摘要：我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)十年調(diào)控卻效果不佳，被人戲稱為“空調(diào)”。本文作者在分析現(xiàn)有調(diào)控措施及其局限性的基礎(chǔ)上，另辟蹊徑，提出規(guī)范對(duì)住房租賃市場(chǎng)的管理，嚴(yán)控租金價(jià)格的調(diào)控措施，作為當(dāng)前調(diào)控政策的補(bǔ)充，并借鑒國(guó)外立法，提出了自己的建議。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)調(diào)控 租賃市場(chǎng)管理 租金價(jià)格

隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的迅猛發(fā)展，房?jī)r(jià)高企，房地產(chǎn)泡沫不斷增加，政府從十年前就開展一輪又一輪的政策調(diào)控措施，試圖控制和降低房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲。然而十年的調(diào)控結(jié)果卻不盡如人意，新一輪調(diào)控政策限購(gòu)又限貸，其嚴(yán)厲程度可謂全球罕有，但至今效果平平，房?jī)r(jià)遠(yuǎn)未達(dá)到“理性回歸”的狀態(tài)。筆者認(rèn)為，目前的調(diào)控措施過(guò)于單一，范圍狹窄，如果能將調(diào)控范圍擴(kuò)大到租賃市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)租金價(jià)格的管理和限制，則能夠完善調(diào)控措施體系，從不同角度對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生影響，必然能收到更好的效果。當(dāng)然，本文討論的僅限于滿足人們居住需求的住宅租賃市場(chǎng)和住宅租金價(jià)格問(wèn)題。

1 回顧迄今為止國(guó)家頒布的調(diào)控政策，主要可以歸納為以下幾類

①通過(guò)利率、準(zhǔn)備金率等金融杠桿的調(diào)整，收緊或放松信貸，從而控制房地產(chǎn)發(fā)展的規(guī)模和進(jìn)度。比如，央行在2007年先后五次上調(diào)存貸款基準(zhǔn)利率，2008年又連續(xù)上調(diào)金融機(jī)構(gòu)人民幣存款準(zhǔn)備金率，在2008年下半年金融危機(jī)波及中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)后，國(guó)家又連續(xù)下調(diào)存貸款基準(zhǔn)利率和金融機(jī)構(gòu)人民幣存款準(zhǔn)備金率，并對(duì)存款利息免稅，2009年隨著房?jī)r(jià)繼續(xù)飆升，國(guó)家重新調(diào)高兩率。國(guó)家對(duì)于利率等金融杠桿的調(diào)整，屬于真正的宏觀調(diào)控措施，其作用并不僅限于房地產(chǎn)行業(yè)，而對(duì)于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行都會(huì)產(chǎn)生影響。

②通過(guò)對(duì)按揭條件及優(yōu)惠幅度的調(diào)整，加大或降低購(gòu)房的難度和成本。比如，2005年3月，央行決定調(diào)整商業(yè)銀行自營(yíng)性個(gè)人住房貸款政策，宣布取消住房貸款利率優(yōu)惠政策；對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格上漲過(guò)快的城市或地區(qū)，個(gè)人房貸首付比例從20%上調(diào)到30%。2008年11月1日起，首次購(gòu)買住房和改善性普通住房提供貸款利率7折優(yōu)惠，最低首付下調(diào)為20%。2010年1月10日，國(guó)家規(guī)定嚴(yán)格二套房貸款管理，首付不得低于40%；4月15日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)具體措施，要求對(duì)貸款購(gòu)買第二套住房的家庭，貸款首付款不得低于50%，貸款利率不得低于基準(zhǔn)利率的1.1倍。對(duì)購(gòu)買首套住房且套型建筑面積在90平方米以上的家庭，貸款首付款比例不得低于30%等。

