武偉　董靜

自貿(mào)區(qū)圍繞功能拓展這個(gè)核心，把防控風(fēng)險(xiǎn)作為重要底線(xiàn)，重點(diǎn)突出與國(guó)際通行規(guī)則相銜接，取得了豐碩的制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新成果，大大推動(dòng)了國(guó)際投資與服務(wù)貿(mào)易等功能的快速拓展。

自由貿(mào)易園區(qū)是國(guó)際通行的相關(guān)制度的創(chuàng)立者和政策的制定者，它既是政策創(chuàng)新的先鋒，也是制度創(chuàng)新的沃土。制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)促進(jìn)功能創(chuàng)新的拔本塞源之策，亦是“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的生命力所在和成敗關(guān)鍵”。

自貿(mào)區(qū)以滿(mǎn)足企業(yè)需求，“加快形成與國(guó)際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度體系和監(jiān)管模式”為目標(biāo)，堅(jiān)持“徹底放開(kāi)不該管的、堅(jiān)決管好該管的；寬松進(jìn)入、嚴(yán)管過(guò)程、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)”等原則，破立并舉，將簡(jiǎn)政放權(quán)與強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管相接合，在政府管理由前置審批為主向備案管理為主轉(zhuǎn)變，由進(jìn)口把關(guān)為主向運(yùn)營(yíng)過(guò)程監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變，由直接監(jiān)管為主向間接監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，由政府監(jiān)管為主向政府與社會(huì)齊抓共管轉(zhuǎn)變，由分散執(zhí)法為主向集中執(zhí)法為主轉(zhuǎn)變等方面進(jìn)行了有益的探索，有效地促進(jìn)了政府職能更多地向制定市場(chǎng)規(guī)則、維護(hù)市場(chǎng)秩序和服務(wù)市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變，釋放了市場(chǎng)活力，有力地促進(jìn)了國(guó)際投資和服務(wù)貿(mào)易功能的拓展，為全國(guó)提供了可資推廣的經(jīng)驗(yàn)。

建設(shè)開(kāi)放透明的投資準(zhǔn)入管理制度

以投資準(zhǔn)入負(fù)面清單及政府行政正面清單為突破口，以審批制改備案制為抓手，簡(jiǎn)政減權(quán)、限權(quán)放權(quán)，簡(jiǎn)化事前準(zhǔn)入程序、減少前置審批事項(xiàng)、降低企業(yè)進(jìn)入門(mén)檻，初步建立了更加開(kāi)放、透明、規(guī)范、高效的投資準(zhǔn)入管理制度，促進(jìn)了從“重進(jìn)入審批”向“重過(guò)程監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。

一是對(duì)外資準(zhǔn)入實(shí)施負(fù)面清單式管理。負(fù)面清單是全球70多個(gè)國(guó)家和地區(qū)普遍使用的外資準(zhǔn)入管理方式，也是TPP及TTIP等特惠貿(mào)易投資安排的前提。它只列舉禁止和限制外資經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，告訴外商哪些領(lǐng)域不許進(jìn)入、哪些領(lǐng)域可有條件進(jìn)入。

在負(fù)面清單之外，外資依法享受與國(guó)內(nèi)投資同樣的經(jīng)營(yíng)權(quán)力，即國(guó)民待遇。負(fù)面清單重在“保障私權(quán)”，即“法不禁止即自由、法未限制即合法”，是管理理念和管理模式的重大改變。上海自貿(mào)區(qū)成立當(dāng)日發(fā)布了負(fù)面清單，建立了相應(yīng)的備案體系，率先在全國(guó)對(duì)外商投資實(shí)施負(fù)面清單加準(zhǔn)入前國(guó)民待遇管理模式，對(duì)負(fù)面清單以外領(lǐng)域的外資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制（自今年6月17日起，在全國(guó)范圍內(nèi)，國(guó)家發(fā)改委將外資項(xiàng)目由全面核準(zhǔn)改為有限核準(zhǔn)和普遍備案制，并試行國(guó)民待遇）。至4月底，新設(shè)外資企業(yè)862家，94%通過(guò)備案方式設(shè)立。

二是對(duì)境外投資實(shí)行備案制管理。對(duì)不涉及境外證券投資、不危害國(guó)家安全、中方投資不超過(guò)3億美元（全國(guó)是10億美元）以下的境外投資項(xiàng)目實(shí)施備案管理。企業(yè)在5個(gè)工作日內(nèi)就可拿到境外投資項(xiàng)目及境外投資開(kāi)辦企業(yè)備案意見(jiàn)（證書(shū)），然后直接申請(qǐng)換匯并投向境外。截至4月，已完成21個(gè)境外股權(quán)投資項(xiàng)目，投資額近9億美元。其中，弘毅投資在7個(gè)工作日內(nèi)完成了向境外投資1.86億元收購(gòu)PPTV的項(xiàng)目備案及外匯指標(biāo)審核備案工作。此前，該項(xiàng)目需報(bào)國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、外管局等進(jìn)行事前審核，一般需要約6個(gè)月。

