周宇星

【摘 要】為了建設(shè)社會主義和諧社會，行政法學(xué)界對行政復(fù)議改革問題提出了進(jìn)一步的探討。近年來，政府在行政救濟(jì)實踐工作中，通過借鑒外國實踐經(jīng)驗，結(jié)合我國國情等方式，開始在一些地區(qū)進(jìn)行行政復(fù)議改革的試點工作，與此同時，部分地區(qū)也自發(fā)加入到此次改革工作中。目前，我國采用的改革模式主要是構(gòu)建行政復(fù)議委員會，以及探究相對集中行政復(fù)議審理權(quán)這兩個方面。

【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議改革；行政復(fù)議委員會；相對集中行政復(fù)議審理權(quán)

1 我國行政復(fù)議制度面對的困境

隨著十八大的召開，服務(wù)型政府這一理念在行政法學(xué)界產(chǎn)生了極大的影響。近年來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的需求與大城市人多地少的困境之間矛盾的加深，拆遷等設(shè)計土地的行政行為引發(fā)了大量的群體性行政案件，但是在這些事件的背后，我們看到的不是行政復(fù)議有所作為，而是信訪難的呼聲越來越高。然而行政復(fù)議改革進(jìn)行了十多年，學(xué)界對于“大信訪、小復(fù)議”①的行政救濟(jì)格局卻如此凸顯，除了一些貪污腐敗等政治因素外，行政復(fù)議自身的制度因素也起著至關(guān)重要的作用。

1.1 行政復(fù)議的定性影響其救濟(jì)效力

通說認(rèn)為，行政復(fù)議是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)依行政相對人的申請，對行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為進(jìn)行合法性、合理性審查，而后作出復(fù)議決定的這樣一種法律制度。②以往的實踐表明，行政復(fù)議作為一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的糾錯制度，其更重要的作用體現(xiàn)為內(nèi)部監(jiān)督。然而近年來，對于行政復(fù)議性質(zhì)的論證，在學(xué)界內(nèi)引起了不小的反響，特別是在實踐領(lǐng)域。大多數(shù)實踐領(lǐng)域的學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議的司法屬性在起草行政復(fù)議法時被刻意淡化，使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)缺乏辦案的法定程序和規(guī)范，而這在實踐中阻礙了行政復(fù)議制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用③。

1.2 行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨立性與統(tǒng)一性

行政復(fù)議作為行政糾紛救濟(jì)的一項主要途徑，要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)極強(qiáng)的專業(yè)水平，以實現(xiàn)在復(fù)議階段定紛止?fàn)?，減少司法資源等過多救濟(jì)資源的浪費。然而，就我國目前的行政復(fù)議實踐工作來看，行政復(fù)議機(jī)關(guān)除政府法制辦外，一些特殊的行政單位如公安機(jī)關(guān)，都有自己的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。與此同時，我國的這種行政復(fù)議機(jī)構(gòu)布局，顯得些許零散，各個復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議工作機(jī)構(gòu)隸屬于各級的人民政府及其部分職能部門，作為一個附屬的內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)，在一定程度上造成了民眾心理產(chǎn)生了“官官相護(hù)”等觀念的產(chǎn)生。另外，這樣的機(jī)構(gòu)布局顯然缺乏了政體性，在一定程度上阻礙了行政復(fù)議工作的有率進(jìn)行，不利于行政法高效便民理念的實現(xiàn)。

1.3 行政復(fù)議特性造成的困境

眾所周知，與行政訴訟相比較而言，行政復(fù)議的范圍更廣，且不需要行政相對人承擔(dān)辦案費用。③因此，一般看來，行政復(fù)議較之行政復(fù)議，能夠更加有效快捷的處理行政糾紛案件，行政復(fù)議理所應(yīng)當(dāng)成為行政糾紛解決的首選和主要途徑。在行政爭議救濟(jì)途徑的設(shè)計之初，行政救濟(jì)體系追尋的是“大復(fù)議、中訴訟、小信訪”理念，也符合這三個途徑在理論上的特點、功能及地位。

