東朝暉　眭凌　余靜

【摘 要】 分析我國海上搜救志愿者體系建設的必要性，對其現(xiàn)狀及問題進行總結，從組織管理、招募管理、培訓管理、使用管理、績效管理、資金籌措管理等角度提出我國海上搜救志愿者體系建設的建議。

【關鍵詞】 海上搜救；志愿者體系；建設框架

0 引 言

目前，對志愿者的權威定義主要有二種。聯(lián)合國將其定義為：不以利益、金錢、揚名為目的，而是為了近鄰乃至世界作貢獻的活動者。我國志愿者協(xié)會將“志愿者”定義為：不為物質報酬，基于良知、信念和責任，志愿為社會和他人提供服務和幫助的人。志愿者具有自愿性、無償性、公益性、組織性、業(yè)余性等特點。

根據(jù)海上搜救的特點，本文將海上搜救志愿者定義為：在海上搜救全過程中，以自愿服務為基本形式服務他人、服務社會、服務海洋經(jīng)濟的各界人士、團隊。

海上搜救志愿者體系建設主要關注的問題包括志愿者隊伍的組織形式，志愿者的招募、培訓、考核和管理、激勵，活動資金的籌集和管理等內容。

1 我國建立海上搜救志愿者體系的 必要性

1.1 促進海上搜救事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展

我國是航運大國和海洋大國，海洋經(jīng)濟強勁的發(fā)展勢頭在相當長一段時期內還將持續(xù)，涉水活動如海洋開發(fā)、水上旅游、水上捕撈、水上體育、水上休閑等數(shù)量逐年增多。在此形勢下，水上活動遇險的救助需求大幅增加，對沿海水上安全保障工作提出了更高的要求和嚴峻的挑戰(zhàn)。現(xiàn)有的專業(yè)救助力量明顯不足，難以覆蓋我國遼闊的水域，僅能保證重點海域和事故多發(fā)水域的搜救，絕大多數(shù)水上險情需要海上搜救中心協(xié)調相關政府部門、單位、個人等社會力量及軍隊、武警力量參與搜救。

以志愿者為主體的社會力量已成為海上險情救助的重要補充。據(jù)統(tǒng)計，我國社會力量參與了70%以上的海（水）上搜救工作，僅每年參加的重特大險情處理就達300多起。

目前，海上搜救志愿者工作尚未有具體的政策支持，合理的補償機制也未建立，社會力量參與海上救助的意識不強，積極性不高，對海上搜救力量的補充作用還未充分發(fā)揮。

1.2 建立海上搜救志愿者長效機制

我國水域遼闊，臺風等極端天氣頻發(fā)，水上險情數(shù)量較多。海上搜救工作具有長期性、復雜性的特點，因此，需要建立海上搜救志愿者招募、使用、培訓、激勵和考核的長效機制，組建一支相對穩(wěn)定、補償合理、技能扎實的海上搜救志愿者隊伍。

1.3 落實交通運輸部重點工作

交通運輸部高度重視志愿者隊伍建設工作，海上搜救志愿者體系建設連續(xù)多年被列入重點工作。如交通運輸部在2009年全國海上搜救工作要點中明確指出，要積極推動建立我國海上搜救志愿者隊伍試點工作，加強對社會力量參與救助工作的鼓勵和引導，并經(jīng)常組織社會力量進行演練和培訓，建立和完善對社會力量參與海上搜救行動的獎勵機制，充分發(fā)揮社會力量的優(yōu)勢和效能。

為鼓勵社會搜救力量參與海（水）上搜救行動，原交通部、財政部決定從2006年起，對參與海上搜救的社會力量進行獎勵；為加強海（水）上搜救獎勵專項資金的監(jiān)督管理，提高資金的使用效益，原交通部會同財政部共同印發(fā)了《海（水）上搜救獎勵專項資金管理暫行辦法》，原交通部還印發(fā)了《海（水）上搜救獎勵專項資金管理實施細則》。

1.4 總結推廣試點經(jīng)驗

交通運輸部先后選擇湖北荊州、浙江溫州為試點，開展了內河及沿海搜救志愿者隊伍建設試點工作。試點期間，志愿者多次成功救助遇險人員，有效地補充了專業(yè)搜救力量。2010年12月，全國首支省級海上搜救志愿者隊伍在天津市建立，為將海上搜救志愿者工作推向全國奠定了堅實基礎。

2 我國海上搜救志愿者隊伍建設現(xiàn)狀

海上搜救志愿者是志愿服務事業(yè)的重要組成部分，我國海上搜救志愿者工作通過探索和試點已初具規(guī)模，并全面鋪開。根據(jù)地方特點，分別成立了海（水）上搜救志愿者服務隊伍。

盡管我國海上搜救志愿者隊伍建設取得了很大成績，在海上搜救中發(fā)揮不可或缺的作用，但由于我國志愿服務尤其是在海上搜救領域的志愿服務剛剛起步，在體系建設中還存在問題。