三是國(guó)家有關(guān)部委在自貿(mào)區(qū)取消或下放了許多行政審批事項(xiàng)。中國(guó)人民銀行等簡(jiǎn)政放權(quán)，探索準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單的金融管理模式，對(duì)負(fù)面清單以外的領(lǐng)域取消前置核準(zhǔn)，實(shí)行備案制。保監(jiān)會(huì)簡(jiǎn)化行政審批，將區(qū)內(nèi)保險(xiǎn)支公司高管人員任職資格、上海地區(qū)航運(yùn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在區(qū)內(nèi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)等事項(xiàng)由事前審批改為事后備案，備案權(quán)下放給上海保監(jiān)局。

交通部取消了對(duì)雇傭外籍船員的審批等事項(xiàng)，改為向上海海事局備案。工信部將外資經(jīng)營(yíng)增值電信業(yè)務(wù)的審批權(quán)下放給上海市通信管理局， 合并審查環(huán)節(jié)，審批期限由5個(gè)月縮為2個(gè)月。

國(guó)家外管局取消了對(duì)外擔(dān)保和向境外支付擔(dān)保費(fèi)、境外融資租賃債權(quán)的審批，將經(jīng)常項(xiàng)目收結(jié)匯及購(gòu)付匯單證審核下放由銀行辦理。國(guó)家質(zhì)檢總局將區(qū)內(nèi)進(jìn)境動(dòng)植物源性食品的檢疫終審權(quán)下放給上海檢驗(yàn)檢疫局。上海海關(guān)將區(qū)內(nèi)從賬冊(cè)備案到核銷(xiāo)的10項(xiàng)38次審批減少為5項(xiàng)14次審批。

四是政府行政權(quán)力清單管理。公布了政府行政權(quán)力清單，“凡清單以外，一律不得實(shí)施行政審批，更不得違規(guī)新設(shè)審批事項(xiàng)（李克強(qiáng)）”。它是“規(guī)范公權(quán)”的正面清單，意味著政府行政行為“法無(wú)授權(quán)不可為”，將權(quán)力關(guān)進(jìn)了籠子、放進(jìn)了玻璃房，限制了政府的自由裁量權(quán)，提高了行政透明度，減少了“暗箱操作”和權(quán)力尋租的可能。同時(shí)，建立了相對(duì)集中的行政審批制度，由管委會(huì)集中行使市級(jí)行政審批權(quán)和處罰權(quán)，減少了行政成本，提高了行政效率。目前，廣東、浙江等已按國(guó)務(wù)院要求建立“權(quán)力清單”制度。

五是工商登記制度創(chuàng)新。實(shí)施了注冊(cè)資本認(rèn)繳制及“先照后證”登記制，降低了企業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻，提高了資本流動(dòng)性。將各類(lèi)營(yíng)業(yè)執(zhí)照改成統(tǒng)一的國(guó)際通行證照樣式。工商對(duì)企業(yè)設(shè)立登記實(shí)施 “一表申報(bào)、一口受理、并聯(lián)辦事、綜合辦理”，內(nèi)資企業(yè)及備案的外資企業(yè)在4個(gè)工作日內(nèi)可一并取得備案證明、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、機(jī)構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證（此前需跑4個(gè)部門(mén)、耗時(shí)29天），創(chuàng)造了良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。國(guó)務(wù)院已印發(fā)《注冊(cè)資本登記制度改革方案》，推廣自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。

建立嚴(yán)格有效的事中事后監(jiān)管制度

事中事后監(jiān)管制度是政府管理方式創(chuàng)新的關(guān)鍵。它通過(guò)建章立制，及時(shí)有效地掌握市場(chǎng)主體的實(shí)際運(yùn)營(yíng)狀況，防控風(fēng)險(xiǎn)，保障市場(chǎng)秩序，營(yíng)造公開(kāi)透明、統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、安全便利的國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化的環(huán)境，有效引導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)主體的行為。

一是強(qiáng)化利用法律法規(guī)手段監(jiān)管。國(guó)家調(diào)整了《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》等3部法律、15部行政法規(guī)和3部國(guó)務(wù)院文件的部分規(guī)定，終止了32條行政審批措施。國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，中國(guó)人民銀行等國(guó)家13個(gè)部門(mén)出臺(tái)了近30個(gè)規(guī)范性文件。上海市停止實(shí)施《上海市外商投資企業(yè)審批條例》等地方性法規(guī)，制定了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（已通過(guò)人大二審，待表決）等10多個(gè)地方性法規(guī)。這些都為依法監(jiān)管提供了更加完善的法律依據(jù)。

