韓世雄

農(nóng)村地區(qū)的扶貧工作中，政府提供財(cái)政扶貧資金進(jìn)行大規(guī)模的扶貧開發(fā)是一種直接的渠道，但更多通過政府其它部門下?lián)艿纳孓r(nóng)資金也對(duì)扶貧開發(fā)有著重要的推動(dòng)作用。而其中的一些服務(wù)和資金是否可以通過政府購買公共服務(wù)的方式還利于民呢？

社會(huì)公共服務(wù)“民進(jìn)公退”

從去年年底開始，中央組織部就已經(jīng)率先在扶貧改革上發(fā)力，取消對(duì)貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部GDP考核?？此扑山?，但轉(zhuǎn)為對(duì)扶貧成效的考核更能考驗(yàn)地方主政領(lǐng)導(dǎo)過日子的能力。

錢如何花，各地都有自己的盤算，但扶貧開發(fā)仍舊是很多扶貧任務(wù)繁重省份的財(cái)政支出大頭。在很多國家級(jí)貧困縣，甚至只能依靠轉(zhuǎn)移支付給公務(wù)員、老師等發(fā)工資。因此，財(cái)政資金在那里或多或少都能和扶貧扯上關(guān)系。

地方政府的日常工作，很大程度是向百姓提供公共服務(wù)。但長期以來，政府壟斷公共服務(wù)的供給渠道也造成了一些現(xiàn)實(shí)的問題：醫(yī)院診療水平低下、公立養(yǎng)老院人滿為患，等等，凡是能和“公”字扯上關(guān)系的機(jī)構(gòu)，都或多或少地背離著市場規(guī)律，無法提供完全令民眾滿意的服務(wù)。而貧困地區(qū)花錢，政府則有更大的決定權(quán)，上述情況更為普遍。

2013年7月31日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)工作。會(huì)議明確，將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。各地要在準(zhǔn)確把握公眾需求的基礎(chǔ)上，制定政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。

9月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，《意見》明確：政府向社會(huì)力量購買服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。

10月29日，財(cái)政部印發(fā)調(diào)整后的《政府采購品目分類目錄》，當(dāng)中涵蓋包括醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)、農(nóng)林牧副漁服務(wù)在內(nèi)的24大項(xiàng)政府采購服務(wù)的內(nèi)容。政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性。這些服務(wù)集中在教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域。

其實(shí)從2012年開始，財(cái)政部就提出了每年通過民政部門向社會(huì)購買一定金額的公共服務(wù)，并拿出了包含一些服務(wù)的目錄，但更多的是針對(duì)中西部或貧困地區(qū)推出的。

政府購買公共服務(wù)

政府采購公共服務(wù)，對(duì)于農(nóng)民而言頗為陌生，但很多人已經(jīng)享受到了它的實(shí)惠。

69歲的陳樹梅20多年前就時(shí)常頭暈，不知是啥毛病，經(jīng)過鄉(xiāng)衛(wèi)生院的一次體檢，才知道是得了高血壓。

說起那次體檢，老人記憶猶新。當(dāng)時(shí)，村里的大喇叭通知，讓村民到鄉(xiāng)衛(wèi)生院免費(fèi)體檢，車接車送，65歲以上的管飯，吃飯的時(shí)候還給老人們講課，告訴大家如何預(yù)防、治療疾病，當(dāng)時(shí)村里的人差不多都去了。體檢后，衛(wèi)生院給每人發(fā)了一條圍裙和一個(gè)掛歷，老人拿出圍裙給記者看，上面的話很溫馨：“愿我們共同努力，讓健康伴您一生！”下面是鄉(xiāng)衛(wèi)生院的聯(lián)系電話。

從2009年12月到現(xiàn)在，老人一年兩次免費(fèi)體檢，都是鄉(xiāng)衛(wèi)生院組織的。陳樹梅的經(jīng)歷，是河南省武陟縣開展政府購買基本公共衛(wèi)生服務(wù)的一個(gè)縮影。2009年以來，該縣探索出以“合同管理+績效支付”為核心的基本公共衛(wèi)生服務(wù)購買模式，讓當(dāng)?shù)氐睦习傩帐芤媪级唷?/p>

2009年1月，中國農(nóng)村衛(wèi)生發(fā)展項(xiàng)目（簡稱“衛(wèi)十一項(xiàng)目”）在武陟縣開始實(shí)施。這一項(xiàng)目是我國政府利用世行貸款和英國政府贈(zèng)款開展的國際合作項(xiàng)目。從當(dāng)年9月起，武陟縣利用這一項(xiàng)目平臺(tái)，將9大類國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目分為10個(gè)服務(wù)包，打包購買，先在圪垱店鄉(xiāng)、喬廟鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，2010年10月推向全縣。

該縣衛(wèi)生局負(fù)責(zé)人介紹說，他們先是根據(jù)國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范，制定出每個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的操作指南，明確服務(wù)的內(nèi)容、流程、規(guī)范，讓服務(wù)機(jī)構(gòu)有據(jù)可依。然后，以項(xiàng)目流程測(cè)算法為主要方法，以整個(gè)服務(wù)流程發(fā)生的實(shí)際費(fèi)用來測(cè)算服務(wù)包成本，以確定服務(wù)的價(jià)格。

