馬智利　郝猛

摘要：分析了農(nóng)民工居住問(wèn)題和農(nóng)村閑置土地問(wèn)題，在借鑒國(guó)內(nèi)外解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)各地正在實(shí)施的公共租賃住房制度和“增減掛鉤”政策，創(chuàng)新性地設(shè)計(jì)出農(nóng)民工住房券機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；居??；土地；住房券

中圖分類號(hào)： C913.7；F301.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)：1002-1302（2014）01-0386-04

收稿日期：2013-06-14

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目（編號(hào)：12XGL012）。

作者簡(jiǎn)介：馬智利（1963—），男，山東菏澤人，碩士，教授，從事房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究。

通信作者：郝猛，碩士研究生。E-mail：hmych2008@163.com。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)確定以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，沿海城市、中心城市通過(guò)政策、資源、交通優(yōu)勢(shì)，率先進(jìn)行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，吸引大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工。據(jù)2011年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查結(jié)果[1]推算，全國(guó)農(nóng)民工總量為2.53億人，其中外出農(nóng)民工1.59億人。農(nóng)民工為城市發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力，承擔(dān)著城市發(fā)展和運(yùn)行過(guò)程中最基礎(chǔ)、最勞累的工作，卻在每年“候鳥(niǎo)式”艱苦遷徙過(guò)程中，受到戶籍、醫(yī)療、子女入學(xué)、社會(huì)保障等多重障礙；同時(shí)農(nóng)民工居住地點(diǎn)和工作地點(diǎn)的長(zhǎng)期分離，也導(dǎo)致了空巢老人和留守兒童等社會(huì)問(wèn)題，成為社會(huì)的不安定因素。這些問(wèn)題的主要原因是在我國(guó)目前城鄉(xiāng)二元體制下，缺乏由農(nóng)村土地向城市住房的流通渠道。本研究探索了針對(duì)農(nóng)民工的住房券機(jī)制，旨在為解決農(nóng)民工住房問(wèn)題提供參考。

1農(nóng)民工的農(nóng)村土地和住房問(wèn)題

1.1農(nóng)民工的農(nóng)村土地問(wèn)題

1.1.1農(nóng)村土地荒廢和空置農(nóng)民工平均每年在外從業(yè)時(shí)間是9.8個(gè)月，平均每個(gè)月工作25.4 d，大量外出農(nóng)民工以外出務(wù)工為主要生活來(lái)源，而本來(lái)用以謀生的承包土地則部分或全部處于荒廢狀態(tài)。同時(shí)由于常年外出打工，其擁有的農(nóng)村住宅常年處于空置狀態(tài)，這就形成了農(nóng)民工在外住房緊張、家鄉(xiāng)住房大面積空置的狀況。

1.1.2缺乏對(duì)農(nóng)村土地的退出機(jī)制在我國(guó)現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民作為農(nóng)村集體的一份子，僅有土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、部分收益權(quán)，既沒(méi)有處置承包地的權(quán)利，也無(wú)法對(duì)宅基地進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)，不僅造成農(nóng)民工擁有土地的荒廢，而且也導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民工在創(chuàng)業(yè)、置業(yè)時(shí)缺乏“第一桶金”。

1.1.3進(jìn)城農(nóng)民工逐漸喪失農(nóng)耕技能1980年后出生的農(nóng)民工即新生代農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的近六成[2]。大部分新生代農(nóng)民工離開(kāi)學(xué)校后直接外出務(wù)工，而沒(méi)有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)歷。另外，新生代農(nóng)民工年平均外出從業(yè)時(shí)間達(dá)到 9.9個(gè)月，90%的新生代農(nóng)民工沒(méi)有從事過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。

1.1.4農(nóng)村土地成為進(jìn)城農(nóng)民工生活保障由于戶籍制度的限制和我國(guó)目前社會(huì)保障的局限性，農(nóng)民工群體雖常年在城市工作，卻未被納入城市社會(huì)保障體系；當(dāng)農(nóng)民工因年齡增長(zhǎng)、受傷等原因失去進(jìn)城務(wù)工能力時(shí)，或因經(jīng)濟(jì)危機(jī)等原因失業(yè)時(shí)，能獲得微薄收入的農(nóng)村土地，成為其最后的“救命稻草”。因而本該僅作為生產(chǎn)資料的農(nóng)村土地，頂替為社會(huì)保障功能缺失的部分。