二是強(qiáng)化利用信息公開(kāi)制度及社會(huì)信用制度管理。詳實(shí)的企業(yè)年度備案信息、有效的企業(yè)信息公開(kāi)披露與信息共享制度、高效的信用管理制度是事中事后監(jiān)管的主要手段。一方面，自貿(mào)區(qū)取消了企業(yè)年檢制度，推行了企業(yè)年報(bào)公示制度，要求企業(yè)按規(guī)定時(shí)限向工商管理機(jī)關(guān)報(bào)送年度報(bào)告，并通過(guò)工商局的企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進(jìn)行公示，監(jiān)管部門(mén)利用這些報(bào)告加強(qiáng)事中事后跟蹤和監(jiān)管。同時(shí)，推行了企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄制度，將未按期公示年度報(bào)告的企業(yè)載入經(jīng)營(yíng)異常名錄，向社會(huì)公示。正在與全市社會(huì)公共信用信息服務(wù)平臺(tái)對(duì)接，嘗試發(fā)布企業(yè)與經(jīng)營(yíng)者信用污點(diǎn)報(bào)告，實(shí)施信用“負(fù)面清單”管理。

三是強(qiáng)化利用風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)分級(jí)手段監(jiān)管。第一，對(duì)可能產(chǎn)生較大風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)行更為審慎或嚴(yán)格的管理。例如，中國(guó)人民銀行對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)進(jìn)行特別的風(fēng)險(xiǎn)審慎管理。海關(guān)對(duì)貿(mào)易管制范圍內(nèi)的貨物給予重點(diǎn)監(jiān)管，對(duì)其他貨物則促進(jìn)高效便捷流轉(zhuǎn)。

第二，根據(jù)企業(yè)和經(jīng)營(yíng)者的誠(chéng)信紀(jì)錄進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管，對(duì)于誠(chéng)信守法的企業(yè)采取抽查等相對(duì)寬松的監(jiān)管，對(duì)于誠(chéng)信度差的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。例如，海關(guān)對(duì)52家高資信企業(yè)實(shí)施了“擔(dān)保驗(yàn)放”等便捷措施。

第三，銀監(jiān)局及外匯管理局等部門(mén)強(qiáng)化了對(duì)區(qū)內(nèi)機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管，加強(qiáng)了非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)分析、宏觀(guān)審慎管理、跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管、日?，F(xiàn)場(chǎng)核查檢查。

第四，建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。上海海關(guān)建立了貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)中央監(jiān)控平臺(tái)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制；檢驗(yàn)檢疫局利用區(qū)內(nèi)“國(guó)家進(jìn)出口工業(yè)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測(cè)分中心”進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)信息采集、識(shí)別及處置，建立了進(jìn)出口工業(yè)品質(zhì)量安全約談機(jī)制、出口工業(yè)品退貨追溯調(diào)查制度和境外通報(bào)調(diào)查制度。

第五，建立了配合國(guó)家有關(guān)部門(mén)進(jìn)行外資國(guó)家安全審查及反壟斷審查的工作制度和機(jī)制。

四是強(qiáng)化利用社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)管。在強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)參與管理方面，保監(jiān)會(huì)允許保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)作為條款報(bào)備主體，同樣的產(chǎn)品由航運(yùn)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)報(bào)備一次，會(huì)員公司可自主使用，避免了多個(gè)公司重復(fù)報(bào)備同一產(chǎn)品的情況。在強(qiáng)化企業(yè)或機(jī)構(gòu)責(zé)任方面，上海銀監(jiān)局要求區(qū)內(nèi)銀行做好對(duì)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)自評(píng)，確保相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理流程和管理能力的有效性，向監(jiān)管部門(mén)提交相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)自評(píng)報(bào)告；銀行必須與自己任命的高管簽訂切結(jié)書(shū)，如出現(xiàn)問(wèn)題要承擔(dān)責(zé)任。在強(qiáng)化第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與管理方面，上海海關(guān)引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所及審計(jì)師事務(wù)所協(xié)助海關(guān)保稅核查、稽查驗(yàn)證，引入船級(jí)社對(duì)制造、改裝、維修集裝箱車(chē)廂進(jìn)行行業(yè)認(rèn)證等。上海檢驗(yàn)檢疫局按照“合格假定加責(zé)任追究”的思路，采信第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對(duì)進(jìn)出口工業(yè)品質(zhì)量安全法定檢驗(yàn)的結(jié)果。

