摘 要：在新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，公共服務(wù)再次成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，這也是我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)面臨的首要問(wèn)題之一。提供怎樣的公共服務(wù)以滿(mǎn)足城鎮(zhèn)居民日益增長(zhǎng)的需求和期望，借鑒法國(guó)公共服務(wù)法在立法和實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域中存在的相關(guān)的法律和社會(huì)問(wèn)題，基于此，本文嘗試提出與我國(guó)公共服務(wù)立法相關(guān)的建議，以期為我國(guó)公共服務(wù)立法的前期準(zhǔn)備工作提供必要的參考。

關(guān) 鍵 詞：公共服務(wù)；國(guó)有企業(yè)；立法

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（204）05-0088-05

收稿日期：2014-04-18

作者簡(jiǎn)介：徐琳（1979—），男，湖南人，湖南大學(xué)法學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)樾姓ā⒔?jīng)濟(jì)法、國(guó)際法。

隨著城鎮(zhèn)面積的增加和人口規(guī)模的擴(kuò)大，相對(duì)應(yīng)的是公共服務(wù)和公共管理的水平能否及時(shí)、有效地滿(mǎn)足廣大人民群眾特別是一大批新的城鎮(zhèn)居民日益增長(zhǎng)的迫切需要?？梢哉f(shuō)，一個(gè)正在轉(zhuǎn)型的中國(guó)面臨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展機(jī)遇、面臨著廣大人民群眾對(duì)未來(lái)的希冀、面臨著如何創(chuàng)建有中國(guó)特色的新型公共服務(wù)體系和新型公共管理法律體系等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。[1]對(duì)此，我們可以把視野轉(zhuǎn)移到歐洲大陸國(guó)家——法國(guó)，一個(gè)早在本世紀(jì)中葉即完成了高度城鎮(zhèn)化，20世紀(jì)初就提出設(shè)立公共服務(wù)法的國(guó)家。[2]遵循“它山之石，可以攻玉”的古訓(xùn)，去嘗試學(xué)習(xí)和了解一個(gè)可能對(duì)我國(guó)立法界或公共管理領(lǐng)域有借鑒意義的經(jīng)驗(yàn)。

一、法國(guó)公共服務(wù)法的定義和劃分

法國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)法隸屬于行政法的范疇，由公共利益、公共服務(wù)和公共用途三大理論基礎(chǔ)支撐，其最終的目的是為了滿(mǎn)足社會(huì)的需要。

在法蘭西第三共和國(guó)期間，法學(xué)家和高層行政管理人員首次提出了“公共服務(wù)”[3]的概念。原來(lái)的國(guó)家功能曾是一個(gè)簡(jiǎn)單的捆綁狀管理模式，通過(guò)國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)調(diào)節(jié)管理者與被管理者之間的關(guān)系。在隨后的歷史發(fā)展演變過(guò)程中，法國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和國(guó)家政治體制越來(lái)越朝著國(guó)家一體化的方向發(fā)展，主要體現(xiàn)在非中心和集中化、公民平等性和政教分離等方面。在狄驥看來(lái)，統(tǒng)治者必須尊重個(gè)人的基本自由，必須采取必要的干預(yù)手段來(lái)保障一切個(gè)人獲得自由發(fā)展的條件，諸如使一切人享有某種程度的教育， 保障公民的工作權(quán)利，享受社會(huì)生活安全的權(quán)利等。[4]（p765）這些觀念也逐漸深入人心。

就公共服務(wù)的定義而言，在法國(guó)一直存在著不同方式的闡敘，①如著名法學(xué)家R.Chapus 夏布斯教授說(shuō)：“由公法人管理和指導(dǎo)的一個(gè)和多個(gè)行業(yè)部門(mén)，其執(zhí)行和推廣的專(zhuān)業(yè)活動(dòng)為了滿(mǎn)足公共利益的要求?！盵5]知名法學(xué)教授J.Chevallier謝瓦爾教授認(rèn)為，“公共服務(wù)是一個(gè)需要完成的任務(wù)也是一個(gè)必須存在的運(yùn)行機(jī)制，由一些職能部門(mén)負(fù)責(zé)具體的符合公共利益的活動(dòng)?！盵6]