1.2農(nóng)民工的居所問(wèn)題

1.2.1農(nóng)民工居住點(diǎn)以城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村為主，卻難以融入當(dāng)?shù)厣钜环矫妫青l(xiāng)結(jié)合部和城中村中存在大量從事簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)的機(jī)會(huì)，生活成本較低；另一方面，城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村村民在耕地或空地上興建價(jià)廉、質(zhì)差的房屋進(jìn)行出租獲利。在供需引導(dǎo)下，農(nóng)民工逐漸向城中村靠近或向城鄉(xiāng)結(jié)合部轉(zhuǎn)移。

在城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村居住的農(nóng)民工由于工作時(shí)間長(zhǎng)、強(qiáng)度大以及生活習(xí)慣因素，無(wú)法融入當(dāng)?shù)鼐用裆睿菀自馐茉用竦钠缫暸c排斥。因而，農(nóng)民工容易在心理上與城市隔離，人際交往局限于同鄉(xiāng)的狹小圈子，長(zhǎng)此以往城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村無(wú)法同化租住的農(nóng)民工，反而會(huì)因農(nóng)民工的大量聚集、各自為群而淪為 “貧民窟”。

1.2.2居住條件簡(jiǎn)陋、隱患較多無(wú)論是城鄉(xiāng)結(jié)合部還是城中村，原住村民為了節(jié)約成本，大多采用劣質(zhì)建筑材料搭建了大量簡(jiǎn)易房屋，以提供更多的出租房而獲取更多租金收入。導(dǎo)致農(nóng)民工居住環(huán)境臟、亂、差、人員混雜，存在犯罪和火災(zāi)等安全隱患。

1.2.3“候鳥(niǎo)式”遷移，引發(fā)社會(huì)不安定因素在目前中國(guó)城市化進(jìn)程中，農(nóng)村富余勞動(dòng)力不斷涌向城市，雖然大部分農(nóng)民工具有強(qiáng)烈的留城意向，卻無(wú)法承受城市不斷攀升的房?jī)r(jià)，不得不像“候鳥(niǎo)”一樣每年遷徙于城市和農(nóng)村之間。農(nóng)民工大多為中青年，這也導(dǎo)致農(nóng)村的空巢老人和留守兒童等社會(huì)問(wèn)題。

2解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的政策與實(shí)踐

2.1國(guó)家解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的主要政策

2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2006〕5號(hào)）中，將解決農(nóng)民工問(wèn)題當(dāng)作建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的戰(zhàn)略任務(wù)，要求深化戶籍管理制度改革，逐步地、有條件地解決長(zhǎng)期在城市就業(yè)和居住農(nóng)民工的戶籍問(wèn)題。

2007年建設(shè)部在《2006年全國(guó)住房公積金繳存使用情況》中第一次明確指出，擴(kuò)大現(xiàn)有的住房公積金機(jī)制保障范圍，將在城市有固定收入和工作的農(nóng)民工納入住房公積金保障范圍。

2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2007〕24號(hào)）鼓勵(lì)用工單位提供符合安全、衛(wèi)生條件的居住空間給農(nóng)民工；鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)條件較好的政府以農(nóng)民工可以接受的租金水平為參考基準(zhǔn)，為農(nóng)民工建設(shè)住房。

2007 年建設(shè)部等5部委發(fā)布了《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建住房〔2007〕276 號(hào)），對(duì)于符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃并依法取得的土地，企業(yè)可以用于建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍，建成后企業(yè)以低租金租給農(nóng)民工或直接提供給農(nóng)民工。

2009 年黨中央、國(guó)務(wù)院提出，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，鼓勵(lì)有條件的城市逐步將有穩(wěn)定工作并在城市居住一定年限的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)保障范圍。endprint

2010 年國(guó)家7部委聯(lián)合頒發(fā)《加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確指出，在有條件的地區(qū)，可以逐步將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定工作并在城市居住滿一定年限的外來(lái)務(wù)工人員納入公共租賃住房的供應(yīng)范圍。

