寧波市國土資源局 樓立明 黃紹華 廖永杰

簡政監(jiān)放管權措背施景研下究的地價

寧波市國土資源局 樓立明 黃紹華 廖永杰

一、引言

習近平總書記指出，我國正處在經(jīng)濟增長換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期，經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出新常態(tài)。全面深化改革是推進經(jīng)濟向“新常態(tài)”過渡的基本途徑，而持續(xù)簡政放權的制度供給是最關鍵的變量。具體到土地資源管理制度，從中央到省、市、縣四級政府，正處于“責權下放，監(jiān)管加強”的過程之中。2013年，寧波市政府下發(fā)《關于調整下放國上資源有關行政審批和管理權限的通知》（甬政發(fā)〔2013〕）83號），規(guī)定從2013年8月1日起，率先將包括具體建設項目用地審批在內(nèi)的31項市級國上資源行政審批和管理權限調整下放到縣（市、區(qū)）一級，做到能放盡放、最大限度地向縣（市）區(qū)級放權。

地價管理是國土資源部門運用土地政策參與國民經(jīng)濟宏觀調控的重要手段，也是優(yōu)化配置土地資源、合理分配土地收益、實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值、保證國有土地收益不流失、保護土地所有者和使用者的合法權益的重要方面，是國土資源管理的核心內(nèi)容。新常態(tài)下，國土資源管理格局發(fā)生變化，如何在簡政放權中進一步做好地價監(jiān)管，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，是當前面臨的重大問題。

二、簡政放權后地價監(jiān)管面臨的主要問題

簡政放權后，寧波市原先由市、縣（市）政府負責土地出讓的模式，轉變?yōu)榭h（市）區(qū)政府和國土資源部門負責土地出讓，其中區(qū)級政府受市政府委托行使土地出讓審批職能，市級政府和國土資源部門不再從事具體土地出讓事務。市、區(qū)兩級政府和國土資源部門管理職能發(fā)生轉變，相應的土地市場管理秩序也會有所變化。簡政放權后地價監(jiān)管可能會面臨以下問題。

1.由于財政體制原因，土地出讓價格可能會出現(xiàn)不同程度的變化

按照目前的財政體制，除封閉區(qū)塊外，市本級范圍內(nèi)的土地出讓收入統(tǒng)一納入市級財政，再由市級財政核撥地塊的成本。由于責任和權利尚未完全對等，放權后出讓收益屬于市財政的地塊由當?shù)貐^(qū)級政府制定出讓方案、進行會審地價并組織出讓，可能難以保障市級單位儲備地塊主體利益，地價水平也會上下浮動較大。

2.由于招商引資等因素，土地出讓整體價格水平可能會下降

權限下方前，市本級土地統(tǒng)一由市級國土資源部門制定出讓方案報市政府審批后實施出讓，對土地出讓的結構、時序和價格有內(nèi)部的平衡機制。放權后，各區(qū)自行招商、出讓，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)也會利用各區(qū)信息不對稱爭取最有利的價格，相鄰地塊價格水平可能出現(xiàn)較大差異，各地土地出讓價格將各成體系，影響整體地價水平。

3.由于工作經(jīng)驗等原因，基層部門地價管理的能力需要盡快提高

權限下放前，市本級地價管理統(tǒng)一由市級國土資源部門負責，區(qū)級基層國土資源部門無需承擔地價管理職能，也沒有相關的工作經(jīng)驗。地價管理工作對于專業(yè)性、技術性要求高，下放權限后，基層管理的任務增加，由于區(qū)級基層國土資源部門專業(yè)性技術人員相對缺乏，人員結構需要調整，業(yè)務素質也需要盡快提高。

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4.由于工作要求提高，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式已經(jīng)不相適應

當前，地價的市場化程度越來越高，地價交易樣點數(shù)量龐大，地價變化頻率加快，幅度加大。如何運用信息化手段，加強地價數(shù)據(jù)信息挖掘和應用，提高地價監(jiān)管水平已經(jīng)迫在眉睫。特別是市級國土資源部門職能由行政審批向業(yè)務監(jiān)管轉變后，改變傳統(tǒng)的地價監(jiān)管方式，依靠“大數(shù)據(jù)”手段，實現(xiàn)地價的精確化、動態(tài)化和信息化管理是必然的趨勢。