然而，行政復(fù)議經(jīng)過了多年實踐，大部分百姓卻選擇訴訟和甚至直接上訪，這偏離了行政復(fù)議制度的設(shè)立目的。在一定程度上，這也是行政復(fù)議自身的特性使然。例如在實踐中，一些行政復(fù)議機(jī)構(gòu)沒有很好的履行期職能，因為根據(jù)《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，行政復(fù)議決定改變原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)將成為被告。④因此，有些行政復(fù)議機(jī)構(gòu)為了維護(hù)自身利益，維持原具體行政行為，這在客觀上影響了行政復(fù)議功能的實現(xiàn)。

2 當(dāng)前的行政復(fù)議改革措施

2.1 建立行政復(fù)議委員會

通過對近幾年行政復(fù)議改革理論相關(guān)文獻(xiàn)的閱讀，以及到石景山法制辦實地調(diào)研走訪，當(dāng)前我國行政復(fù)議改革措施主要體現(xiàn)為行政復(fù)議委員會的建立，以及對相對集中行政復(fù)議審理權(quán)的研究。

2.1.1 石景山區(qū)自發(fā)設(shè)立行政復(fù)議委員會

在實地調(diào)研中我們了解到，除北京外，黑龍江、山東等部分地區(qū)已經(jīng)都在國務(wù)院法制辦的指導(dǎo)監(jiān)督下進(jìn)行了行政復(fù)議改革試點工作，已經(jīng)初步建立了行政復(fù)議委員會。北京市石景山區(qū)法制辦自發(fā)的加入到了此次試點工作中，并在北京市政府法制辦公室的監(jiān)督指導(dǎo)下進(jìn)行此次改革實踐。

石景山區(qū)的行政復(fù)議委員會采用的案件審理方式是公開審理制度和合議制審理制度；委員會成員分為常任委員（各個行政機(jī)關(guān)的主管領(lǐng)導(dǎo)）和非常任委員（大學(xué)教授、律師等）。

2.1.2 具體審理方案

此次行政復(fù)議改革摒棄了以往的單一行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政案件，而是采用行政復(fù)議委員會審理的新模式。行政相對人可以根據(jù)《石景山區(qū)行政復(fù)議委員會、石景山區(qū)政府法律顧問名單目錄》，從中選擇一名非常任委員或政府法律顧問，與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)制定的一名專家，及法制辦的一名工作人員，組成三人審案小組，對受理的案件進(jìn)行公開審理。公開審理結(jié)束前，審理小組主持對當(dāng)事人有意愿調(diào)解的案件，主持調(diào)解。調(diào)解不成的依法進(jìn)行合議，小組三人再分別填寫審理意見。最后區(qū)政府法制辦根據(jù)審理意見，起草《復(fù)議決定書》，報批主管副區(qū)長，經(jīng)批準(zhǔn)后送達(dá)當(dāng)事人。

另一創(chuàng)新點體現(xiàn)在，在案件審理后，加入了專家點評環(huán)節(jié)，由參加案件審理的專家分析案情，并結(jié)合案件講述相關(guān)法律規(guī)定和理念，有助于相關(guān)實踐工作人員的理論深化，以及對行政相對人及其他人員的普法教育，促進(jìn)政府行政管理工作的有效進(jìn)行。

2.1.3 試點實踐效果

首先，行政復(fù)議委員會的成立，很大程度上解決了石景山區(qū)法制辦的人手不足問題。法制辦工作人員人數(shù)是根據(jù)政府人員編制規(guī)定的，通過調(diào)研我們了解到，在以往的該區(qū)復(fù)議工作中，一人要負(fù)責(zé)多個案件，然而由于案件的復(fù)雜性、復(fù)議程序時間短等因素，復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作人員工作壓力很大，不利于每個案件都能盡其所能。行政復(fù)議委員會云集了行政復(fù)議工作中的精英人群，且人員充裕。在處理行政復(fù)議案件時，能夠組成三人審理小組，充分有效的對每個案件進(jìn)行分析審理，有助于復(fù)議工作的進(jìn)行，和行政糾紛的實質(zhì)性解決。