2.2解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的實(shí)踐模式

2.2.1農(nóng)民工住房公積金雖然在國(guó)家層面上將農(nóng)民工納入住房公積金體制的時(shí)間是2007年，而從各地區(qū)的實(shí)踐情況來(lái)看，浙江省湖州市早在 2003 年就率先系統(tǒng)地為農(nóng)民工建立了住房公積金制度[3]；在重慶市、四川省成都市等地區(qū)都相繼實(shí)施了農(nóng)民工公積金制度，具體實(shí)踐模式見(jiàn)表1。雖然農(nóng)民工公積金制度受到了農(nóng)民工的歡迎，但部分城市在實(shí)質(zhì)上并未將農(nóng)民工納入住房公積金保障范圍[4]。表1農(nóng)民工公積金制度實(shí)踐模式[5]

2.2.2土地?fù)Q房所謂土地?fù)Q房是指農(nóng)民工以農(nóng)村土地的使用權(quán)換取在城市住房的相關(guān)政策，在實(shí)踐中主要有3種模式。

（1）成都市“一退一補(bǔ)”模式。有償轉(zhuǎn)讓宅基地或?qū)⒄赝嘶卮寮w組織的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工，在城市首次置業(yè)時(shí)，經(jīng)過(guò)資格審核后可以購(gòu)買政策性安居房、限價(jià)商品房或經(jīng)濟(jì)適用房，其核心特征就是以農(nóng)民工退出宅基地為前提，以購(gòu)買政策性住房為補(bǔ)償，使這部分農(nóng)民工在住房政策方面享受城市居民的待遇。

（2）浙江省嘉興市“兩分兩換”模式?！皟煞帧笔侵笇⑼恋亓鬓D(zhuǎn)與搬遷分開(kāi)，將承包土地和宅基地分開(kāi)；“兩換”是指農(nóng)民工可以將其合法擁有的宅基地使用權(quán)和承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)分別置換城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障。即本地農(nóng)民工自愿申請(qǐng)退出宅基地和承包地后可以選擇多種補(bǔ)償方式：貨幣補(bǔ)償；置換城鎮(zhèn)住房，除享受城市居民的同等福利外，繼續(xù)享受原村集體申請(qǐng)宅基地以外的其他權(quán)利；置換產(chǎn)業(yè)用房。

（3）重慶市模式。重慶市政府在戶籍制度改革和“地票”交易制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造出“宅基地置換城鎮(zhèn)住房”和“地票”模式?！暗仄薄笔峭ㄟ^(guò)對(duì)農(nóng)村宅基地及附屬設(shè)施用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)企業(yè)用地等復(fù)墾轉(zhuǎn)為耕地，再通過(guò)建設(shè)用地掛鉤政策后產(chǎn)生的城市建設(shè)用地指標(biāo)。經(jīng)“地票”交易產(chǎn)生的收益在扣除土地復(fù)墾費(fèi)用和融資成本后，農(nóng)民和村集體收益分配以 85 ∶15的比例進(jìn)行。“宅基地?fù)Q住房”模式為：本地農(nóng)民根據(jù)房屋有效面積，以 1 m2主房置換 1 m2 商品房，以2 m2附屬農(nóng)房置換 1 m2商品房。

2.2.3農(nóng)民工公寓農(nóng)民工公寓主要是由政府要求企業(yè)或園區(qū)管委會(huì)在產(chǎn)業(yè)園區(qū)修建農(nóng)民工公寓，或城市政府直接投資建設(shè)。湖南省長(zhǎng)沙市、廣東省廣州市、重慶市、上海市、江蘇省已開(kāi)始采用農(nóng)民工公寓模式來(lái)解決工業(yè)園區(qū)農(nóng)民工的住房問(wèn)題。

采用農(nóng)民工公寓模式有利于將企業(yè)納入到解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的環(huán)節(jié)中，有利于減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，有利于農(nóng)民工集體居住以降低其居住成本。但是，建設(shè)農(nóng)民工公寓對(duì)于企業(yè)經(jīng)濟(jì)條件的要求較高，政府必須給予政策支持，同時(shí)也容易滋生腐敗問(wèn)題。

2.2.4公共租賃住房從各城市公共租賃住房機(jī)制的實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)民工已經(jīng)逐步被納入公共租賃住房保障體系中。如在重慶市、天津市、湖北省武漢市、河南省鄭州市、河北省石家莊市、江蘇省南京市等城市，新就業(yè)人員和外來(lái)務(wù)工人員均可申請(qǐng)公共租賃住房。但因?yàn)楣沧赓U住房建設(shè)力度不大，目前以公共租賃住房解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的成效尚未顯現(xiàn)。