公共服務(wù)可以由國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家組織和國(guó)有機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，也可以是地方行政部門(mén)或地方公有組織，甚至可以由私營(yíng)公司來(lái)運(yùn)行，只是這一切都是以滿(mǎn)足公共利益為核心宗旨。著名法學(xué)家L.Duguit認(rèn)為，現(xiàn)代政府需要履行的職責(zé)是保障國(guó)家的外部安全，維護(hù)法律規(guī)則和制度，保持國(guó)家內(nèi)部穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)。政府應(yīng)該把除此以外的職能全部讓位于個(gè)人和自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制，以滿(mǎn)足社會(huì)生活的需要。[7]

隨著法國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，從20世紀(jì)初葉起，公用事業(yè)市場(chǎng)逐步形成了三大類(lèi)的公共服務(wù)：公共行政服務(wù)、公共工業(yè)服務(wù)和公共商業(yè)服務(wù)，[8]它們之間的分類(lèi)和界定，如果存在歧義和模糊，由法國(guó)行政法院的法官予以最后確定裁決。但是，法國(guó)法律對(duì)其公共服務(wù)活動(dòng)的設(shè)定、增加和消減則是屬于法國(guó)國(guó)民議會(huì)的權(quán)利。如何具體設(shè)立一項(xiàng)公共服務(wù)活動(dòng)？J.-L.de Corail來(lái)爾德教授認(rèn)為，設(shè)立一項(xiàng)公共服務(wù)主要是看它實(shí)際的作用，最后的決定權(quán)當(dāng)然是國(guó)家機(jī)關(guān)，由其來(lái)確定公共服務(wù)可能涉及的領(lǐng)域范圍。如果存在必要性，可以由立法部門(mén)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，然后由司法部門(mén)指派相對(duì)應(yīng)的負(fù)責(zé)單位，這些都屬于純粹的行政體制。[9]

現(xiàn)在，公共服務(wù)已經(jīng)從原來(lái)的四大類(lèi)即公共衛(wèi)生、公共教育、正義司法和法律介入逐步演變成為具備網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)性質(zhì)的現(xiàn)代公共服務(wù)模式。如石油和天然氣運(yùn)輸、銷(xiāo)售、鐵路交通、電信電報(bào)、自來(lái)水和可飲用水等。從中我們可以觀察到，現(xiàn)代公共服務(wù)的領(lǐng)域和范圍逐漸擴(kuò)大，正在向大型公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，一些有壟斷性質(zhì)的公司通過(guò)法律規(guī)定已成為具有公益性質(zhì)和公用事業(yè)性質(zhì)的企業(yè)。它們通過(guò)多種方式提供約定的相關(guān)服務(wù)，現(xiàn)暫劃分為實(shí)物服務(wù)（自來(lái)水傳接配送、燃?xì)鈧鹘优渌?、公共交通、學(xué)生食堂、垃圾廢品集中處理），金融服務(wù)（國(guó)家資助、國(guó)家補(bǔ)貼、國(guó)家獎(jiǎng)金）和無(wú)形資產(chǎn)服務(wù)——智力服務(wù)（國(guó)民教育部門(mén)、音樂(lè)專(zhuān)業(yè)教育、職業(yè)和再教育、戲劇表演活動(dòng)，等等）。從這些具體的服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容所產(chǎn)生出來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)成果使得現(xiàn)代公共服務(wù)理念完全可以與自由經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)理論分庭抗?fàn)帯?/p>

這種現(xiàn)代公共服務(wù)理念來(lái)源于A.de Laubadère德羅巴戴先生，[10]他倡導(dǎo)的公共活動(dòng)有多元化的區(qū)分，還有服務(wù)理念的創(chuàng)新和服務(wù)管理實(shí)施的區(qū)分，因此關(guān)于行政活動(dòng)的新定義出現(xiàn)了。[11]它的誕生直接指導(dǎo)了國(guó)家干預(yù)，通過(guò)運(yùn)用不同的模式和形態(tài)，對(duì)社會(huì)生活領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向施加影響，從中突出一個(gè)亮點(diǎn)問(wèn)題——“新需求”。如果“公共服務(wù)活動(dòng)”由私營(yíng)公司來(lái)承擔(dān)，為了保證其具備公共利益活動(dòng)的效率，國(guó)家必須對(duì)私營(yíng)企業(yè)施行雙層管理和幫助，其一是提供技術(shù)支援，其二是給予政府補(bǔ)貼。