③調(diào)整房地產(chǎn)交易過(guò)程中的稅收政策。比如，2006年5月31日，國(guó)稅總局出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)住房營(yíng)業(yè)稅征收管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求各級(jí)地方稅務(wù)部門要嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)整后的個(gè)人住房營(yíng)業(yè)稅政策，2006年6月1日后，個(gè)人將購(gòu)買不足5年的住房對(duì)外銷售全額征收營(yíng)業(yè)稅。2008年6月10日，稅務(wù)總局宣布企業(yè)為個(gè)人購(gòu)買房產(chǎn)需征個(gè)人所得稅。2010年1月1日起，個(gè)人住房轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)稅征免時(shí)限由2年恢復(fù)到5年等。稅收政策的頻繁變動(dòng)，也招致了非議，2013年2月20日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定了五項(xiàng)加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的政策措施（即國(guó)五條），3月1日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》，對(duì)國(guó)五條進(jìn)行了的細(xì)化，其中關(guān)于第二條“堅(jiān)決抑制投機(jī)投資性購(gòu)房”中規(guī)定了具體措施：“稅務(wù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要密切配合，對(duì)出售自有住房按規(guī)定應(yīng)征收的個(gè)人所得稅，通過(guò)稅收征管、房屋登記等歷史信息能核實(shí)房屋原值的，應(yīng)依法嚴(yán)格按轉(zhuǎn)讓所得的20%計(jì)征”。該規(guī)定一度引得人心慌慌，引發(fā)了一大波過(guò)戶風(fēng)潮。之后在全國(guó)人大會(huì)議上，就有人大代表批評(píng)該規(guī)定有違憲之嫌。

④直接設(shè)定購(gòu)房人的資格條件，以限制交易行為。2010年4月17日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》，該通知中規(guī)定：“地方人民政府可根據(jù)實(shí)際情況，采取臨時(shí)性措施，在一定時(shí)期內(nèi)限定購(gòu)房套數(shù)?！币虼嗽撏ㄖ直蝗朔Q為“限購(gòu)令”。在該文件背景下，全國(guó)各地很多大中城市均出臺(tái)了地方的限購(gòu)細(xì)則，以行政命令的方式，直接限制買房人購(gòu)房的套數(shù)。

以上只是歸納了主要的調(diào)控措施，因篇幅所限，無(wú)法列舉全部的調(diào)控措施。綜合看，以上調(diào)控政策存在以下主要問(wèn)題：

①目光狹窄，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。調(diào)控所針對(duì)的目標(biāo)范圍局限于房地產(chǎn)市場(chǎng)的買賣價(jià)格，實(shí)際上僅限于新建商品房的買賣價(jià)格，或者通過(guò)信貸、稅收等杠桿來(lái)引導(dǎo)人們購(gòu)買的行為，或者通過(guò)直接規(guī)定購(gòu)買條件、優(yōu)惠條件來(lái)限制買賣行為，但市場(chǎng)需求和社會(huì)交易行為是無(wú)法直接控制的，因此這些調(diào)控措施往往收效甚微，甚至可能適得其反。

②出于限制和打壓買房需求的目的而采用的嚴(yán)格貸款條件、取消貸款優(yōu)惠、增加稅收等措施，從客觀上反而更進(jìn)一步推高了房?jī)r(jià)，對(duì)于真正的剛性需求也進(jìn)行了打擊。國(guó)家采取的提高利率、提高稅收等措施，目的在于控制一些不具有居住剛性需求的人群的買房行為。但事實(shí)上這些調(diào)控措施并不能限制人們的購(gòu)房熱情，相反，由于二手房市場(chǎng)交易的潛規(guī)則，所有的成本和費(fèi)用將被轉(zhuǎn)稼給買方，這事實(shí)上使得房?jī)r(jià)被進(jìn)一步推高，形成了國(guó)家收了稅，銀行漲了利息，真正需要房子的買房人卻要付出更多的惡性循環(huán)。