3國(guó)內(nèi)外住房券機(jī)制的發(fā)展

3.1住房券起源和發(fā)展

住房券起源于美國(guó)，以用于租金補(bǔ)貼的租房券形式在政府和低收入者之間流通。1964—1980 年美國(guó)政府采取提供低息貸款的方法，幫助開(kāi)發(fā)商建設(shè)低租金住房。但從1974 年美國(guó)政府通過(guò)《房屋及社會(huì)發(fā)展法案》建立第1個(gè)全國(guó)租房券計(jì)劃開(kāi)始，租房券才真正成為美國(guó)住房政策的一部分。

從租房券計(jì)劃開(kāi)始建立到 20 世紀(jì) 90 年代中期，租房券一直受到美國(guó)低收入者的歡迎。1975—2009 年美國(guó)發(fā)放新增和非新增租房券總數(shù)203萬(wàn)個(gè)。表2是美國(guó)租房券使用成功率。

表2美國(guó)租房券使用成功率

年份1成功率（%）全國(guó)1紐約市1洛杉磯市1985—1987年1681331721993年18116212000年169157167

與公共住房的住戶類似，租房券持有者的收入水平一般較低，其中很多是老年人或殘疾人。 2009 年調(diào)查顯示，大多數(shù)租房券持有者的年收入不到1.26萬(wàn)美元，大大低于美國(guó)政府的貧困線；只有16%租房券持有者的家庭收入超過(guò)2萬(wàn)美元；超過(guò)45%租房券持有者的家庭收入低于1萬(wàn)美元（表3）。

3.2我國(guó)租房券試點(diǎn)

2009年11月20日，廣州市發(fā)布了用租房券代替廉租房現(xiàn)金補(bǔ)貼的管理辦法。保障對(duì)象領(lǐng)取政府發(fā)放的租房券以后，到市場(chǎng)上租賃相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的房屋；再憑房屋租賃合同和相關(guān)證明到銀行換領(lǐng)與租房券等值的現(xiàn)金，用于房屋租金支付。

2011年10月18日，《長(zhǎng)江商報(bào)》上發(fā)表的《湖北醞釀公租房管理新政策，擬發(fā)租房券補(bǔ)貼公租房承租者》指出，湖北省正在醞釀公租房管理新政策，其中最大的轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)行“市場(chǎng)租金、補(bǔ)貼分類、分離租補(bǔ)”，即公共租賃價(jià)格將由市場(chǎng)租金水平確定，對(duì)于住房困難的家庭通過(guò)向其發(fā)放“租房券”的形式進(jìn)行住房補(bǔ)貼。此外，湖北省擬將經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房統(tǒng)一納入公共租賃住房管理。對(duì)低收入家庭，通過(guò)向其發(fā)放“租房券”實(shí)行不同的租金補(bǔ)貼計(jì)劃。目前該計(jì)劃已經(jīng)在湖北省黃石市進(jìn)行試點(diǎn)運(yùn)行。

4農(nóng)民工住房券機(jī)制設(shè)計(jì)

對(duì)于自愿退出宅基地、承包土地的農(nóng)民工，按照其是否流向其他城市可以分為2類：一是退出土地后，流入其他城市工作和定居的農(nóng)民工，本研究將其稱為外流農(nóng)民工；二是留在本城市工作和定居的農(nóng)民工，本研究將其稱為本地農(nóng)民工。

4.1本地農(nóng)民工住房券機(jī)制設(shè)計(jì)

對(duì)于本地農(nóng)民工，可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇住房券補(bǔ)償。對(duì)于選擇住房券的實(shí)物補(bǔ)償方式的，其退出的宅基地價(jià)值和住房補(bǔ)貼以住房券形式補(bǔ)貼，其余補(bǔ)償仍以現(xiàn)金一次性給予補(bǔ)償。但無(wú)論是現(xiàn)金補(bǔ)償還是住房券補(bǔ)償，其價(jià)值是以各自家庭退出的宅基地、承包土地、農(nóng)村住房以及相關(guān)住房補(bǔ)助為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。圖1是本地農(nóng)民工住房券的機(jī)制設(shè)計(jì)。endprint

4.2外流農(nóng)民工住房券機(jī)制設(shè)計(jì)