國(guó)家干預(yù)的領(lǐng)域和行業(yè)部門(mén)由公共權(quán)力最終確定，法國(guó)公共服務(wù)具體分為以下若干行業(yè)部門(mén)：受保護(hù)部門(mén)——國(guó)防安全、內(nèi)部穩(wěn)定；智力和智慧部門(mén)——公共教育、大眾文化、傳媒信息；社會(huì)生活部門(mén)——社會(huì)援助、公共健康、公共醫(yī)療、公共體育、大眾旅游休閑；經(jīng)濟(jì)部門(mén)——參與到公共服務(wù)中的商業(yè)、工業(yè)企業(yè)以及協(xié)助國(guó)家經(jīng)濟(jì)干預(yù)的組織機(jī)構(gòu)，主要是指國(guó)有企業(yè)或公有企業(yè)。

二、法國(guó)公共服務(wù)法改革的國(guó)有因素

在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，法國(guó)對(duì)應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)由具備壟斷性質(zhì)的企業(yè)提供。這樣的壟斷行為滿(mǎn)足了當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的需要。第一，它為廣大的鄉(xiāng)村農(nóng)戶(hù)家庭和城市中低收入家庭提供了優(yōu)惠便利的服務(wù)，其附加值體現(xiàn)在增強(qiáng)國(guó)家公民的平等權(quán)和促進(jìn)國(guó)家的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定上。第二，通過(guò)相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的科學(xué)進(jìn)步和技術(shù)革新，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有利條件。

法國(guó)現(xiàn)代公共服務(wù)法對(duì)先前的法律概念領(lǐng)域做了必要的延伸和調(diào)整，[12]從開(kāi)始公共服務(wù)法所闡明的以平等性原則、連續(xù)性原則、適應(yīng)性原則為基礎(chǔ)，又增加了全球化、可參與化、透明化、質(zhì)量化等新元素?，F(xiàn)在，法國(guó)廣義上的公共服務(wù)領(lǐng)域包括郵政、電信電報(bào)、人員和貨物運(yùn)輸、傳統(tǒng)能源和新能源、水、文化和體育、職業(yè)教育和社會(huì)教育、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療健康、金融服務(wù)和銀行等等。從實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題以及隨之而來(lái)的矛盾，如：公共服務(wù)法律與特許行業(yè)準(zhǔn)則的矛盾、公共服務(wù)與公共行業(yè)的區(qū)分問(wèn)題以及關(guān)于具體實(shí)施操作的細(xì)節(jié)問(wèn)題。

法國(guó)的法律和法規(guī)對(duì)各個(gè)行業(yè)的定義和劃分做了清晰的解釋?zhuān)热纾喝绾谓缍ü檬聵I(yè)市場(chǎng)內(nèi)具有壟斷性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)部門(mén)，如何區(qū)別公共服務(wù)和行業(yè)中的公共活動(dòng)，如何劃分私營(yíng)部門(mén)、私有成分和公用私營(yíng)化等。

法國(guó)政府在2000年2月10日出臺(tái)了針對(duì)電力行業(yè)市場(chǎng)化的法律法規(guī)，希望率先在能源行業(yè)試行私營(yíng)化。緊接著于2003年1月3日出臺(tái)了相關(guān)的法令，旨在改革公共服務(wù)中的能源領(lǐng)域主要包括天然氣和電力市場(chǎng)，[13]2005年7月13日又推出了能源改革方向綱領(lǐng)，[14]該綱領(lǐng)的內(nèi)容和精神與歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)條令完全吻合。即在此基礎(chǔ)上，陸續(xù)推出一系列有改良性質(zhì)的新定義，諸如國(guó)家公共服務(wù)、國(guó)有企業(yè)、公有企業(yè)，其主要的目標(biāo)就是把自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到國(guó)家公共干預(yù)的行業(yè)中來(lái)，重塑公共權(quán)力的架構(gòu)。

