)爭(zhēng)、寡頭壟斷。能源領(lǐng)域的很多企業(yè)都處于雙重體制之下，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行干預(yù)和考核，這種干預(yù)和考核沒(méi)有下指令性計(jì)劃，也沒(méi)有下指導(dǎo)性計(jì)劃指標(biāo)，但是這種考核又相當(dāng)于一個(gè)計(jì)劃目標(biāo)。企業(yè)之間的產(chǎn)品不是調(diào)撥的，也是按照市場(chǎng)研究進(jìn)行交易，但是交易的目的不是股東權(quán)益的最大化，而是滿足上級(jí)確定的考核指標(biāo)，比如電力企業(yè)、壟斷計(jì)劃，有些行業(yè)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)行指定性計(jì)劃管理，改革后轉(zhuǎn)制為企業(yè)了，但是運(yùn)行機(jī)制并沒(méi)有真正改革。

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的壟斷行業(yè)，發(fā)達(dá)國(guó)家也有壟斷行業(yè)，也有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下計(jì)劃管理的特征。最近又出了一種外生計(jì)劃，就是傳統(tǒng)計(jì)劃手段，不管指令性計(jì)劃還是指導(dǎo)性計(jì)劃，都是對(duì)價(jià)格、產(chǎn)量、效益這些指標(biāo)作出安排，但是近些年來(lái)，除了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以外，又增加了對(duì)環(huán)境、節(jié)能、減碳方面的指標(biāo)要求，這些指標(biāo)同指令性計(jì)劃指標(biāo)一樣，都是層層分配下達(dá)的，對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行約束。這些指標(biāo)的下達(dá)和傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還有所不同，過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)做計(jì)劃的時(shí)候還要幾上幾下，綜合平衡，現(xiàn)在下達(dá)外生計(jì)劃指標(biāo)時(shí)沒(méi)有商量了。原來(lái)的計(jì)劃都是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，這個(gè)不是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，我們稱之為外生計(jì)劃。對(duì)于產(chǎn)業(yè)中不同的企業(yè)、不同的產(chǎn)品實(shí)施不同的管理方式就叫差別政策，有的時(shí)候這種差別體現(xiàn)在所有制上，有的時(shí)候體現(xiàn)在政府所確定的產(chǎn)業(yè)方向和先進(jìn)性問(wèn)題上，在價(jià)格上，實(shí)行雙軌制。

能源體制是多重體制亞型的復(fù)合體，針對(duì)這種復(fù)雜的體制框架和體制類型，怎么推進(jìn)能源市場(chǎng)化改革呢？全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)化改革分析框架可以用在能源上、房地產(chǎn)金融等多種生產(chǎn)要素上。現(xiàn)在的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)從單個(gè)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)擴(kuò)展到產(chǎn)業(yè)鏈的競(jìng)爭(zhēng)，如果只有一個(gè)裝備企業(yè)很牛，能在世界上拿到第一嗎？肯定不能，必須有相應(yīng)的上下游配套產(chǎn)業(yè)，形成一個(gè)供應(yīng)圈，這樣才能在世界上拿到第一，所以現(xiàn)在的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)不是單個(gè)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，是鏈條之間的競(jìng)爭(zhēng)。1992年之前實(shí)際上是增量改革，1992年確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，完全是摸著石頭過(guò)河，全面推行改革的過(guò)程中也有局限性，仍然按照條塊分割的方式進(jìn)行改革，我稱之為點(diǎn)式改革，但點(diǎn)和點(diǎn)之間不太容易協(xié)調(diào)。這些年來(lái)，在各種改革方案中，跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的改革方案很難推，局部和全局的改革不容易協(xié)調(diào)。如果從產(chǎn)業(yè)鏈角度思考改革的話，就可以克服條塊分割，從產(chǎn)業(yè)鏈角度推進(jìn)改革方案，這種改革稱之為鏈?zhǔn)礁母铩?/p>

從原料開(kāi)始一直到產(chǎn)品，中間要經(jīng)過(guò)很多環(huán)節(jié)，有的是計(jì)劃體制的，有的是市場(chǎng)體制的，有的是雙重體制的，到最終消費(fèi)者的時(shí)候，是完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在這些環(huán)境當(dāng)中，如果不對(duì)雙重體制和計(jì)劃體制進(jìn)行市場(chǎng)化改革，對(duì)于上下游來(lái)講，也要相應(yīng)的往計(jì)劃體制和雙重體制方向轉(zhuǎn)變。改革有多種路徑，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)亞型變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)亞型，進(jìn)一步完善，把雙重體制的亞型轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)體制的亞型。

統(tǒng)籌全局的全產(chǎn)業(yè)鏈改革

全球天然氣市場(chǎng)供大于求，價(jià)格迅速下跌，而中國(guó)天然氣價(jià)格卻繼續(xù)上漲，供不應(yīng)求。原因是我國(guó)天然氣的發(fā)展選擇了上下游一體化經(jīng)營(yíng)體制，這個(gè)體制的形成是有它的歷史背景的，盡管歷史上也有它的積極作用，但是到目前為止，仍然利用這種體制成為了供求矛盾加劇和價(jià)格持續(xù)上升的主要原因。在氣源、運(yùn)輸、銷售環(huán)節(jié)都存在不合理的方式。如果要改革，所有環(huán)節(jié)都要進(jìn)行市場(chǎng)化改革，比如區(qū)塊方面也要招標(biāo)，進(jìn)口應(yīng)該完全放開(kāi)。