對(duì)于外流農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，把農(nóng)民工退出的宅基地復(fù)墾而產(chǎn)生的城市建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)轉(zhuǎn)移流入城市的模式，在我國(guó)現(xiàn)階段的土地制度下是不可行的。待我國(guó)土地制度和戶籍制度

打破了城鄉(xiāng)二元體制，國(guó)家結(jié)合吸納農(nóng)民工的人數(shù)給予保障房建設(shè)用地指標(biāo)，方能實(shí)施外流農(nóng)民工住房券機(jī)制。圖2是外流農(nóng)民工住房券機(jī)制設(shè)計(jì)。

外流農(nóng)民工和本地農(nóng)民工住房券機(jī)制主要有3點(diǎn)不同：（1）對(duì)農(nóng)民工提供公共租賃住房是流入地的政府；（2）國(guó)家根據(jù)各城市吸納流入農(nóng)民工的數(shù)量，多給予一定量的建設(shè)用地指標(biāo)，專用于建設(shè)公共租賃住房；（3）建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)民工住房券基金信息平臺(tái)，管理農(nóng)民工住房券價(jià)值的流動(dòng)、各城市公共租賃住房管理中心提取農(nóng)民工的公租房租金等。

對(duì)于自愿退出農(nóng)村土地的外流農(nóng)民工，在戶籍方面可以先轉(zhuǎn)為流出地的城市戶口，待其符合申請(qǐng)流入地的城市戶口條件時(shí)，再二次轉(zhuǎn)換為當(dāng)?shù)爻鞘袘艨凇．?dāng)其退出農(nóng)村土地后，農(nóng)民工可以在醫(yī)療、子女教育、就業(yè)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等享受與城市居民一樣的社會(huì)保障。這樣可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在城市的最低生活保障，使其在城市發(fā)展無(wú)后顧之憂，真正實(shí)現(xiàn)就業(yè)在城市、居住在城市、子女教育在城市等。

5結(jié)論與建議

農(nóng)民工住房券機(jī)制對(duì)于保障農(nóng)民工土地權(quán)益，解決農(nóng)民工住房困難，緩解城市建設(shè)用地矛盾和推進(jìn)我國(guó)城市化發(fā)展具有極大的積極作用。但由于我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系不完善、相關(guān)配套平臺(tái)尚未建立等因素的制約，在實(shí)施農(nóng)民工住房券機(jī)制時(shí)須要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

5.1營(yíng)造良好的政策環(huán)境

在國(guó)家層面上，建立農(nóng)民工住房券信息平臺(tái)，對(duì)農(nóng)民工住房券基金進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。在戶籍制度上，對(duì)滿足農(nóng)轉(zhuǎn)非條件的農(nóng)民工實(shí)行一元化戶籍改革。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，以保障農(nóng)民工土地收益為原則制定承包土地和農(nóng)房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。在公共租賃住房制度上，科學(xué)合理地編制公租房用地規(guī)劃，保障公租房建設(shè)用地。在財(cái)稅、資金等方面，政府給予相應(yīng)的政策扶持與監(jiān)管。

5.2注重在時(shí)間上和空間上的漸進(jìn)性

目前我國(guó)宅基地確權(quán)工作滯后，土地流轉(zhuǎn)體系不完善，公共租賃住房建設(shè)在資金來(lái)源、土地供給等方面存在困境，各地方政府的公共租賃住房實(shí)踐模式不一致。因而，實(shí)施農(nóng)民工住房券機(jī)制不僅要因地制宜、因時(shí)制宜，還要注重在時(shí)間上和空間上的漸進(jìn)性[6]。

5.3構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障

打破城鄉(xiāng)二元機(jī)制對(duì)農(nóng)民工戶籍等方面的約束，逐步擴(kuò)大我國(guó)社會(huì)保障的覆蓋面，使農(nóng)民工進(jìn)城無(wú)后顧之憂，享受城市養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等社會(huì)保障。各城市政府應(yīng)該建立統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的技能培訓(xùn)與拓展，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力，使更多農(nóng)民工能在第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)占有一席之地。

5.4完善公共租賃住房體系

農(nóng)民工住房券機(jī)制是將公共租賃住房作為解決持券農(nóng)民工居住問(wèn)題的重要手段，所以為解決好農(nóng)民工住房問(wèn)題，各地政府應(yīng)引進(jìn)更多的社會(huì)力量參與建設(shè)，增加公共租賃住房土地供應(yīng)，拓寬建設(shè)資金來(lái)源，健全公共租賃住房的物業(yè)管理機(jī)制和租售模式。

參考文獻(xiàn)：

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局. 中國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告[EB/OL]. [2013-10-23]. http：//www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm.