但是，一個(gè)需要關(guān)注的問(wèn)題是，如果界定和劃分各行業(yè)，大致應(yīng)該劃分為資產(chǎn)、產(chǎn)品和服務(wù)等部分。2006年11月30日法國(guó)國(guó)會(huì)頒布了有關(guān)能源行業(yè)的決議，[15]該《決議》指出：“在一定的歷史年代，其大型的公共壟斷來(lái)自于自由市場(chǎng)”。[16]這次的改革對(duì)象就是電力行業(yè)，要求其最大限度地自由化。根據(jù)2000年2月10日頒布的法律法規(guī)，對(duì)其每一個(gè)部分都做了詳細(xì)的闡敘，如：電力的生產(chǎn)、電力的儲(chǔ)配、電力網(wǎng)絡(luò)的使用傳送分配以及電力供應(yīng)商對(duì)市場(chǎng)和顧客的服務(wù)模式，[17]同時(shí)給公共公用電力市場(chǎng)做了一個(gè)清晰的詮釋?zhuān)骸盀槿裉峁╇娏ΡＵ希兄谔岣呱鐣?huì)凝聚力，反對(duì)有區(qū)別的對(duì)待，保障各地區(qū)平衡的發(fā)展，遵守環(huán)境保護(hù)原則，努力探索和研究以提高專(zhuān)業(yè)技術(shù)亦涉及國(guó)防安全和內(nèi)部穩(wěn)定”，[18]這樣，就給公共電力市場(chǎng)的市場(chǎng)化提供了法律依據(jù)。

1958年的法國(guó)憲法規(guī)定：所有涉及經(jīng)營(yíng)和具有公共服務(wù)壟斷特征的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)都必須是國(guó)有資產(chǎn)或者公有資產(chǎn)。[19]由此看來(lái)，在能源領(lǐng)域中的兩大行業(yè)，電力和天然氣必然都是完全的公有壟斷行業(yè)。因?yàn)槠渚哂刑峁┕娝杼厥夥?wù)的能力，以及整個(gè)社會(huì)大眾對(duì)其提供特殊服務(wù)活動(dòng)的強(qiáng)烈要求，此時(shí)，其所面對(duì)的顧客簡(jiǎn)稱(chēng)為“家庭顧客”?，F(xiàn)在，無(wú)論是私營(yíng)企業(yè)還是公用企業(yè)參與公共服務(wù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)建設(shè)，都視同于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則的管轄下屬于私營(yíng)領(lǐng)域。當(dāng)然，即使在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，公共服務(wù)領(lǐng)域中的各種定價(jià)服務(wù)機(jī)制還是要遵循公共服務(wù)的基本原則。然而，今天的價(jià)格要素在公共服務(wù)理念中已經(jīng)不再是一個(gè)無(wú)法動(dòng)搖的核心根本點(diǎn)。

另外，我們也必須承認(rèn)，一直存在著區(qū)域或者地方性質(zhì)的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，比如城市自來(lái)水、可飲用水的管道和污水處理系統(tǒng)。它的存在有利于我們區(qū)別哪些是需要依靠網(wǎng)絡(luò)的公共服務(wù)活動(dòng)和哪些是不需要依靠網(wǎng)絡(luò)的公共服務(wù)活動(dòng)，這有利于區(qū)別國(guó)有公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和地方公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。現(xiàn)在，法國(guó)立法機(jī)構(gòu)對(duì)于公共服務(wù)法的法規(guī)又有一些新的調(diào)整，其調(diào)整的主要目的和方向是為了擴(kuò)大國(guó)家公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)范圍，縮小地方公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)規(guī)模。這不是簡(jiǎn)單的增加或者減少各個(gè)行政區(qū)域的部門(mén)和機(jī)構(gòu)，而是去嘗試建立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)——“特殊公共服務(wù)區(qū)”，現(xiàn)在法國(guó)立憲委員會(huì)已經(jīng)做出了關(guān)于公共服務(wù)中管道運(yùn)輸天然氣的改革法令。[20]

