蔣浩君

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇南京 210095）

我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革探究

蔣浩君

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇南京 210095）

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任越來(lái)越重，其中尤以公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為重。文中分析了當(dāng)前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，針對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題，從福利多元化視角提出了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)去行政化改革的相關(guān)建議。。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；去行政化；福利多元化

一、引言

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是由政府直接投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理，其服務(wù)對(duì)象主要面向“三無(wú)”、“五?！薄ⅰ暗捅！钡壬罾щy的弱勢(shì)老年人群體，大都采取事業(yè)單位的管理模式，工作人員享受事業(yè)單位人員的待遇 [1]。隨著我國(guó)家庭小型化發(fā)展的趨勢(shì)日益明顯，4-2-1結(jié)構(gòu)的家庭已經(jīng)逐漸成為主題，空巢老人日益增多。目前城鎮(zhèn)空巢家庭比率已達(dá)到54%，農(nóng)村空巢和類(lèi)空巢家庭也達(dá)到45.6%。從子女的角度來(lái)說(shuō)，4-2-1的家庭結(jié)構(gòu)給年輕夫妻造成了很大的壓力，子女沒(méi)有時(shí)間和精力照顧老人；從老人的角度來(lái)說(shuō)，老人出于體貼子女和自身保障的考慮，也開(kāi)始更多地考慮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。這表明社會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的認(rèn)可度正在逐漸增強(qiáng)。所以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任越來(lái)越重，其中尤以公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為先。面對(duì)如此壓力，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也進(jìn)入了一個(gè)發(fā)展瓶頸期，自身也面臨著諸多問(wèn)題。

對(duì)此，學(xué)術(shù)界也圍繞公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題開(kāi)展了眾多研究，大體上包括以下幾個(gè)方面：在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供需方面，鮑柏?zé)ㄕJ(rèn)為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供應(yīng)量不足，入住率低下，難以應(yīng)付當(dāng)前的人口老齡化現(xiàn)狀[2]。在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)方面，穆光宗指出養(yǎng)老院建設(shè)的資源有效配置不足，導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平和質(zhì)量普遍不高[3]。在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制方面，梁鴻等認(rèn)為我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)若單純由政府提供，受財(cái)力的限制,效率也不盡如人意[4]。針對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的諸多問(wèn)題，眾多學(xué)者就公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革開(kāi)展了眾多研究，主要包括以下兩個(gè)方面：第一，從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，尚振坤認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)政策的制定，促進(jìn)其改革；鼓勵(lì)政府外的投資，支持民間資本投入到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)[5]。第二，從公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身層面來(lái)說(shuō)，杜菁汝等認(rèn)為應(yīng)增強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能；培養(yǎng)高素質(zhì)人才隊(duì)伍，制定崗位專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范；健全管理機(jī)制，建立標(biāo)準(zhǔn)化的管理制度，建立健全規(guī)章制度[6]。綜上所述，我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)存的種種問(wèn)題導(dǎo)致了其自身發(fā)展受到了限制，迫切需要改革與創(chuàng)新。而公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“去行政化”改革是指淡化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的官方色彩、取消機(jī)構(gòu)人員編制等事業(yè)單位待遇、由公辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織的過(guò)程。為此，本文從社會(huì)福利多元化視角出發(fā)，試圖通過(guò)對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀及問(wèn)題的描述，分析我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能否通過(guò)“去行政化”改革走出一條新的發(fā)展之路。

二、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀(jì)50年代后期我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老開(kāi)始興起。新中國(guó)成立后，為了解決“三無(wú)”人員和五保人員的養(yǎng)老問(wèn)題，在城鄉(xiāng)建立了眾多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，因此，最初的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是公辦的，農(nóng)村為敬老院，集中供養(yǎng)五保戶，城市為社會(huì)福利院，供養(yǎng)城市的三無(wú)老人。其作用主要是對(duì)這些特殊老人進(jìn)行救濟(jì)，以保障其基本生活，發(fā)揮的是社會(huì)救濟(jì)的功能，機(jī)構(gòu)居于主導(dǎo)和優(yōu)勢(shì)地位，老人只是被動(dòng)接受救濟(jì)和服務(wù)。改革開(kāi)放之后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展，我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變，開(kāi)始向社會(huì)開(kāi)放，接收社會(huì)上自費(fèi)入住養(yǎng)老的老年人，其服務(wù)水平和質(zhì)量也有了明顯變化，其功能從社會(huì)救濟(jì)開(kāi)始轉(zhuǎn)向提供供養(yǎng)、護(hù)理、康復(fù)等綜合服務(wù)。