[2]全國(guó)總工會(huì)新生代農(nóng)民工問(wèn)題研究組.全國(guó)總工會(huì)關(guān)于新生代農(nóng)民工問(wèn)題研究報(bào)告[N]. 工人日?qǐng)?bào)，2010-06-21.

[3]楊姣媚. 重慶市農(nóng)民工住房保障問(wèn)題研究[D]. 重慶：重慶工商大學(xué)，2011：1-71.

[4]鄭小晴，胡章林. 將農(nóng)民工納入住房公積金制度保障體系的探討[J]. 重慶大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008，14（6）：34-38.

[5]呂萍. 農(nóng)民工住房理論、實(shí)踐與政策[M]. 北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2012：153.

[6]馬智利，先靜. 基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下宅基地置換住房券制度設(shè)計(jì)[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012（1）：65-67.吳昊，平瑛. 上海市水產(chǎn)工廠化養(yǎng)殖發(fā)展?fàn)顩r與對(duì)策[J]. 江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014，42（1）：390-393.endprint

4.2外流農(nóng)民工住房券機(jī)制設(shè)計(jì)

對(duì)于外流農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，把農(nóng)民工退出的宅基地復(fù)墾而產(chǎn)生的城市建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)轉(zhuǎn)移流入城市的模式，在我國(guó)現(xiàn)階段的土地制度下是不可行的。待我國(guó)土地制度和戶籍制度

打破了城鄉(xiāng)二元體制，國(guó)家結(jié)合吸納農(nóng)民工的人數(shù)給予保障房建設(shè)用地指標(biāo)，方能實(shí)施外流農(nóng)民工住房券機(jī)制。圖2是外流農(nóng)民工住房券機(jī)制設(shè)計(jì)。

外流農(nóng)民工和本地農(nóng)民工住房券機(jī)制主要有3點(diǎn)不同：（1）對(duì)農(nóng)民工提供公共租賃住房是流入地的政府；（2）國(guó)家根據(jù)各城市吸納流入農(nóng)民工的數(shù)量，多給予一定量的建設(shè)用地指標(biāo)，專用于建設(shè)公共租賃住房；（3）建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)民工住房券基金信息平臺(tái)，管理農(nóng)民工住房券價(jià)值的流動(dòng)、各城市公共租賃住房管理中心提取農(nóng)民工的公租房租金等。

對(duì)于自愿退出農(nóng)村土地的外流農(nóng)民工，在戶籍方面可以先轉(zhuǎn)為流出地的城市戶口，待其符合申請(qǐng)流入地的城市戶口條件時(shí)，再二次轉(zhuǎn)換為當(dāng)?shù)爻鞘袘艨?。?dāng)其退出農(nóng)村土地后，農(nóng)民工可以在醫(yī)療、子女教育、就業(yè)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等享受與城市居民一樣的社會(huì)保障。這樣可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在城市的最低生活保障，使其在城市發(fā)展無(wú)后顧之憂，真正實(shí)現(xiàn)就業(yè)在城市、居住在城市、子女教育在城市等。

5結(jié)論與建議

農(nóng)民工住房券機(jī)制對(duì)于保障農(nóng)民工土地權(quán)益，解決農(nóng)民工住房困難，緩解城市建設(shè)用地矛盾和推進(jìn)我國(guó)城市化發(fā)展具有極大的積極作用。但由于我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系不完善、相關(guān)配套平臺(tái)尚未建立等因素的制約，在實(shí)施農(nóng)民工住房券機(jī)制時(shí)須要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

5.1營(yíng)造良好的政策環(huán)境

在國(guó)家層面上，建立農(nóng)民工住房券信息平臺(tái)，對(duì)農(nóng)民工住房券基金進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。在戶籍制度上，對(duì)滿足農(nóng)轉(zhuǎn)非條件的農(nóng)民工實(shí)行一元化戶籍改革。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，以保障農(nóng)民工土地收益為原則制定承包土地和農(nóng)房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。在公共租賃住房制度上，科學(xué)合理地編制公租房用地規(guī)劃，保障公租房建設(shè)用地。在財(cái)稅、資金等方面，政府給予相應(yīng)的政策扶持與監(jiān)管。

