李懷森

實現(xiàn)我國糧食增產(chǎn)增收的財稅政策探討

李懷森

糧食是人類賴以生存的必須物品，是一個國家經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家安全的保障和基礎(chǔ)。目前世界上許多國家對農(nóng)業(yè)實行“多予少取”或只予不取“的高補貼低稅負或無稅收的財稅政策。我國政府歷來重視糧食生產(chǎn)，近十年來實行了一系列支農(nóng)惠農(nóng)財稅政策，包括減免農(nóng)業(yè)稅，取消煙葉稅以外農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；對農(nóng)業(yè)機耕、排灌、病蟲害防治、植保和有關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅；對谷物、蔬菜、油料、薯類、豆類等農(nóng)作物種植、農(nóng)作物新品種的培育以及農(nóng)業(yè)灌溉、農(nóng)產(chǎn)品初加工、農(nóng)機推廣、農(nóng)機作業(yè)和維修和農(nóng)林牧漁業(yè)服務(wù)項目免征企業(yè)所得稅；對化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機和農(nóng)膜和種子繼續(xù)免征增值稅。在財政方面，對種糧農(nóng)民實行直接補貼，對部分地區(qū)農(nóng)民實行良種補貼和農(nóng)機具購置補貼；通過稅收手段合理調(diào)節(jié)化肥出口，控制農(nóng)資價格過快增長，對重要產(chǎn)糧區(qū)實行最低收購價政策，穩(wěn)定糧食市場價格，保護種糧農(nóng)民利益等，提高了農(nóng)民種糧的積極性，糧食生產(chǎn)取得了連續(xù)9年增長的好成績。

我國是一個13億人口的大國，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加糧食產(chǎn)能始終是治國安邦的頭等大事；對國家安全和國民經(jīng)濟的發(fā)展具有重要意義。2008年7月，國務(wù)院公布了我國第一個中長期糧食安全規(guī)劃《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020年），近幾年通過增加糧食高產(chǎn)作物播種面積、推廣農(nóng)業(yè)先進技術(shù)、實施水利灌溉等手段和財政稅收等惠農(nóng)政策的落實，提高了糧食綜合生產(chǎn)能力，2011年全國糧食產(chǎn)量達到57121萬噸，創(chuàng)歷史新紀錄；2012年糧食總產(chǎn)量58957萬噸，比上年增產(chǎn)1836萬噸；實現(xiàn)連續(xù)九年豐收。要使我國糧食連續(xù)穩(wěn)定增長，必須建立糧食生產(chǎn)的長效機制，挖掘增長潛力，加大支農(nóng)惠農(nóng)政策，形成農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收良好互動格局。

第一，近十年，我國財政不斷加大農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入，使大量旱崗地、水淹地改造成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田，為糧食生產(chǎn)連續(xù)九年增產(chǎn)做出重要貢獻。在增加糧食產(chǎn)量建設(shè)中，應根據(jù)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀，大幅度增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，保證財政資金重點向農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)技術(shù)方面的投入。根據(jù)農(nóng)業(yè)部組織的第二次全國土壤普查資料統(tǒng)計，我國目前鹽堿面積為5.2億畝，其中鹽土2.4億畝，堿土1299.91萬畝，各類鹽化、堿化土壤為2.7億畝。在5.2億畝鹽堿土地中已開墾種植的有1億畝左右。據(jù)估計，我國尚有2.6億畝左右潛在鹽堿化土壤，這類土壤若開發(fā)利用、灌溉耕作，可大大增加我國糧食產(chǎn)量；而改造這些鹽堿地，需要投入大量財力物力，需要通過多種渠道進行籌措資金，通過財政投入、信貸支持和吸收社會資金投入等多種渠道投入的新機制；按照“誰投資、誰建設(shè)、誰受益”的原則,積極探索建立多元化的投入新機制。建立以地方投入為主導,農(nóng)戶投入、社會投入、信貸投入“三補充”,并完善落實穩(wěn)步增長投入機制，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，為實現(xiàn)糧食增產(chǎn)農(nóng)民增收奠定堅實基礎(chǔ)。

第二，鞏固完善支農(nóng)惠農(nóng)政策，進一步完善農(nóng)業(yè)補貼政策，調(diào)動廣大農(nóng)民種糧積極性，使支農(nóng)惠農(nóng)政策發(fā)揮作用。在補貼的對象上，應按照“有種有補，無種無補”的原則，對沒有種糧食的農(nóng)戶或種主要糧食作物外其他作物的農(nóng)戶不予補貼。同時，按照“多種多補、少種少補”、“誰種糧誰受益”的原則，在流轉(zhuǎn)土地上種糧的農(nóng)戶同樣可以享受補貼，補貼資金將真正補貼給種糧農(nóng)戶而不是不種糧的土地承包者。從近幾年對農(nóng)民發(fā)放糧食補貼標準來看，糧食標貼收入占農(nóng)業(yè)收入的比例較低，不足以彌補由于生產(chǎn)資料價格上漲而增加的農(nóng)業(yè)成本，對農(nóng)民種糧積極性促進不大。