③對(duì)于市場(chǎng)交易行為的直接限制，存在合法性問(wèn)題。

限購(gòu)令的出臺(tái)，引發(fā)了大量的爭(zhēng)議，有許多學(xué)者認(rèn)為政府的這一舉措有違憲之嫌。政府以公權(quán)力直接介入買賣雙方的民事交易行為這本身就有違法治的精神，而限購(gòu)令本身僅是國(guó)務(wù)院通知的形式，連行政法規(guī)都不算，但其實(shí)際的效果卻能夠限制買賣合同的效力，這更是突破了很多法學(xué)理論的界限。盡管也有一些學(xué)者在為這一措施尋求法理上的依據(jù)，不能不說(shuō)，還是有很大的爭(zhēng)議的。

2 加強(qiáng)租賃市場(chǎng)的管理，可以從另一角度對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行影響，完善調(diào)控體系

2.1 租金價(jià)格與商品房買賣價(jià)格的關(guān)系

租金價(jià)格與房?jī)r(jià)間雖無(wú)必然的聯(lián)系，但肯定存在著相互影響的關(guān)系。首先，房?jī)r(jià)的高低直接影響到擁有居住剛性需求的人群對(duì)于買房還是租房的選擇，如果房?jī)r(jià)高，一部分人會(huì)選擇租房，租賃需求就會(huì)上升，租金價(jià)格也會(huì)上漲；反之房?jī)r(jià)低，那么買房的人更多，租賃需求會(huì)下降，租金也可能下降。換句話說(shuō)，對(duì)于居住的剛性需求的高低，可能同時(shí)推高房?jī)r(jià)和租金價(jià)格，或者相反。其次，對(duì)于投資性人群而言，如果租金價(jià)格高，可能促進(jìn)人們買房投資，這就有可能推高房?jī)r(jià)；反之，如果租金價(jià)格不高，達(dá)不到房?jī)r(jià)的一定比例，那么投資房產(chǎn)是不劃算的，這樣投資需求會(huì)降低，投資性買房的比例也會(huì)降低，就有可能拉低房?jī)r(jià)的漲幅。

從以上的分析不難看出，對(duì)于租金價(jià)格的嚴(yán)格控制無(wú)疑對(duì)于控制房?jī)r(jià)有著重要的意義。如果租金價(jià)格不過(guò)快上漲，甚至低于一定的比例，剛性需求的人群可能更多地選擇租房而非買房，而投資性需求的人群則有可能減少投資房產(chǎn)用于出租的動(dòng)機(jī)，這兩方面都有利于控制房?jī)r(jià)不過(guò)快上漲。

2.2 就保障房而言，廉租房比經(jīng)濟(jì)適用房更具管理優(yōu)勢(shì)

保障房建設(shè)也是我國(guó)政府為調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)所采取的一項(xiàng)舉措，其目的就在于通過(guò)向社會(huì)低收入家庭提供廉價(jià)的房屋，以保障這部分弱勢(shì)群體有房住，不受高企的房?jī)r(jià)的影響而加大貧富差距。目前保障房主要分為轉(zhuǎn)移所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)適用房和不轉(zhuǎn)移所有權(quán)的廉租房，筆者認(rèn)為，從保障房的管理上，廉租房更加適合。雖然經(jīng)濟(jì)適用房在出售的過(guò)程中，對(duì)于享受政策的買房人對(duì)于房屋的處置也設(shè)定了一定的限制，但畢竟在買賣的過(guò)程中，所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移給了買房人，國(guó)家和政府對(duì)于買房人已經(jīng)取得的所有權(quán)很難進(jìn)行更有效的限制。而出租房則不同，由于承租人沒(méi)有得到房屋所有權(quán)，其享受的政策性優(yōu)惠僅僅是便宜的房租，國(guó)家和政府對(duì)于承租人可以實(shí)施更有效的管理。比如，對(duì)于實(shí)際不符合政策條件的，或者違反政策處置出租房的，或者在申請(qǐng)時(shí)符合政策條件但經(jīng)過(guò)一段時(shí)間其財(cái)產(chǎn)狀況發(fā)生變化，已超過(guò)政策條件的，可以隨時(shí)取消其享受政策性保障房的資格，收回房屋。這對(duì)于已經(jīng)將房屋所有權(quán)優(yōu)惠賣給買房人的情形而言，完全是達(dá)不到這種效果的。