2.1 缺乏相應的資金支持

海上搜救是公益性行為，側重于社會效益。做好海上搜救工作需要大量的財力、人力、物力的投入。目前，在我國專業(yè)救助力量不足的情況下，由于事故現(xiàn)場周圍的船舶較岸基派出的救助力量快捷，許多搜救任務還需依靠商船和漁船等非專業(yè)救助船舶來進行，參加救助行動的非專業(yè)救助船舶存在一定的安全風險，又會耽誤生產(chǎn)，造成經(jīng)濟上的損失，同時還要付出燃油消耗。志愿者在進行義務搜救行動時，免費提供救助船舶、設施、設備，但人員的培訓以及救助過程中船舶設施和設備的損壞及油耗等須有一定的活動經(jīng)費作保障，若不能得到任何補償，海上人命救助將成為志愿者的負擔，嚴重影響其參與海上搜救的積極性。目前，由于我國對志愿者力量參與搜救缺乏相應的補償機制和政策支持，導致志愿者力量參與海上安全救助的積極性不高。

2.2 隊伍不穩(wěn)定且流動性大

一些搜救志愿者的作業(yè)范圍相對固定，是志愿者隊伍的中堅力量，但由于其工作特點導致工作變動頻繁，不利于搜救志愿者隊伍素質的提高，且容易造成聯(lián)系不暢。從船舶角度而言，海上搜救志愿者船舶平時從事海上運輸和生產(chǎn)作業(yè)，作業(yè)區(qū)域范圍及流動性大，主要經(jīng)濟來源靠海上運輸和生產(chǎn)作業(yè)，無法長期待命于某一水域，部分船舶作業(yè)水域隨漁汛期的變化而經(jīng)常不能在固定海域作業(yè)，因此，無法實現(xiàn)就近出動，甚至有時無船可指派。

2.3 權益缺乏法律保障

海上搜救志愿者參加搜救行動往往是受政府指派而發(fā)生的一種義務的海上搜救行為，根據(jù)相關法律，其屬于志愿者服務。但這種志愿者活動并不等同于一般的志愿者服務，它屬于突發(fā)事件范疇，具有非預期性、巨大危險性、緊迫性、不確定性等特征，往往對其人身、財產(chǎn)甚至生命構成很大威脅。但目前我國海上搜救志愿者權益缺乏相關的法律規(guī)定，在志愿者隊伍經(jīng)費缺乏的窘境下，暫時還無法實現(xiàn)為每個志愿者購買意外傷害保險，志愿者在救助過程中的自身安全不能得到有效保障。

2.4 缺乏專業(yè)救助知識培訓

海上搜救志愿者常年在海上從事捕撈或運輸作業(yè)，對海域環(huán)境情況和風、潮、流等特征十分熟悉，對要求較高的搜救專業(yè)知識和技能卻相對匱乏，尤其是缺乏航海知識、搜救專業(yè)知識、搜救通信聯(lián)絡及有關針對搜救方面的法規(guī)知識，在搜救過程中自身安全的防護措施也存在不足。由于缺乏必要的活動經(jīng)費，尚未為志愿者提供系統(tǒng)的搜救專業(yè)知識和技能培訓，從而影響了搜救效果。

2.5 缺乏裝備

因搜救志愿者隊伍建設工作還處于起步階段，許多志愿者組織未能為志愿者專門配備救生衣、防護服、防護鏡等海上應急的個人裝備以及橡皮艇等救助設備，因此，極易造成救助延誤或不及時。

3 我國海上搜救志愿者體系的建設框架 海上搜救志愿者體系建設框架見圖1。

3.1 組織管理 應建立全國性海上搜救志愿者組織，規(guī)范搜救志愿者的招募、培訓、演練、宣傳、獎勵、資金募集等活動，地方組織和個人可成為其會員。

海上搜救志愿者組織的主要功能包括：規(guī)劃、組織海上搜救志愿服務活動；組織開展對有關海上搜救人員進行培訓、教育；為海上搜救人員提供必要的救助設施設備、費用補償和安全保障；開展海上搜救宣傳，普及海上搜救科學技術知識，提高全社會的海上搜救意識；開展國內外海上搜救學術交流；表彰、獎勵在海上搜救公益活動中取得優(yōu)秀成績的人員和單位；開展與海內外志愿者組織和團體的交流。

3.2 招募管理

招募工作是海上搜救志愿者隊伍建設的第一步，目的是吸納合適的志愿者來完成海上搜救的相關工作。招募分為信息發(fā)布和資格認定兩個步驟。

招募信息發(fā)布既可以開展范圍廣泛的招募工作，也可以針對特殊工作有選擇性的進行招募工作。海上搜救志愿者隊伍建設的第二個步驟是對應征的潛在志愿者進行認定。認定工作包括篩選和面試兩個環(huán)節(jié)。通過篩選及初步判斷以確保申請者是否具有所申請工作的必要經(jīng)驗和技能；通過面試決定申請者是否適合某項應急工作，明確其具備的技能和動機。