在正常的自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，公共服務(wù)市場(chǎng)是需要向所有的運(yùn)營(yíng)商或經(jīng)營(yíng)方開(kāi)放的，因此必然會(huì)有不同的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)部門(mén)來(lái)協(xié)調(diào)和管理，[21]以對(duì)應(yīng)不同行業(yè)的專(zhuān)業(yè)性要求。在以上涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的公共服務(wù)領(lǐng)域中，都會(huì)存在前期大型基礎(chǔ)建設(shè)的需求，每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目必然需要占用土地，這樣，就會(huì)有土地使用權(quán)的問(wèn)題——為了滿(mǎn)足公共服務(wù)、公用需求或者公共領(lǐng)域的合法占有。

然而，一切涉及公共服務(wù)領(lǐng)域具備網(wǎng)絡(luò)狀服務(wù)模式的行業(yè)，無(wú)論是中央國(guó)有還是地方公有，因其具備公共服務(wù)的性質(zhì)，因而都屬于公共服務(wù)領(lǐng)域。當(dāng)然，在這個(gè)領(lǐng)域中，他們的經(jīng)營(yíng)目的和運(yùn)營(yíng)理念肯定不同于其它的行業(yè)和領(lǐng)域，這一點(diǎn)在與其他服務(wù)行業(yè)相比中可以注意到其準(zhǔn)入模式和準(zhǔn)入范圍存在著根本的區(qū)別。

三、我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

囿于政府行政理念和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同與差異，到目前為止，我國(guó)立法機(jī)構(gòu)還沒(méi)有出臺(tái)正式的公共服務(wù)大法。期間全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)也做過(guò)積極的嘗試，如提出相關(guān)的議案，[22]但是當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院法制辦認(rèn)為，市政公用事業(yè)法（公共服務(wù)法的重要組成部分）包括的內(nèi)容廣泛，與相關(guān)部門(mén)業(yè)務(wù)交叉較多，協(xié)調(diào)難度大，短時(shí)間內(nèi)難以出臺(tái)。建議先出臺(tái)一些單項(xiàng)法規(guī)，待幾個(gè)相關(guān)法規(guī)出臺(tái)并實(shí)施一段時(shí)間取得經(jīng)驗(yàn)后，再研究制定《市政公用事業(yè)法》。

自從我國(guó)加入WTO之后，公共服務(wù)和公用事業(yè)市場(chǎng)這兩大概念就越來(lái)越多地被各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)所重視。創(chuàng)設(shè)公共服務(wù)法的主要目的和用途是為了鎖定公共服務(wù)的基本方針和方向，約定公共服務(wù)的內(nèi)容和形式，確定公共服務(wù)的對(duì)象和要求，指定公共服務(wù)的行業(yè)部門(mén)和參與者，監(jiān)管公共服務(wù)的質(zhì)量和效能。國(guó)務(wù)院于2006年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)<中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要>主要任務(wù)和任務(wù)工作分工的通知》中已經(jīng)規(guī)定了我國(guó)公共服務(wù)的基本范圍，要求有關(guān)部門(mén)完善交通運(yùn)輸、鐵路、電力、石油、郵政、電信以及市政公用事業(yè)等行業(yè)的“基本經(jīng)濟(jì)制度”。

之前我國(guó)各級(jí)政府和行政部門(mén)以及擁有行政權(quán)的國(guó)有企業(yè)也制定了相關(guān)的法律法規(guī)，如：住建部于2005年9月出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》；2002年國(guó)務(wù)院頒布的《水法》和1994年的《城市供水條例》；2000年國(guó)務(wù)院制定的《電信條例》、1990年頒布的《中華人民共和國(guó)郵政法實(shí)施細(xì)則》、2004年住建部制定的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等等。

目前，在我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)中，國(guó)有企業(yè)在籌建、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等方面還是承擔(dān)主要的職責(zé)和義務(wù)。其實(shí)，在現(xiàn)代公共服務(wù)體系發(fā)達(dá)的西方國(guó)家如法國(guó)，其國(guó)有企業(yè)還是負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)和滿(mǎn)足公共服務(wù)需求的中堅(jiān)力量。鑒于公共服務(wù)市場(chǎng)中天然具備的壟斷性、特殊性和公益性，我國(guó)公共服務(wù)法的初設(shè)必然要涉及我國(guó)國(guó)有企業(yè)法與公共服務(wù)企業(yè)法的改革或改制。