近年來(lái)，我國(guó)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)除了供養(yǎng)三無(wú)五保老人之外，開(kāi)始向全社會(huì)開(kāi)放，接受來(lái)自社會(huì)的自費(fèi)老人。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也在基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量、人才隊(duì)伍建設(shè)等多方面加以完善。主要服務(wù)內(nèi)容包括日常的生活照顧、醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)保健、休閑娛樂(lè)及心理慰藉等。同時(shí)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將老人的需求作為出發(fā)點(diǎn)，開(kāi)始為老人提供人性化、個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)。隨著家庭結(jié)構(gòu)不斷變化，人們思想觀念也逐步改變，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老開(kāi)始被越來(lái)越多的人接受。

目前國(guó)家民政部沒(méi)有針對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的具體數(shù)據(jù)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)包含在收養(yǎng)性社會(huì)服務(wù)中，收養(yǎng)性社會(huì)服務(wù)單位的入院人員以老年人為主，因此通過(guò)對(duì)收養(yǎng)性社會(huì)服務(wù)單位的統(tǒng)計(jì)狀況的分析，可以間接反映出我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀。

1、我國(guó)收養(yǎng)性社會(huì)服務(wù)單位供給的總體狀況

表1 我國(guó)收養(yǎng)性社會(huì)福利單位

從表1中可以看出我國(guó)收養(yǎng)性社會(huì)福利單位的發(fā)展較快，收養(yǎng)性社會(huì)福利單位的數(shù)量、床位數(shù)、收養(yǎng)人數(shù)在整體上都有了較大幅度的增長(zhǎng)。

同時(shí)，根據(jù)民政部2013年的社會(huì)服務(wù)報(bào)告得知，2012年全國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)44304個(gè)，比上年增加3436個(gè)，擁有床位416.5萬(wàn)張，比上年增長(zhǎng)12.8%(每千名老年人擁有養(yǎng)老床位21.5張，比上年增長(zhǎng)7.5%)，年末收養(yǎng)老年人293.6萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)12.7%（見(jiàn)表2）。

表2 我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)床位數(shù)量及增長(zhǎng)率

2、我國(guó)收養(yǎng)性社會(huì)服務(wù)的財(cái)政投入狀況

從表3可以看出，我國(guó)對(duì)收養(yǎng)單位的財(cái)政支出逐年上升，但收養(yǎng)性單位投資占民政事業(yè)總支出的比重卻在下降。政府對(duì)收養(yǎng)性單位的投資不足，從而限制了收養(yǎng)性社會(huì)福利單位的發(fā)展，使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給相對(duì)短缺。

表3 收養(yǎng)性單位投資占民政事業(yè)總支出的比重

從表4可以看出，我國(guó)收養(yǎng)性社會(huì)福利單位的籌資渠道單一，主要依靠國(guó)家財(cái)政支出，其他形式的資金投資較少，導(dǎo)致收養(yǎng)性社會(huì)福利單位資金缺口較大，不能滿足其發(fā)展需要。在收養(yǎng)性單位的資金投入中國(guó)家財(cái)政投入、自籌資金占比重較大，其他形式較少，在很多省份甚至只有這兩部分資金投入。

表4 我國(guó)收養(yǎng)性單位投資結(jié)構(gòu)情況分析

三、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題

根據(jù)上文分析可知，我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速，服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施等方面已經(jīng)開(kāi)始逐步完善，但是仍存在諸多問(wèn)題。