三、簡政放權后寧波市加強地價監(jiān)管的實踐

1.建立土地出讓市場指導價格體系

為規(guī)范原先由市國土資源局統(tǒng)一出讓的市本級土地市場，寧波市于2013年9月份制定和實施了市本級土地出讓市場指導價格體系。土地出讓市場指導價，是土地出讓時的市場價格合理下限，可以作為土地價格評估和辦理土地出讓的參考標準；同時指導價還細分了土地用途，將經(jīng)營性的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)用地納入地價體系，比基準地價籠統(tǒng)的三大類用途劃分更具針對性、科學性和可操作性，可以更好地為地價管理服務。同時，開發(fā)了土地出讓市場指導價管理系統(tǒng)，充分利用土地市場交易數(shù)據(jù)、動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，對指導價一年更新一次。對出讓底價低于出讓指導價格的，如重大優(yōu)質項目、總部經(jīng)濟和優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)等，在符合相關產(chǎn)業(yè)政策的前提下，其出讓方案須經(jīng)過區(qū)政府常務會議（管委會主任辦公會議）集體決策。

目前，在實施市本級土地出讓市場指導價的基礎上，寧波市擬將土地出讓市場指導價覆蓋范圍從市本級擴大到整個市區(qū)（含鄞州、鎮(zhèn)海、北侖），同時，鄞州、余姚等縣市也已實施或正在制定各自區(qū)域內(nèi)的土地出讓市場指導價。

2.實行市區(qū)房地產(chǎn)用地月度出讓計劃報備制度

前幾年，各區(qū)因城市建設快速推進，在基礎設施和拆遷上投入了大量的資金，對財政造成了巨大的壓力。為避免市區(qū)在供地權限下放后因財政等因素導致的房地產(chǎn)用地無序供應，造成房地產(chǎn)用地價格非理性整體下降，寧波市區(qū)實行了市區(qū)房地產(chǎn)用地月度出讓計劃報備制度。市級國土資源部門在綜合考慮各區(qū)已供住宅用地開發(fā)建設進度、商品住房庫存等情況，實行差別化分類調控措施，時調整土地供應結構、供應方式、供應節(jié)奏，以適應房地產(chǎn)市場變化情況。另外，對市級儲備地塊，在出讓計劃報備前必須征得市土地儲備中心同意。

3.完善地價集體會審制度

簡政放權對地價監(jiān)管提出了更高的要求，為進一步加強土地估價行業(yè)監(jiān)管，規(guī)范土地估價行為，寧波市加強和完善一級市場地價集體會審制度，面對新形勢、新問題，在實踐中不斷修改和完善會審制度，發(fā)揮會審作用，保證土地價格的科學合理。市本級建立了地價集體會審制度，對集體會審事項、集體會審機構、會審時間、會審程序及要求、會審違紀行為等作出了明確規(guī)定，并要求各區(qū)相關部門做好配合工作。

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4.及時做好基準地價更新工作

按照國家和浙江省有關土地市場管理和地價管理規(guī)定，基準地價應當每隔2-3年進行一次全面更新?；鶞实貎r在土地管理中具有十分重要的作用，是衡量區(qū)域平均地價水平的法定依據(jù)，也是經(jīng)濟適用房等劃撥土地補繳地價、低效用地再開發(fā)收益金測算、土地轉讓交易環(huán)節(jié)稅費征收等的直接依據(jù)或重要參考價格。不及時進行基準地價更新，有可能造成國有資產(chǎn)流失，也存在著很大的廉政風險。目前，寧波市區(qū)及各縣市都在進行基準地價的更新，以適應社會經(jīng)濟的變化趨勢。

5.建立地價管理信息系統(tǒng)

面對大量地價信息變化、地價數(shù)據(jù)資料存儲、土地市場交易信息的利用等問題，運動現(xiàn)代科技信息手段進行地價監(jiān)管已是現(xiàn)實所需。為做好地價監(jiān)管工作，寧波市國土資源局已在著手開發(fā)地價管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)基準地價、地價動態(tài)監(jiān)測價格、土地出讓市場指導價和土地市場交易價格的有機結合，通過系統(tǒng)實現(xiàn)地價信息定期發(fā)布和社會化服務，提高土地管理的信息化水平。

四、結語

簡政放權后，對于地價管理工作，各級國土資源管理部門應當在當前的實際工作中積極探索，積累經(jīng)驗。市級國土資源部門要做到權力放下去，監(jiān)管抓起來；區(qū)級國土資源部門要做到放而不亂、放而不錯、放而不腐，效率的提高要與改革放權的幅度保持同步。在工作中，要不斷健全和完善地價管理體系，同時充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎作用，更好地規(guī)范土地市場秩序，從而滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。