由于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要及民生的基本訴求，并且受到技術(shù)、制度和文化等多重因素的制約，現(xiàn)行頒布的公共服務(wù)法律法規(guī)在具體實(shí)施過(guò)程中也暴露出一系列的問(wèn)題。諸如：公共服務(wù)法立法缺乏統(tǒng)籌安排和規(guī)劃，尚未建立健全統(tǒng)一規(guī)范的法律體系；公共服務(wù)法立法中國(guó)家層面上的法律法規(guī)頒布較少，地方的規(guī)范性指導(dǎo)條例辦法居多，在實(shí)際操作中有互為掣肘的現(xiàn)象；公共服務(wù)實(shí)際法律規(guī)則操作性不強(qiáng)，法律具體實(shí)施效果不理想；公共服務(wù)法立法長(zhǎng)期滯后于公共服務(wù)需求和運(yùn)營(yíng)，現(xiàn)有的法規(guī)仍存在諸多漏洞，無(wú)法適應(yīng)新的公共服務(wù)需求和變化；公共服務(wù)法中的政府職責(zé)界定的問(wèn)題。在公共服務(wù)市場(chǎng)管理中，各級(jí)政府經(jīng)常出現(xiàn)職責(zé)缺位和越位的雙重表現(xiàn)；[23]公共服務(wù)法中管理體制監(jiān)督缺位，仍未明確價(jià)格機(jī)制與補(bǔ)貼機(jī)制等。[24]

四、構(gòu)建我國(guó)公共服務(wù)法的設(shè)想

一直以來(lái)，我國(guó)的公共服務(wù)領(lǐng)域受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重占主導(dǎo)的影響，公共服務(wù)行業(yè)一直被定性為壟斷性行業(yè)，長(zhǎng)期由少數(shù)國(guó)有企業(yè)把持和管理，現(xiàn)國(guó)有企業(yè)沿襲政企合一的部門(mén)管理方式，通過(guò)指令性的方式授權(quán)行業(yè)壟斷部門(mén)擔(dān)任項(xiàng)目業(yè)主，對(duì)民營(yíng)資本而言是難以逾越的鴻溝。[25]

另外，我國(guó)公共服務(wù)的發(fā)展還存在區(qū)域間和產(chǎn)業(yè)間極端不均衡的客觀事實(shí)，從東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)到中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鑒于發(fā)展結(jié)構(gòu)、發(fā)展規(guī)模、發(fā)展階段和發(fā)展理念的巨大差異，如果出臺(tái)統(tǒng)一的公共服務(wù)國(guó)家根本大法，忽視區(qū)域和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同，會(huì)導(dǎo)致立法效能的低效。其實(shí)，法國(guó)、美國(guó)和加拿大等國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)，因此，我國(guó)公共服務(wù)法應(yīng)以基本大法為綱領(lǐng)再輔以地方立法模式。

創(chuàng)建統(tǒng)一的國(guó)家公共服務(wù)法體系需要吻合公共服務(wù)市場(chǎng)自身的特征和監(jiān)管要求。一方面，公共服務(wù)市場(chǎng)具有一定的公益性和自然的壟斷性；另一方面，由政府全盤(pán)主管的公共服務(wù)已經(jīng)暴露出效率低下和成本高昂等問(wèn)題。因此，我國(guó)的公共服務(wù)市場(chǎng)勢(shì)必需要引進(jìn)民營(yíng)化、市場(chǎng)化和國(guó)際化的因素以改進(jìn)和完善公共服務(wù)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。未來(lái)我國(guó)的公共服務(wù)法也需要對(duì)此列明專(zhuān)門(mén)的條款和條令。