（一）機(jī)構(gòu)管理機(jī)制僵化

有關(guān)研究表示，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏自主性，其運(yùn)作過(guò)程融入了過(guò)多的政府行為，沒(méi)有按社會(huì)福利社會(huì)化的要求去做，缺乏活力與運(yùn)行機(jī)制。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制主要存在以下問(wèn)題：第一，機(jī)構(gòu)與主管民政局依舊是行政依附關(guān)系，沒(méi)有平等的人事主管權(quán)，機(jī)構(gòu)缺乏靈活性，所以在行政管理上，一般都參照主管民政機(jī)關(guān)的管理方式和管理經(jīng)驗(yàn)，而沒(méi)有針對(duì)機(jī)構(gòu)自身特點(diǎn)制定管理政策和制度；第二，通常情況下，機(jī)構(gòu)用人還停留在國(guó)家用人階段，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)單位用人，沒(méi)有自主確定崗位需求和員工人數(shù)的權(quán)力；第三，機(jī)構(gòu)實(shí)行收支兩條線管理，機(jī)構(gòu)需要資金要向上級(jí)民政部門(mén)申請(qǐng)，限制了機(jī)構(gòu)的自主運(yùn)營(yíng)能力[8]。

（二）機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制不健全

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于其官辦色彩，機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制存在僵化、守舊等問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，經(jīng)費(fèi)來(lái)源不足。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)單純依靠政府撥款運(yùn)營(yíng)，缺乏多元化的資金籌集方式，從而導(dǎo)致其資金短缺，機(jī)構(gòu)發(fā)展受到制約。省地縣每年用于修建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金約1億元左右，主要是各級(jí)民政部門(mén)留存的福利彩票公益金，與預(yù)算相距甚遠(yuǎn)，難以滿足需要[8]。第二，服務(wù)對(duì)象界定模糊，導(dǎo)致供應(yīng)量不足。有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，2007年我國(guó)現(xiàn)有各類(lèi)老年人養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)4萬(wàn)余個(gè)，床位約170萬(wàn)張。按照現(xiàn)有1.45億老年人口、5%的老人需要入住養(yǎng)老院來(lái)計(jì)算，將需要約700萬(wàn)個(gè)床位，這與現(xiàn)有170萬(wàn)個(gè)床位相距甚遠(yuǎn)[9]。機(jī)構(gòu)行政化、官僚化導(dǎo)致資源分配不平衡，真正有需要且符合條件的老人得不到服務(wù)。

（三）機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量不高

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)主要供給方為政府，從而導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)不足，機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量止步不前。首先，機(jī)構(gòu)設(shè)施功能不達(dá)標(biāo)。目前大多數(shù)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都存在設(shè)施不完善、利用率較低、滿足不了老人需要的情況。同時(shí)，在服務(wù)項(xiàng)目上，絕大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍是以（養(yǎng)）為主，不符合老年人生理和心理特征，偏重于基礎(chǔ)護(hù)理，而對(duì)于老人的精神需求關(guān)注度則明顯不足[10]。其次，機(jī)構(gòu)人員配備不足、素質(zhì)偏低。據(jù)民政部2011年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：全國(guó)失能半失能老人抽樣調(diào)查約3300萬(wàn)人，按照養(yǎng)護(hù)比例1:3，需要約1000萬(wàn)護(hù)理人員，而目前整個(gè)工作人員才100萬(wàn)人，專(zhuān)職養(yǎng)老護(hù)理人員才30萬(wàn)人，拿到養(yǎng)老護(hù)理資格證書(shū)的僅3萬(wàn)人，且大部分缺乏基本的護(hù)理知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和技能，專(zhuān)業(yè)化程度較低[11]。并且因?yàn)楣k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的行政化、官僚化現(xiàn)象，機(jī)構(gòu)管理人員來(lái)源多樣化、良莠不齊，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員則流動(dòng)性較大，專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不能得到保證。