2.3 對(duì)租金價(jià)格的控制有法律依據(jù)

與限購(gòu)令存在合法性爭(zhēng)議不同，對(duì)租金價(jià)格的控制卻有著合法的依據(jù)。我國(guó)《價(jià)格法》第18條規(guī)定：對(duì)于下列商品和服務(wù)價(jià)格，政府在必要時(shí)可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)：（一）與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格……；第30條則進(jìn)一步明確規(guī)定：當(dāng)重要商品和服務(wù)價(jià)格顯著上漲或者有可能顯著上漲，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對(duì)部分價(jià)格采取限定差價(jià)率或者利潤(rùn)率、規(guī)定限價(jià)、實(shí)行提價(jià)申報(bào)制度和調(diào)價(jià)備案制度等干預(yù)措施。居住用房的出租價(jià)格，目前已經(jīng)完全可以說(shuō)是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重要商品或服務(wù)價(jià)格，政府部門完全可以依據(jù)上述法律規(guī)定直接對(duì)住宅房屋的租金價(jià)格進(jìn)行干預(yù)和控制。

3 國(guó)外關(guān)于房屋租賃管理的有益借鑒

談到對(duì)房屋租賃的管理和政府干預(yù)，德國(guó)是一個(gè)典型的例子，德國(guó)一向以房?jī)r(jià)、租金價(jià)格穩(wěn)定而著稱，今年5月1日，德國(guó)新《房屋租賃法》正式生效，其中對(duì)房租的漲幅做出更嚴(yán)格的限制。新法規(guī)要求3年內(nèi)租金漲幅不超過(guò)15%。新法還延續(xù)以前的一些規(guī)定，例如房屋租金應(yīng)該按照各地政府的“指導(dǎo)價(jià)格”，超過(guò)這一價(jià)格的20%，算是違法行為，房客有權(quán)將房東告上法庭；超過(guò)50%的，房東被認(rèn)為賺取暴利，可入獄三年。即使房東有正當(dāng)理由想提高租金，也必須經(jīng)過(guò)房客同意。如果房客不同意，房東只能提起訴訟，而不能自己強(qiáng)行提高租金。

從德國(guó)《房屋租賃法》的有關(guān)規(guī)定中，不難得出一些有益的啟示。首先是政府的管理和干預(yù)行為。作為對(duì)民生有著重大影響的住房租金價(jià)格，政府有必要進(jìn)行合理地控制。房屋租金屬于房屋的衍生孳息，其實(shí)并沒(méi)有嚴(yán)格意義的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)成依據(jù)，這就為政府對(duì)租金價(jià)格進(jìn)行干預(yù)和控制提供了必要性和可能性。

其次是民事合同關(guān)系中的當(dāng)事人，有權(quán)通過(guò)訴訟對(duì)過(guò)快上漲的租金價(jià)格說(shuō)NO。房屋租賃關(guān)系從本質(zhì)上是民事合同法律關(guān)系，合同講究的是當(dāng)事人雙方自愿和意思自治的原則，在供求關(guān)系不平衡的市場(chǎng)背景下，出租人如果執(zhí)意要上漲租金，承租人一般是沒(méi)有辦法的。但德國(guó)通過(guò)立法的方式確立了當(dāng)事人對(duì)不合理上漲的租金價(jià)格可以行使撤銷權(quán)，從而維護(hù)了租賃市場(chǎng)的穩(wěn)定和承租人的利益，這一點(diǎn)是非常值得借鑒的。