另外，從案件統(tǒng)計情況來看，行政復(fù)議案件逐年增加（2008年12件，2009年18件，2010年20件），⑤而從行政復(fù)議到行政訴訟的案件數(shù)卻逐漸減少。這表明，更多的行政相對人開始選擇行政復(fù)議這一行政救濟(jì)途徑，并且行政復(fù)議有效的發(fā)揮了其作為化解行政糾紛的主要渠道的作用。其原因主要為以下兩點：第一，行政復(fù)議委員會的組成人員增強(qiáng)了行政復(fù)議的權(quán)威性，吸引了行政相對人并得到了足夠的信任；第二，行政復(fù)議委員會采用的公開審理制度和合議制，在一定程度上效仿行政訴訟的審理模式，立足于公開、公平、公正的審理案件，充分保證了行政相對人的合法利益。

當(dāng)然，從最終效果來看，這一行政復(fù)議模式在保證行政相對人合法權(quán)益的同時，有效的節(jié)約了行政資源和司法資源，即實現(xiàn)了行政爭議的實質(zhì)性解決，又體現(xiàn)了服務(wù)型政府的工作理念。

2.2 相對集中行政復(fù)議審理權(quán)的實踐困境

2.2.1 實現(xiàn)相對集中行政復(fù)議審理權(quán)的目的

一定程度上可以說，相對集中行政復(fù)議審理權(quán)是對行政復(fù)議委員會的進(jìn)一步完善。理想化的相對集中行政復(fù)議審理權(quán)的實現(xiàn)模式，是各個相對復(fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議案件后，轉(zhuǎn)交所在區(qū)政府法制辦，再統(tǒng)一由行政復(fù)議委員會根據(jù)上述模式審理。

其優(yōu)點在于可以實現(xiàn)資源共享、解決人員不足的問題，解決人力、物力不足的問題?？梢哉f，相對集中行政復(fù)議審理權(quán)的實現(xiàn)，是保障行政復(fù)議委員會工作得以實現(xiàn)的重要一步。相對集中行政復(fù)議審理權(quán)的確立，有助于促進(jìn)形成統(tǒng)一的行政復(fù)議體系，以此解決上文所述的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨立性和統(tǒng)一性這一問題。

2.2.2 實踐中的困境

從區(qū)政府法制辦工作的角度出發(fā)，實現(xiàn)相對集中復(fù)議審理權(quán)是我國當(dāng)前行政復(fù)議改革工作的一項重要任務(wù)，與行政復(fù)議委員會這一措施相輔相成，然而從改革試點的實踐來看，卻不是一朝一夕可以實現(xiàn)的。

通過此次實地調(diào)研，我們了解到，一些單獨的復(fù)議機(jī)關(guān)并不贊同行政復(fù)議審理權(quán)的集中。然而，從當(dāng)前的我國國情出發(fā)，政府正在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，而不是單純的管理型政府。在行政爭議的解決工程中，無論是復(fù)議還是信訪，最終要實現(xiàn)案結(jié)事了，就離不開機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)、機(jī)關(guān)與個人的互相協(xié)調(diào)與理解。當(dāng)然，個別行政機(jī)關(guān)出于自身職能以及工作秘密等因素的考慮，提出對相對集中行政復(fù)議審理權(quán)的反對，并不是什么壞事，相反，如果我們能夠充分考慮其理由，進(jìn)而促進(jìn)相互的理解，更有助于達(dá)到試點工作的實踐目的，完善我國的行政復(fù)議制度。

3 我國行政復(fù)議制度改革的完善與展望

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國際社會形勢的不斷變化，以及對國內(nèi)環(huán)境穩(wěn)定的迫切需求，行政復(fù)議改革工作受到了越來越多的關(guān)注。在這一政府轉(zhuǎn)型期，追求行政爭議的實質(zhì)性解決，在政府工作的客觀需求下保障百姓的合法權(quán)益，給行政復(fù)議制度的發(fā)展提出了更高的要求。