根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施第二年得出的基本公共衛(wèi)生服務(wù)成本測(cè)算報(bào)告，10個(gè)服務(wù)包總成本是人均20.38元，其中服務(wù)成本人均18元，監(jiān)督成本人均0.53元，管理成本人均1.85元。服務(wù)成本是指向鄉(xiāng)村兩級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)購買基本公共衛(wèi)生服務(wù)所需資金；監(jiān)督成本是指縣級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院（包括對(duì)抽取的村級(jí)）進(jìn)行績效評(píng)價(jià)和第三方監(jiān)督，以及不定期督導(dǎo)發(fā)生的費(fèi)用；管理成本包括縣衛(wèi)生局進(jìn)行方案設(shè)計(jì)、培訓(xùn)、資料印刷等所需費(fèi)用。

服務(wù)成本測(cè)算表列出了每個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的權(quán)重、鄉(xiāng)村兩級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)的成本及所占比重。例如，高血壓健康管理項(xiàng)目，分項(xiàng)權(quán)重為14%，服務(wù)成本是人均2.5元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室分別占40%和60%，分別為1元和1.5元。10個(gè)服務(wù)包合計(jì)，鄉(xiāng)村兩級(jí)分配比例為6∶4。

在試點(diǎn)階段，縣衛(wèi)生局衛(wèi)十一項(xiàng)目辦與試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院簽訂服務(wù)合同，約定雙方的職責(zé)與權(quán)利、服務(wù)包內(nèi)容、實(shí)施方案和績效考核標(biāo)準(zhǔn)等；試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院再與村級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)簽服務(wù)合同。在全縣推開后，改為由縣衛(wèi)生局直接與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院簽訂服務(wù)合同。

“通過實(shí)施基本公共衛(wèi)生服務(wù)，鄉(xiāng)村兩級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)需要密切協(xié)作，利益捆在了一起?！碑?dāng)?shù)氐囊幻遽t(yī)說。

武陟縣基本公共衛(wèi)生服務(wù)采取以鄉(xiāng)為中心的總負(fù)責(zé)制，鄉(xiāng)村兩級(jí)共同承擔(dān)，每個(gè)項(xiàng)目都根據(jù)鄉(xiāng)村兩級(jí)的服務(wù)能力劃分各自的職責(zé)，并在服務(wù)合同中進(jìn)行確定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院要對(duì)村衛(wèi)生室提供技術(shù)指導(dǎo)，進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，并支付服務(wù)報(bào)酬。

實(shí)施政府購買基本公共衛(wèi)生服務(wù)后，鄉(xiāng)村服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)理念開始轉(zhuǎn)變，變被動(dòng)提供為主動(dòng)參與。因?yàn)槔嬗斜ＷC，很多衛(wèi)生院的業(yè)務(wù)骨干主動(dòng)要求搞公共衛(wèi)生服務(wù)，從側(cè)面也保證了服務(wù)的質(zhì)量。endprint

同時(shí)，群眾的健康保健意識(shí)明顯提高，變被動(dòng)醫(yī)療為主動(dòng)保健。例如，高血壓患者在村衛(wèi)生室就診率提高了40%，村民有了疾病不再扛著。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院門診人次、住院人次也都明顯上升。

該試點(diǎn)實(shí)施的兩年多時(shí)間，全縣建立居民健康檔案9萬戶，占總戶數(shù)的50%；為2.1萬65歲以上老年人實(shí)施健康管理，管理率達(dá)到95%；高血壓管理人群血壓控制率由2009年12月的42.3%提高到66%；糖尿病管理人群血糖控制率達(dá)到70%；孕婦、兒童的系統(tǒng)管理率分別達(dá)到86.5%、90%。

發(fā)揮社會(huì)的服務(wù)能力

近年來，中央和地方政府都在積極探索向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能，通過購買服務(wù)等方式吸引社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。2012年和2013年中央財(cái)政先后安排共4億元專項(xiàng)資金用于支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)，累計(jì)包含847個(gè)項(xiàng)目，涉及十多個(gè)省市的社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療救助、受災(zāi)群眾救助、教育培訓(xùn)等領(lǐng)域。

自2003年以來，一些地方政府如北京、上海、廣州、浙江等向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的探索不斷增多，形式多樣，購買的領(lǐng)域涉及教育、公共衛(wèi)生和艾滋病防治、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)、社區(qū)發(fā)展與矯正、環(huán)保、政策咨詢等諸多方面，購買資金逐年增加。如2005年至2007年浦東新區(qū)政府購買服務(wù)資金累計(jì)達(dá)1.24億元；深圳市2006年至2009年共投入2.12億元資助500多個(gè)社會(huì)組織實(shí)施“居家養(yǎng)老”等項(xiàng)目。2010年上海各級(jí)政府通過購買服務(wù)、補(bǔ)助等形式為社會(huì)組織提供資金37.89億元，2011年更達(dá)到41.02億元。上海、廣東、無錫、寧波等地還陸續(xù)出臺(tái)了政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的規(guī)范性文件，探索相關(guān)的制度建設(shè)。