5.2注重在時(shí)間上和空間上的漸進(jìn)性

目前我國(guó)宅基地確權(quán)工作滯后，土地流轉(zhuǎn)體系不完善，公共租賃住房建設(shè)在資金來(lái)源、土地供給等方面存在困境，各地方政府的公共租賃住房實(shí)踐模式不一致。因而，實(shí)施農(nóng)民工住房券機(jī)制不僅要因地制宜、因時(shí)制宜，還要注重在時(shí)間上和空間上的漸進(jìn)性[6]。

5.3構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障

打破城鄉(xiāng)二元機(jī)制對(duì)農(nóng)民工戶籍等方面的約束，逐步擴(kuò)大我國(guó)社會(huì)保障的覆蓋面，使農(nóng)民工進(jìn)城無(wú)后顧之憂，享受城市養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等社會(huì)保障。各城市政府應(yīng)該建立統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的技能培訓(xùn)與拓展，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力，使更多農(nóng)民工能在第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)占有一席之地。

5.4完善公共租賃住房體系

農(nóng)民工住房券機(jī)制是將公共租賃住房作為解決持券農(nóng)民工居住問(wèn)題的重要手段，所以為解決好農(nóng)民工住房問(wèn)題，各地政府應(yīng)引進(jìn)更多的社會(huì)力量參與建設(shè)，增加公共租賃住房土地供應(yīng)，拓寬建設(shè)資金來(lái)源，健全公共租賃住房的物業(yè)管理機(jī)制和租售模式。

參考文獻(xiàn)：

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局. 中國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告[EB/OL]. [2013-10-23]. http：//www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm.

[2]全國(guó)總工會(huì)新生代農(nóng)民工問(wèn)題研究組.全國(guó)總工會(huì)關(guān)于新生代農(nóng)民工問(wèn)題研究報(bào)告[N]. 工人日?qǐng)?bào)，2010-06-21.

[3]楊姣媚. 重慶市農(nóng)民工住房保障問(wèn)題研究[D]. 重慶：重慶工商大學(xué)，2011：1-71.

[4]鄭小晴，胡章林. 將農(nóng)民工納入住房公積金制度保障體系的探討[J]. 重慶大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008，14（6）：34-38.

[5]呂萍. 農(nóng)民工住房理論、實(shí)踐與政策[M]. 北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2012：153.

[6]馬智利，先靜. 基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下宅基地置換住房券制度設(shè)計(jì)[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012（1）：65-67.吳昊，平瑛. 上海市水產(chǎn)工廠化養(yǎng)殖發(fā)展?fàn)顩r與對(duì)策[J]. 江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014，42（1）：390-393.endprint

4.2外流農(nóng)民工住房券機(jī)制設(shè)計(jì)

對(duì)于外流農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，把農(nóng)民工退出的宅基地復(fù)墾而產(chǎn)生的城市建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)轉(zhuǎn)移流入城市的模式，在我國(guó)現(xiàn)階段的土地制度下是不可行的。待我國(guó)土地制度和戶籍制度

打破了城鄉(xiāng)二元體制，國(guó)家結(jié)合吸納農(nóng)民工的人數(shù)給予保障房建設(shè)用地指標(biāo)，方能實(shí)施外流農(nóng)民工住房券機(jī)制。圖2是外流農(nóng)民工住房券機(jī)制設(shè)計(jì)。

外流農(nóng)民工和本地農(nóng)民工住房券機(jī)制主要有3點(diǎn)不同：（1）對(duì)農(nóng)民工提供公共租賃住房是流入地的政府；（2）國(guó)家根據(jù)各城市吸納流入農(nóng)民工的數(shù)量，多給予一定量的建設(shè)用地指標(biāo)，專用于建設(shè)公共租賃住房；（3）建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)民工住房券基金信息平臺(tái)，管理農(nóng)民工住房券價(jià)值的流動(dòng)、各城市公共租賃住房管理中心提取農(nóng)民工的公租房租金等。