我國(guó)各級(jí)立法機(jī)構(gòu)或行政機(jī)關(guān)在擬定公共服務(wù)法之時(shí)，應(yīng)該注重加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的改造。一是把現(xiàn)有的國(guó)有企業(yè)逐步改造成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代企業(yè)；二是積極扶持、發(fā)展、壯大上市公司，為專(zhuān)業(yè)公司的發(fā)展創(chuàng)造便利條件；三是完善公共服務(wù)價(jià)格和公益補(bǔ)貼形成機(jī)制，增加其透明度和公信度，加大價(jià)格聽(tīng)證制度的實(shí)施力度；四是完善公共服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，建立公共服務(wù)資源交易中心。在2011和2012年，國(guó)務(wù)院曾經(jīng)提出籌建全國(guó)范圍內(nèi)的公共資源交易市場(chǎng)，其目的是建立公共服務(wù)資源的有形市場(chǎng)，使其擁有三種特性：唯一性、公共性和服務(wù)性；制定公共服務(wù)法大綱：明確公共服務(wù)行業(yè)是向社會(huì)提供基礎(chǔ)服務(wù)、長(zhǎng)期服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的行業(yè)，確定公共服務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和主體資格；制定公共服務(wù)法中的不同行業(yè)細(xì)則，由于公共服務(wù)行業(yè)數(shù)量多，差異大，需要我國(guó)的立法機(jī)構(gòu)根據(jù)不同的行業(yè)特征來(lái)制定相關(guān)的法律法規(guī)，這一點(diǎn)可以借鑒法國(guó)公共事業(yè)市場(chǎng)法；確保公共服務(wù)法中的社會(huì)公益性，公共服務(wù)法需要保障用戶(hù)對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)的基本使用權(quán)特別是對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)群體的保護(hù)；理清公共服務(wù)法律關(guān)系中公與私之間的關(guān)系，解決公私合營(yíng)中私權(quán)自治問(wèn)題。

在我國(guó)深化改革發(fā)展的大前提下，在中央政府加速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新型公共服務(wù)管理模式的背景下，借鑒法國(guó)公共服務(wù)法的歷史經(jīng)驗(yàn)，探討和發(fā)現(xiàn)新型前沿問(wèn)題，能夠給予公共服務(wù)領(lǐng)域的立法部門(mén)[26]和管理機(jī)構(gòu)提供有建設(shè)性和參考意義的信息和資料。事實(shí)上，法國(guó)在歷史、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)組織結(jié)構(gòu)等諸多方面與我國(guó)有不少相似之處：兩國(guó)都擁有龐大有序的行政體系和行政官員；兩國(guó)都擁有相當(dāng)數(shù)量和規(guī)模的國(guó)有企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)，兩國(guó)的公有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中的總比例中都是舉足輕重的；兩國(guó)都是農(nóng)業(yè)大國(guó)，兩國(guó)的農(nóng)業(yè)人口比重一直偏高；兩國(guó)的司法體系都屬于大陸法系；兩國(guó)關(guān)于公共服務(wù)的理念大體是相似的，但又都面臨著自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則的挑戰(zhàn)或者說(shuō)是公共服務(wù)市場(chǎng)私營(yíng)化趨勢(shì)的侵蝕。基于以上若干相似點(diǎn)和共同之處，我們有理由相信，學(xué)習(xí)和了解法國(guó)公共服務(wù)法，對(duì)我國(guó)公共服務(wù)立法、解決我國(guó)現(xiàn)時(shí)熱點(diǎn)問(wèn)題都頗有益處。

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[12]Le passage du singulier service public au pluriel？servic public relève dun choix qui est loin dêtre anodin.A lorigine，la recherche dune association entre les caractère du service public à la fran？aise et les critère variables des services dintérêt économique ou dutilité publique retenus par la commission européénne et la Cour de Justice des Communautés européennes navait pas pour conséquence de mener au déclin la notion juridique de service public.Mais à la fin du XX siècle，lEurope ninstruit pas le procès du ou des services public；elle fait pire；elle ignore largement la notion de service public et lexistence des services publics Conseil dEtat，rapport public，Service public，services publics？：déclin ou renouveau？EDCE，1995，p.13.

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[19]Argument que le Conseil consititutionnel utilisera pour relever labsence de monopole de fait de Gaz de France et permettre sa fusion avec le groupe Suez dès le 1er juillet 2007.

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：In the new round of the process of urbanization，public service become the focus of the society again.This is also one of the most important issues that facing Chinese government departments at all levels.What kind of public service could meet the growing demand and expectations of urban residents？By learning from the experience of the legislation and implementation of Franch public service，we could find the related legal and social problems in Chinese public service field.On this basis，this article gives some suggestions to the legislation of Chinese public service，in order to provide some reference for the first-phase preparations of he legislation of Chinese public service.

Key words：public service；state-owned enterprise；France