煤電矛盾經(jīng)三個(gè)主要環(huán)節(jié)：電煤、運(yùn)輸、電力。國(guó)內(nèi)市場(chǎng)最近由雙軌到并軌。但是運(yùn)輸、輸配電等方面還沒(méi)有完全市場(chǎng)化，因此要形成政府的監(jiān)管，產(chǎn)業(yè)鏈中每一個(gè)環(huán)節(jié)都要進(jìn)行市場(chǎng)化改革。

對(duì)于下一步的改革，我建議在三方面進(jìn)行努力：第一，頂層設(shè)計(jì)全產(chǎn)業(yè)鏈改革，改革的目標(biāo)是將能源領(lǐng)域不完全市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈改革為完全市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，以產(chǎn)業(yè)鏈為單位提出一攬子的改革方案，比如解決煤電矛盾，不是靠煤電聯(lián)動(dòng)，而是通過(guò)電煤并軌、鐵路運(yùn)力、電力體制改革來(lái)解決。解決氣荒和石油供求矛盾問(wèn)題，不是在交易環(huán)節(jié)解決，而是要從區(qū)塊出讓開(kāi)始，勘探開(kāi)發(fā)、管網(wǎng)獨(dú)立、進(jìn)出口權(quán)、流通體制、城市燃?xì)夥矫孢M(jìn)行改革，需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，比如能源主管部門，可以提出一些頂層設(shè)計(jì)方案。第二，國(guó)企改革與行業(yè)改革相結(jié)合，有的一個(gè)行業(yè)就幾家國(guó)有企業(yè)，如果國(guó)企主管部門搞國(guó)有企業(yè)改革，行業(yè)的主管部門負(fù)責(zé)行業(yè)改革，企業(yè)自己也出臺(tái)改革措施，這樣的改革還是過(guò)去的點(diǎn)式的改革，不是面式的、統(tǒng)籌全局的改革，應(yīng)當(dāng)把國(guó)企改革和行業(yè)改革統(tǒng)籌起來(lái)考慮。第三，改革政府的審批與監(jiān)管制度，只有在政府主動(dòng)作為下才能解除各種管制措施，才能完成市場(chǎng)化改革的任務(wù)。下一步應(yīng)當(dāng)下放大部分審批權(quán)限，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，同時(shí)明確政府的監(jiān)管。

全面看待能源與環(huán)境

一個(gè)偉大的民族，不一定贏在出發(fā)的起點(diǎn)，但一定要贏在變革的拐點(diǎn)。應(yīng)該抓住機(jī)遇，有所作為，這是能源工作者的重要使命。

第一，我建議在討論大氣污染時(shí)應(yīng)該與應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題分開(kāi)考慮，排放的溫室氣體不是污染物，這點(diǎn)是明確的。那么，我們討論能源問(wèn)題，當(dāng)前一定要注意兩個(gè)大的背景：一個(gè)是北美出現(xiàn)的頁(yè)巖氣革命，使得化石能源儲(chǔ)量增加了，今后還有更多的化石能源可以使用。再有，全球應(yīng)對(duì)氣候變化談判遇挫，今后再達(dá)成像《京都議定書(shū)》那樣對(duì)于世界各國(guó)有約束力的氣候變化協(xié)議的可能性非常小。應(yīng)對(duì)氣候變化是不是能夠約束現(xiàn)在的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整？實(shí)際上已經(jīng)成為一個(gè)問(wèn)號(hào)。頁(yè)巖氣革命以后，全球化石能源儲(chǔ)量的增加，使得中國(guó)減少煤炭使用增加優(yōu)質(zhì)能源的使用變?yōu)榭赡?，從煤氣時(shí)代進(jìn)入油氣時(shí)代，這本身也是一種減排。討論大氣污染問(wèn)題的時(shí)候，建議與應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題分開(kāi)討論。

第二，談到能源與污染關(guān)系時(shí)，煤炭的清潔利用是一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的選擇。能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，往往需要幾十年的時(shí)間，不可能一蹴而就。目前，現(xiàn)實(shí)的選擇就是煤炭清潔利用，我們的火電廠大部分可以轉(zhuǎn)型，在今年4月份召開(kāi)的能源委第一次會(huì)議上，明確提出了我們要新上一批高效、清潔的燃煤火電機(jī)組。這也肯定了火電的正面意義。

第三，應(yīng)該從生態(tài)環(huán)境保護(hù)與能源結(jié)構(gòu)關(guān)系來(lái)考慮大氣和能源的關(guān)系，而不是僅僅考慮大氣的問(wèn)題。比如對(duì)煤炭的使用，限制燒煤不是最好的選擇。從煤炭的整個(gè)生產(chǎn)鏈來(lái)看，煤炭在開(kāi)采過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞是比較嚴(yán)重的，因此要解決開(kāi)采環(huán)節(jié)中對(duì)環(huán)境的破壞，這樣對(duì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整才是精準(zhǔn)的，而不宜籠統(tǒng)的限制能源。