3.3 培訓管理

培訓應堅持綜合培訓與專門培養(yǎng)相結合。綜合培訓包括許多職位所需技能的培訓，例如海上安全常識、應急處理技能、自救互救技能、通信技能、人際關系技能、團隊合作技能、解決問題和決策技能、領導和管理技能、壓力處理技能等；專門工作培訓針對不同崗位教授海上搜救志愿者完成工作所需的搜救、急救、船舶駕駛等技能。

培訓內容應不斷更新，并保存培訓記錄。保存培訓記錄有助于追蹤并核實每個志愿者已完成了所要求的培訓，也有助于了解何時需要培訓。在發(fā)生法律糾紛時，最新的培訓記錄可以作為志愿者已經(jīng)經(jīng)過勝任工作所需培訓的證明。此外，為鞏固培訓成果，還需定期組織志愿者進行海上搜救演練，培養(yǎng)實戰(zhàn)能力，樹立和增強事業(yè)心和榮譽感。

3.4 使用管理

（1）加強海上搜救志愿者的注冊登記，以提高志愿者組織化程度。

（2）明確搜救志愿者組織與搜救志愿者之間的權利和義務，明確志愿者應當信守的承諾及志愿者組織對保護志愿者合法權利方面的義務。

（3）建立搜救應急救援預案。一旦發(fā)生海上險情，立即啟動應急預案，迅速聯(lián)系和召集志愿者，使其快速有序、有組織、有計劃地投入海上搜救工作。

（4）建立在有關志愿者管理和研究方面具備豐富經(jīng)驗的專家隊伍信息庫。

（5）為搜救志愿者配備必要裝備，在保護志愿者人身安全的前提下開展工作。

（6）加強減壓輔導。在進行緊急事態(tài)搜救前，經(jīng)驗豐富的應急人員應對參與應急志愿服務的志愿者進行壓力處理的指導；應急搜救期間，監(jiān)督者應確保搜救工作分配的適時、適當；在緊急事態(tài)搜救結束后，心理健康專家應對志愿者作心理疏導。

3.5 績效管理

績效管理的目的是承認志愿者的服務，根據(jù)工作性質的不同，通過志愿者的服務時間、次數(shù)、內容等記錄對志愿服務進行評價，并根據(jù)評價結果對志愿者進行表彰和獎勵。評價反饋既能激發(fā)志愿者的積極性，也能強化志愿服務的社會風氣和氛圍。

3.6 資金籌措和管理

3.6.1 資金籌集渠道

應通過政府資助、民間團體和個人捐助等多種渠道和方式籌集海上搜救志愿服務所需資金，以保證志愿服務的開展。政府資助的渠道主要包括：

（1）財政撥款和補貼。

（2）作為第三方為服務付費。政府向有資格享受政府項目并從志愿者組織那里購買服務的人支付補償費，這種方式針對性強，有利于資金流向的控制，也促使志愿者組織提高服務能力以期獲得第三方支付。

（3）提供項目經(jīng)費。為促進海上搜救社會公益事業(yè)的發(fā)展，國家相關部門可通過資助志愿者組織進行社會福利項目的建設，項目經(jīng)費可成為志愿者組織資金來源之一。

（4）提供獎勵資金。各級政府定期通過評審方式表彰在海上搜救行動中表現(xiàn)突出的志愿者組織和個人，并給予物質獎勵，同時應進一步擴大獎勵范圍和獎勵資金規(guī)模。

除政府資助外，海上搜救志愿者組織資金社會獲取渠道包括：

（1）尋找企業(yè)合作伙伴。在向企業(yè)籌款過程中，應先明確企業(yè)參與捐贈活動的動機，謹慎選擇合作企業(yè)，權衡利弊，明確雙方的責任和義務，通過合作達到共贏。

（2）面向社會公眾募捐。通過信息溝通、文化傳播、提供參與救助行動的機會等多種方式，靈活多樣地動員個人捐款。

（3）加強與國外組織的聯(lián)系。在我國政府、企業(yè)和社會大眾的收入還十分有限的背景下，向國外組織尋求援助也是志愿者組織募集資金的重要途徑，因此，加強國際聯(lián)系，爭取吸引更多的國際資金援助和項目合作。

3.6.2 資金管理和使用

補償和獎勵項目應包括參與搜救船舶所產(chǎn)生的施救費用、影響正常生產(chǎn)作業(yè)所造成的損失、施救人員人身傷亡的醫(yī)療費用、救助船舶損壞的修理費用以及其他相應的獎勵等。補償和獎勵對象包括志愿者搜救隊伍、參與救助的漁船和商船及其他非專業(yè)、非公務性質的船舶。

應建立公開、透明和運行良好的資金管理制度，設立專門人員管理活動資金，保證資金的絕大部分用于志愿者搜救行動。加強對資金使用的審計，保證符合法律法規(guī)及志愿者組織的規(guī)定。