至于過(guò)分上漲租金的房東是否需要承擔(dān)刑事責(zé)任，筆者認(rèn)為這有些遙遠(yuǎn)，在此暫不討論了。

4 對(duì)我國(guó)租賃市場(chǎng)規(guī)范和監(jiān)管的建議

4.1 完善立法

雖然我國(guó)價(jià)格法已經(jīng)對(duì)政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)、限價(jià)以及價(jià)格干預(yù)措施等問(wèn)題做了相關(guān)的規(guī)定，但對(duì)于租金價(jià)格管理的細(xì)則，還需要更進(jìn)一步的細(xì)化，建議相關(guān)部門可以以行政法規(guī)或行政規(guī)章的方式加以規(guī)范，也可以由一些地方先行以地方法規(guī)進(jìn)行試點(diǎn)。

另一方面，在民事上當(dāng)事人如何對(duì)過(guò)分高漲的租金采取法律救濟(jì)途徑，則需要民事法律的進(jìn)一步細(xì)化。也可以根據(jù)我國(guó)的司法特點(diǎn)，暫時(shí)以司法解釋的方式加以規(guī)定。

4.2 完善政府職能，加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)

在我國(guó)，住房租賃管理涉及到諸多部門，比如房屋出租登記歸房管部門管，暫住人口管理由公安部門負(fù)責(zé)，而租金收入的稅收則由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)等。在我國(guó)，多部門管理往往會(huì)帶來(lái)界限不清、權(quán)責(zé)不明、相互掣肘、相互推諉甚至無(wú)人管理等弊病。筆者認(rèn)為，要加強(qiáng)住房租賃市場(chǎng)管理，必須對(duì)政府部門的職責(zé)界限進(jìn)一步明確和細(xì)化，涉及多部門交叉管理的，應(yīng)當(dāng)明確以一個(gè)部門為主，或者由政府協(xié)調(diào)各部門，明晰各自的權(quán)責(zé)。另外，完善信息公開制度也非常重要。筆者認(rèn)為，租賃雙方所簽定的合同、租金價(jià)格，乃至雙方的身份信息、暫住信息，均不屬于國(guó)家機(jī)密和個(gè)人隱私，這些信息應(yīng)當(dāng)予以公開，便于公眾查詢，也便于職能部門利用而進(jìn)行有效地管理。然而，各部門卻往往出于各種原因，不愿將本部門掌握的信息公開，這還需要一個(gè)認(rèn)識(shí)和調(diào)整的過(guò)程。

4.3 完善租金標(biāo)準(zhǔn)制定程序

決定租金價(jià)格高低的，只有市場(chǎng)供求關(guān)系，與房屋建設(shè)成本和使用成本都無(wú)關(guān)。為了調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)而限制租金價(jià)格，當(dāng)然不能完全依據(jù)市場(chǎng)定價(jià)，但是，如何確定租金的合理標(biāo)準(zhǔn)呢？這需要深入地研究和細(xì)致的工作。要用科學(xué)的方法，并在調(diào)查最廣泛的人民群眾的意愿的基礎(chǔ)上，確定合理的租金價(jià)格以及漲幅，既做到保障房屋所有人的利益，又保證房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定和發(fā)展，保障人民群眾的居住負(fù)擔(dān)不致過(guò)重。

5 結(jié)語(yǔ)

房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，是一項(xiàng)繁浩的系統(tǒng)工程，關(guān)系的面非常大。要調(diào)控好整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)，必須運(yùn)用多種手段，綜合治理。

本文并非意在批評(píng)現(xiàn)有的調(diào)控政策和措施，而著重在于在現(xiàn)在調(diào)控措施之外，考慮其他的途徑和方法，使得我國(guó)的調(diào)控手段更加豐富，調(diào)控的效果更好。

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作者簡(jiǎn)介：

陳志亭（1974-），男，福建寧德人，研究生，研究方向：民商法，現(xiàn)任職于江蘇文方律師事務(wù)所。