當前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進入了高成本、高風險、資源環(huán)境約束趨緊、青壯年勞動力緊缺的新階段；農(nóng)業(yè)補貼政策需要格局形式的變化進一步改進?，F(xiàn)行糧食補貼按農(nóng)戶擁有的經(jīng)營耕地面積發(fā)放，而耕地承包者得不到實惠，不利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營。農(nóng)業(yè)補貼要向糧食主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)傾斜，向種糧專業(yè)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社等新型經(jīng)濟體傾斜，更好的發(fā)揮補貼對激勵糧食生產(chǎn)的引導和向?qū)ё鳂I(yè)。在補貼的對象上，應按照“有種有補，無種無補”的原則，對沒有種糧食的農(nóng)戶或種主要糧食作物外其他作物的農(nóng)戶不予補貼。同時，按照“多種多補、少種少補”、“誰種糧誰受益”的原則，在流轉(zhuǎn)土地上種糧的農(nóng)戶同樣可以享受補貼，補貼資金將真正補貼給種糧農(nóng)戶而不是不種糧的土地承包者。應完善農(nóng)資綜合補貼機制，將農(nóng)資補貼標準和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格變動結(jié)合起來；農(nóng)資綜合補貼按照動態(tài)調(diào)整制度，根據(jù)化肥、柴油等農(nóng)資價格變動，遵循動態(tài)調(diào)整、只增不減的原則及時安排和增加補貼資金，合理彌補種糧農(nóng)民增加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本；調(diào)整農(nóng)資綜合補貼標準。擴大農(nóng)機購置補貼規(guī)模，對農(nóng)機購置補貼資金實行定額補貼，對同一種類、同一檔次農(nóng)業(yè)機械在省域內(nèi)實行統(tǒng)一的補貼標準，提高農(nóng)業(yè)機械化水平。

應加大對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持力度，實行新增補貼向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社傾斜政策。鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度經(jīng)營規(guī)模。

第三，運用多種政策，鼓勵社會資金投入土地開發(fā)、鹽堿地、砂土地治理和水利灌溉工程，并在稅收上給予減免。農(nóng)業(yè)開發(fā)需要大量資金，而且投資效益低、回報周期長、投資風險高，因此，對農(nóng)業(yè)投資應實行無稅或低稅政策。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)開發(fā)的土地資源條件，如我國西部鹽堿地、沙土化土地改造的實際情況，有針對性的明確減免稅項目、范圍和期限，在營業(yè)稅、企業(yè)所得稅做出詳細具體規(guī)定，使稅收優(yōu)惠落到實處。

第四，提高農(nóng)產(chǎn)品最低收購價格，保持農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)步提高，使農(nóng)民在糧食增產(chǎn)同時獲得的合理回報，這樣才能激勵農(nóng)民種糧積極性，糧食生產(chǎn)才有持續(xù)動力；我國從2004年起陸續(xù)在糧食主產(chǎn)區(qū)對稻谷、小麥實行最低收購價政策；對促進糧食生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入、穩(wěn)定糧食價格總水平發(fā)揮了積極作用；現(xiàn)行主要糧食憑證最大收購價政策，主要以成本為基礎(chǔ)，按照彌補成本并有一定收益的原則確定的。但是由于國外糧食生產(chǎn)和市場形勢出現(xiàn)了一些新的變化，繼續(xù)以成本為基礎(chǔ)制定最低收購級，難以引導市場糧食價格大幅度上升，很難保障種糧農(nóng)民收入合理增長。

第五，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，大力提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平。大力培育、扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，在資金、信貸、稅收、土地等方面予以大力支持，使龍頭企業(yè)不斷發(fā)展壯大；在農(nóng)產(chǎn)品深加工、精加工方面給予適當?shù)亩愂諆?yōu)惠。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)，是促進糧食轉(zhuǎn)化，提高糧食附加值，增加農(nóng)民收入的重要途徑。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)產(chǎn)品需求提供了空間，使農(nóng)產(chǎn)品的價值得以實現(xiàn)；不僅可以有效降低農(nóng)產(chǎn)品價格風險，而且可以大幅度地提高農(nóng)產(chǎn)品綜合利用水平和產(chǎn)品的附加值，使農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益得到保障。但是現(xiàn)行稅收政策對農(nóng)產(chǎn)品初加工給予一定的優(yōu)惠，而對農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)品不僅沒有稅收優(yōu)惠，還存在增值稅高征低抵扣現(xiàn)象；即深加工產(chǎn)品按17%稅率計算增值稅銷項稅，購入農(nóng)產(chǎn)品按13%抵扣進項稅。長此以往，不利于農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展；為此，應在稅收政策方面給予適當優(yōu)惠；合理調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)的稅收負擔，將農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)品的增值稅和抵扣的進項稅保持統(tǒng)一稅率水平，以促進農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的蓬勃發(fā)展；為實現(xiàn)糧食增產(chǎn)，農(nóng)民增收創(chuàng)造有利條件。

（作者單位：吉林工商學院）