五是建立聯(lián)合監(jiān)管和協(xié)同服務(wù)制度。充分利用信息化手段，建設(shè)政府部門(mén)間的監(jiān)管信息共享和服務(wù)機(jī)制，推進(jìn)協(xié)同和聯(lián)合監(jiān)管及執(zhí)法機(jī)制制度。建立市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法體制、集中的行政執(zhí)法及處罰體制和機(jī)制，綜合評(píng)估制度等。例如，建立專(zhuān)利、商標(biāo)、版權(quán)管理合一的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制。

建設(shè)便利化的貿(mào)易監(jiān)管制度

按照“一線(xiàn)（自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與國(guó)境外）逐步徹底放開(kāi)、二線(xiàn)（自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與境內(nèi)區(qū)外）安全高效管住、區(qū)內(nèi)貨物自由流轉(zhuǎn)”的監(jiān)管模式，口岸監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行了一系列管用有效的制度創(chuàng)新，有力地促進(jìn)了加工貿(mào)易的轉(zhuǎn)型升級(jí)和服務(wù)貿(mào)易功能的不斷拓展。

一是聯(lián)合監(jiān)管和協(xié)同服務(wù)。海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫部門(mén)聯(lián)合實(shí)施了“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”試點(diǎn)。6月4日，我國(guó)第一個(gè)“國(guó)際貿(mào)易單一窗口”試點(diǎn)運(yùn)行，中國(guó)出版對(duì)外貿(mào)易總公司進(jìn)口的12箱瓷磚在洋山“單一窗口”一點(diǎn)錄入，同時(shí)完成了海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫申報(bào)。TITAN號(hào)貨輪通過(guò)“單一窗口”實(shí)現(xiàn)了海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊檢及海事部門(mén)對(duì)船舶出港手續(xù)簽注一體化及無(wú)紙化放行。

二是海關(guān)構(gòu)建法制化、信息化、智能化、便利化、安全化的監(jiān)管模式。以促進(jìn)通關(guān)便利化為核心，實(shí)施了20多項(xiàng)制度創(chuàng)新措施。例如，“貨物憑艙單信息先進(jìn)區(qū)后報(bào)關(guān)”在捷開(kāi)依物流等47家企業(yè)試點(diǎn)，使通關(guān)時(shí)間縮短2到3天，物流成本減少10%。“企業(yè)自選運(yùn)輸工具在區(qū)內(nèi)運(yùn)輸”為企業(yè)節(jié)約2小時(shí)，每輛車(chē)節(jié)約運(yùn)輸成本200元?！凹庸べQ(mào)易工單式核銷(xiāo)、批次進(jìn)出及集中申報(bào)”為產(chǎn)品檢測(cè)維修業(yè)務(wù)節(jié)省了大量的擔(dān)保費(fèi)，減少了繁瑣的核銷(xiāo)手續(xù)。正在探索按照貨物狀態(tài)分類(lèi)監(jiān)管的制度。

三是檢驗(yàn)檢疫推行“進(jìn)境檢疫，適當(dāng)放寬進(jìn)出口檢驗(yàn)；方便進(jìn)出，嚴(yán)密防范質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)”的監(jiān)管模式。圍繞“一線(xiàn)檢疫、二線(xiàn)檢驗(yàn)”，推出了23項(xiàng)制度創(chuàng)新措施。例如，對(duì)“一線(xiàn)”進(jìn)出境貨物實(shí)施進(jìn)出境檢疫和重點(diǎn)敏感貨物檢驗(yàn)制度。可在貨物入境進(jìn)區(qū)或在區(qū)內(nèi)倉(cāng)儲(chǔ)時(shí)進(jìn)行預(yù)檢驗(yàn)，實(shí)施核銷(xiāo)放行，使貨物進(jìn)境通關(guān)時(shí)間縮短50%以上?！巴▓?bào)通放、即查即放、快檢快放”已經(jīng)推廣到全市85家企業(yè)。

綜上所述，自貿(mào)區(qū)圍繞功能拓展這個(gè)核心，把防控風(fēng)險(xiǎn)作為重要底線(xiàn)，重點(diǎn)突出與國(guó)際通行規(guī)則相銜接，通過(guò)向企業(yè)要需求，向國(guó)際通行規(guī)則要標(biāo)準(zhǔn)，向政策和制度要功能，向改革要?jiǎng)恿?，向市?chǎng)要活力，向政府要環(huán)境，“大膽闖、大膽試、自主改”，取得了豐碩的制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新成果，大大推動(dòng)了國(guó)際投資與服務(wù)貿(mào)易等功能的快速拓展。