《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中明確，基本公共服務(wù)的范圍為公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)，此外還明確了基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)兩個(gè)領(lǐng)域也是基本公共服務(wù)重點(diǎn)任務(wù)，包括：行政村通公路和客運(yùn)班車，城市建成區(qū)公共交通全覆蓋；行政村通電，無電地區(qū)人口全部用上電；郵政服務(wù)做到鄉(xiāng)鄉(xiāng)設(shè)所、村村通郵；縣縣具備污水、垃圾無害化處理能力和環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估能力；保障城鄉(xiāng)飲用水水源地安全等。

甘肅省在基本公共服務(wù)向貧困地區(qū)延伸方面做了探索。為了深入實(shí)施“1236”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)，甘肅省以提高貧困地區(qū)社會(huì)保障和服務(wù)水平為重點(diǎn)，加快貧困地區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、向貧困村覆蓋，努力實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化。

今后的扶貧開發(fā)中，甘肅省級(jí)財(cái)政力爭每年對(duì)58個(gè)片區(qū)縣均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅高于全省對(duì)縣轉(zhuǎn)移支付水平3個(gè)百分點(diǎn)以上，主要用于職業(yè)教育、勞動(dòng)力培訓(xùn)、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目。省發(fā)改委將積極指導(dǎo)貧困縣編制規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)、合理布局公共服務(wù)資源，構(gòu)建起規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)村基本公共服務(wù)體系。

為了讓更多的適齡兒童就近就地入學(xué)，最大限度降低輟學(xué)率，甘肅將統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育、職業(yè)教育和學(xué)前教育。在2016年實(shí)現(xiàn)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一所中心幼兒園的基礎(chǔ)上，支持人口較多的建制村建設(shè)村級(jí)幼兒園。并將加快中小學(xué)校舍改造和教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)，提高職業(yè)教育能力，力爭貧困地區(qū)各級(jí)教育水平達(dá)到國家教育規(guī)劃綱要的目標(biāo)要求。

公共衛(wèi)生方面，甘肅將健全農(nóng)村疫病防控體系，到2016年，使新農(nóng)合參合率穩(wěn)定在95%以上，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院都有全科醫(yī)生，完成空白村衛(wèi)生室建設(shè)，建制村標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室覆蓋率達(dá)到80%。到2020年，在一縣一所標(biāo)準(zhǔn)化醫(yī)院的基礎(chǔ)上，再為每個(gè)縣建設(shè)一所標(biāo)準(zhǔn)化醫(yī)院。

另外，甘肅還將加強(qiáng)貧困村的基層文化和全民健身基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到2016年，使一半的建制村有標(biāo)準(zhǔn)文化活動(dòng)室，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有綜合文化站，建制村有綜合文化活動(dòng)中心。同時(shí)，進(jìn)一步完善農(nóng)村低保、五保供養(yǎng)、新農(nóng)保和臨時(shí)救助制度，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，推進(jìn)扶貧開發(fā)和最低生活保障制度有效銜接，到2020年使農(nóng)村社會(huì)保障和服務(wù)水平達(dá)到或接近全省平均水平。

近期，民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司對(duì)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研結(jié)果表明：該領(lǐng)域的積極探索已經(jīng)和正在取得良好的效果。但必須看到，向社會(huì)組織購買服務(wù)在我國還是一個(gè)新生事物，隨著實(shí)踐的發(fā)展暴露的問題也越來越多。一是制度建設(shè)方面的問題。盡管一些地方政府在推進(jìn)購買服務(wù)的過程中陸續(xù)出臺(tái)了一些規(guī)定、辦法，但到目前為止無論中央還是地方，都未將向社會(huì)組織購買公共服務(wù)納入法律法規(guī)，地方性的規(guī)定也各行其是，缺乏統(tǒng)一規(guī)范；二是購買主體能力方面的問題。社會(huì)組織數(shù)量有限，發(fā)育不成熟，專業(yè)能力不強(qiáng)，缺乏參與公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)意識(shí)、服務(wù)能力、服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量、公信力等都有待提高；三是購買機(jī)制方面的問題。包括購買程序規(guī)范性不高，合作隨意性大，公開競爭并未成為一般原則，購買資金預(yù)算與使用信息不公開，服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督約束機(jī)制不完善，購買雙方地位不平等，購買行為“內(nèi)部化”，購買標(biāo)準(zhǔn)不清、責(zé)任模糊，購買成本難以控制，等等。

但放眼全球，政府購買服務(wù)已是國際上的普遍做法。再大的政府也只能是有限政府，而社會(huì)需求既繁且多，不同地域的民眾又各有所需，沒有一個(gè)政府可以包辦一切。政府財(cái)力有限，民力無窮，政府要把有限的財(cái)力用在刀刃上。其實(shí)，只要找到好的機(jī)制，把民眾的主人翁意識(shí)激發(fā)出來，把他們的聰明才智調(diào)動(dòng)起來，政府少花錢或者不花錢，也能多辦事、辦成事。endprint