3.1 樹立行政復(fù)議的威信

從石景山區(qū)法制辦的行政復(fù)議改革試點工作的成效不難看出，要想有效的發(fā)揮行政復(fù)議這一救濟(jì)途徑的作用，樹立其威信是改革工作的重中之重。畢竟，無論制度改革得多么完善，百姓不敢來用，這樣的制度就如同沒有司機(jī)的賽車，就算能跑得再快再穩(wěn)，也變成了閑置的擺設(shè)。

對此，行政復(fù)議委員會的建立很大程度上解決了這一難題，當(dāng)然，只從石景山區(qū)法制辦這一處試點來總結(jié)是不夠的。當(dāng)前我國仍處于行政復(fù)議委員會的建立初期，很多制度還在試驗和探究之中，但是其最根本的出發(fā)點，在于改變以前行政相對人不愿選擇行政復(fù)議、不信任行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的這樣一種局面，從而打開行政復(fù)議改革的大門，造就“大復(fù)議、中訴訟、小信訪”的行政救濟(jì)格局。

3.2 增強(qiáng)行政復(fù)議的效力，確立行政復(fù)議準(zhǔn)司法化的地位

出于對司法權(quán)不得過度干涉行政權(quán)的考慮，行政訴訟在處理行政糾紛的過程中，只能撤銷該具體行政行為，不得變成。然而行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯的活動，可以有效的解決行政糾紛。但是目前我國的行政復(fù)議由于缺失了其司法性特質(zhì)，使得其效力不能充分發(fā)揮。

從行政復(fù)議委員會的審理模式，我們可以得出這樣的結(jié)論：就當(dāng)前從形式上效仿行政訴訟審理程序，有助于復(fù)議案件的審理工作。而以往行政復(fù)議工作的不足，在于行政復(fù)議法對行政復(fù)議司法化的規(guī)避。因此，應(yīng)當(dāng)確立行政復(fù)議的準(zhǔn)司法化地位，給予行政復(fù)議明確的審理程序、舉證責(zé)任等法律規(guī)定，以增強(qiáng)行政復(fù)議的效力，從側(cè)面促進(jìn)了行政復(fù)議權(quán)威性的樹立。

3.3 加強(qiáng)對行政復(fù)議的監(jiān)督

當(dāng)前行政復(fù)議委員會建立的目的之一，就是堅強(qiáng)相互監(jiān)督，其目的在于改變現(xiàn)行行政復(fù)議管轄的混亂局面，同時防止“官官相護(hù)”現(xiàn)象的產(chǎn)生，改善行政復(fù)議在百姓心中的形象，增強(qiáng)行政復(fù)議案件的審理質(zhì)量，有助于加強(qiáng)政府的公信力。

4 結(jié)語

總而言之，從我國當(dāng)前的行政復(fù)議改革形勢看，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、行政復(fù)議制度的權(quán)威性不強(qiáng)、行政復(fù)議工作人員人手緊這些基本問題能夠得以解決。在此基礎(chǔ)上，行政復(fù)議改革將登上新的高度，將在不斷地研究和摸索中，不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，創(chuàng)新理論根據(jù)，完善制度模式，最終達(dá)到符合社會發(fā)展需求的目的。

最后，感謝首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)的項目資助給了我這次研究機(jī)會，謝謝！

【參考文獻(xiàn)】

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[7]應(yīng)松年.把行政復(fù)議制度建設(shè)成為我國解決行政爭議的主渠道[J].法學(xué)論壇，2011-09.

注釋：

①第十二屆全國人大常委會第六次會議上，全國人大常委會副委員長王勝俊做關(guān)于檢查行政復(fù)議法實施情況的報告，指出現(xiàn)行行政復(fù)議法在基層的實施機(jī)制亟待完善，要理順其與信訪制度的關(guān)系，避免形成“大信訪、小復(fù)議”格局.

②姜明安，主編.行政法與行政訴訟法[M].北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，1999：279.

③《行政復(fù)議法》第三十九條， “行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請，不得向申請人收取任何費用”[Z].

④《行政訴訟法》第二十五條，“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告.經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告.”[Z].

⑤石景山區(qū)行政復(fù)議委員會試點工作的報告[R].

[責(zé)任編輯：曹明明]