對(duì)于自愿退出農(nóng)村土地的外流農(nóng)民工，在戶籍方面可以先轉(zhuǎn)為流出地的城市戶口，待其符合申請(qǐng)流入地的城市戶口條件時(shí)，再二次轉(zhuǎn)換為當(dāng)?shù)爻鞘袘艨?。?dāng)其退出農(nóng)村土地后，農(nóng)民工可以在醫(yī)療、子女教育、就業(yè)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等享受與城市居民一樣的社會(huì)保障。這樣可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在城市的最低生活保障，使其在城市發(fā)展無(wú)后顧之憂，真正實(shí)現(xiàn)就業(yè)在城市、居住在城市、子女教育在城市等。

5結(jié)論與建議

農(nóng)民工住房券機(jī)制對(duì)于保障農(nóng)民工土地權(quán)益，解決農(nóng)民工住房困難，緩解城市建設(shè)用地矛盾和推進(jìn)我國(guó)城市化發(fā)展具有極大的積極作用。但由于我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系不完善、相關(guān)配套平臺(tái)尚未建立等因素的制約，在實(shí)施農(nóng)民工住房券機(jī)制時(shí)須要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

5.1營(yíng)造良好的政策環(huán)境

在國(guó)家層面上，建立農(nóng)民工住房券信息平臺(tái)，對(duì)農(nóng)民工住房券基金進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。在戶籍制度上，對(duì)滿足農(nóng)轉(zhuǎn)非條件的農(nóng)民工實(shí)行一元化戶籍改革。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，以保障農(nóng)民工土地收益為原則制定承包土地和農(nóng)房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。在公共租賃住房制度上，科學(xué)合理地編制公租房用地規(guī)劃，保障公租房建設(shè)用地。在財(cái)稅、資金等方面，政府給予相應(yīng)的政策扶持與監(jiān)管。

5.2注重在時(shí)間上和空間上的漸進(jìn)性

目前我國(guó)宅基地確權(quán)工作滯后，土地流轉(zhuǎn)體系不完善，公共租賃住房建設(shè)在資金來(lái)源、土地供給等方面存在困境，各地方政府的公共租賃住房實(shí)踐模式不一致。因而，實(shí)施農(nóng)民工住房券機(jī)制不僅要因地制宜、因時(shí)制宜，還要注重在時(shí)間上和空間上的漸進(jìn)性[6]。

5.3構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障

打破城鄉(xiāng)二元機(jī)制對(duì)農(nóng)民工戶籍等方面的約束，逐步擴(kuò)大我國(guó)社會(huì)保障的覆蓋面，使農(nóng)民工進(jìn)城無(wú)后顧之憂，享受城市養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等社會(huì)保障。各城市政府應(yīng)該建立統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的技能培訓(xùn)與拓展，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力，使更多農(nóng)民工能在第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)占有一席之地。

5.4完善公共租賃住房體系

農(nóng)民工住房券機(jī)制是將公共租賃住房作為解決持券農(nóng)民工居住問(wèn)題的重要手段，所以為解決好農(nóng)民工住房問(wèn)題，各地政府應(yīng)引進(jìn)更多的社會(huì)力量參與建設(shè)，增加公共租賃住房土地供應(yīng)，拓寬建設(shè)資金來(lái)源，健全公共租賃住房的物業(yè)管理機(jī)制和租售模式。

參考文獻(xiàn)：

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局. 中國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告[EB/OL]. [2013-10-23]. http：//www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm.

[2]全國(guó)總工會(huì)新生代農(nóng)民工問(wèn)題研究組.全國(guó)總工會(huì)關(guān)于新生代農(nóng)民工問(wèn)題研究報(bào)告[N]. 工人日?qǐng)?bào)，2010-06-21.

[3]楊姣媚. 重慶市農(nóng)民工住房保障問(wèn)題研究[D]. 重慶：重慶工商大學(xué)，2011：1-71.

[4]鄭小晴，胡章林. 將農(nóng)民工納入住房公積金制度保障體系的探討[J]. 重慶大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008，14（6）：34-38.

[5]呂萍. 農(nóng)民工住房理論、實(shí)踐與政策[M]. 北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2012：153.

[6]馬智利，先靜. 基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下宅基地置換住房券制度設(shè)計(jì)[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012（1）：65-67.吳昊，平瑛. 上海市水產(chǎn)工廠化養(yǎng)殖發(fā)展?fàn)顩r與對(duì)策[J]. 江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014，42（1）：390-393.endprint