四、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“去行政化”的必要性及建議

（一）公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“去行政化”的必要性

“去行政化”（non-administration），簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是淡化某種行業(yè)、職業(yè)或者工作的行政色彩，盡可能地突破行政的束縛，突出行業(yè)的主導(dǎo)地位。據(jù)此，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“去行政化”改革就是指淡化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的官方色彩，取消機(jī)構(gòu)人員編制等事業(yè)單位待遇，由公辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織的過(guò)程。其具體內(nèi)涵可以從以下兩個(gè)方面來(lái)理解：第一，在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展過(guò)程中淡化機(jī)構(gòu)管理的行政化和機(jī)械化，在服務(wù)上突出個(gè)性化和人性化；第二，完成公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由官方機(jī)構(gòu)向社會(huì)組織的轉(zhuǎn)變，由政府向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，突出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和自主性。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)去行政化的過(guò)程實(shí)際上是福利多元化的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)政府不再是社會(huì)福利的唯一供給者，其他社會(huì)主體也應(yīng)作為提供者參與到社會(huì)福利中來(lái)。福利多元主義認(rèn)為社會(huì)福利的提供主體可以是政府、營(yíng)利機(jī)構(gòu)、非政府組織、家庭與社區(qū)等，并強(qiáng)調(diào)各提供主體的相互配合和功能互補(bǔ)。政府在社會(huì)福利事業(yè)中主要扮演政策制定者、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者、監(jiān)督管理者角色，而其他各類(lèi)社會(huì)組織和個(gè)人則主要是政策的執(zhí)行者和各項(xiàng)具體服務(wù)的承擔(dān)者。政府雖然在社會(huì)福利事業(yè)的某些領(lǐng)域中也承擔(dān)著諸多具體責(zé)任，但是大部分的社會(huì)服務(wù)卻并非由政府承擔(dān)，社會(huì)福利服務(wù)主要是依托社會(huì)部門(mén)發(fā)揮作用，由各類(lèi)社會(huì)組織來(lái)負(fù)責(zé)。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的去行政化是對(duì)傳統(tǒng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中官僚化、行政化、機(jī)制僵硬化等弊端的反思。它更強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為服務(wù)主體的獨(dú)立性、靈活性、自主性。去行政化主旨在于為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)改革提供一個(gè)新的思路：養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的模式不僅僅依靠國(guó)家的投入，應(yīng)當(dāng)采取多元化的投入方式，要求社會(huì)參與到福利事業(yè)中去，依靠社會(huì)力量，提高養(yǎng)老事業(yè)水平，促進(jìn)養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展。

（二）“去行政化”改革的思路與建議

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“去行政化”改革對(duì)于促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的和諧、健康發(fā)展有著重要的意義，也是現(xiàn)代社會(huì)對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提出的要求。對(duì)此，本文提出以下幾點(diǎn)建議：

1、明確權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)化轉(zhuǎn)型。確定政府體制的轉(zhuǎn)變，確立其合理的職能定位。我國(guó)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由政府主導(dǎo)，這種模式由于政府自身觀念和認(rèn)識(shí)的局限性，導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在種種問(wèn)題。故而必須明確政府在養(yǎng)老服務(wù)中的職能，實(shí)現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向社會(huì)組織的轉(zhuǎn)型。

2、創(chuàng)新公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制。開(kāi)放籌資渠道。政府主導(dǎo)的籌資不應(yīng)成為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)主要的籌資方式；改變傳統(tǒng)的政府單一的服務(wù)供給方式，倡導(dǎo)社會(huì)組織的進(jìn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)，從而不斷提高服務(wù)質(zhì)量；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)要趨于扁平化，改變以往科層制的結(jié)構(gòu)模式。

3、建構(gòu)規(guī)范化的社會(huì)監(jiān)管機(jī)制。社會(huì)監(jiān)管機(jī)制主要包括：政府的宏觀調(diào)控、建立健全相關(guān)的法律法規(guī)、社會(huì)監(jiān)督（包括社會(huì)公眾、新聞媒體和同行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督）等。只有做到公開(kāi)透明的運(yùn)行發(fā)展，其機(jī)構(gòu)目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)。

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D632.1

A

1671-5136(2014)04-0026-03

2014-11-16

蔣浩君（1991-），女，江蘇揚(yáng)州人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士研究生。