胡佩佩，曾學(xué)龍，邱婧彬

摘 要：本文通過在白云區(qū)城中村D村的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在宅基地使用與管理上存在加建、改建、擴(kuò)建宅基地房及私下交易的違章問題。解決這一問題，必須健全法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管，加快和完善城中村宅基地的確權(quán)登記，采取疏堵結(jié)合的辦法，妥善處理宅基地使用與管理中的混亂問題。政府有關(guān)部門要增強(qiáng)服務(wù)意識，加強(qiáng)和改進(jìn)城中村宅基地管理與服務(wù)工作。在可能的情況下，通過典型示范，結(jié)合城中村改造建新居的試點(diǎn)來規(guī)范宅基地管理。

關(guān)鍵詞：南方都市；城中村；宅基地

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2697（2014）04-0008-04

宅基地是農(nóng)民從集體經(jīng)濟(jì)組織分配取得的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)，宅基地管理關(guān)系著廣大農(nóng)民切身利益以及村莊經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，管理好使用好宅基地意義重大。但由于缺乏規(guī)范管理以及法律法規(guī)的不完善，廣州市城中村的宅基地使用也出現(xiàn)了不同程度的違規(guī)情況，如住宅面積嚴(yán)重超標(biāo)、違規(guī)加建、私下交易等是城中村宅基地使用中普遍存在的問題。為此，我們以廣州市白云區(qū)的城中村D村為例，以問卷調(diào)查和實(shí)地訪談相結(jié)合的方式對該村部分村民和干部進(jìn)行問卷調(diào)查與訪談?wù){(diào)查。此次調(diào)查共派發(fā)115份問卷，回收115份，有效率達(dá)100%，運(yùn)用SPSS軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，得出相關(guān)數(shù)據(jù)并提出加強(qiáng)宅基地管理的對策建議。

一、D村的基本情況

D村位于廣州市區(qū)的西北部，有村民2000多人，行政上屬于白云區(qū)A街道管理，改革開放前就是一個緊挨城市的郊區(qū)鄉(xiāng)村。隨著廣州市區(qū)的不斷擴(kuò)容， D村逐漸為新的城市建設(shè)區(qū)包圍，到今天已經(jīng)完全融合在新市區(qū)的范圍內(nèi)。2002年，根據(jù)廣州市政府關(guān)于城中村改制為居委會的決定，該村原先的集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制為股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)社，村民也由農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民（農(nóng)轉(zhuǎn)居民），經(jīng)濟(jì)上大多數(shù)人則成為股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的社員。所以，從嚴(yán)格的意義上說，D村已經(jīng)成為廣州市白云區(qū)A街道下屬的一個居委會。但由于歷史的原因，D村還保留著鄉(xiāng)村的風(fēng)味，呈現(xiàn)出走向城市化進(jìn)程的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)。一方面，城市完全包圍了村莊，除了自己的宅基地之外，集體土地除了宅基地外幾乎全部征用完畢，村經(jīng)濟(jì)聯(lián)社抓住機(jī)會在集體土地上建起了幾個工業(yè)園，一下子吸引了2萬多的外來人員來此經(jīng)商打工。但由于城市的規(guī)劃跟不上，先富起來的村民抓住外來工來廣州打工的機(jī)會，沿著原來流經(jīng)村莊的小河道建起了一棟棟水泥巨物構(gòu)成的“貼面樓”、“握手樓”，自然形成了彎彎曲曲卻又狹窄陰暗的小街道。隨著店面的出租，很快商鋪林立，形成了一條小商業(yè)街，與擴(kuò)展而來的城市連成一片，村里有了城市的味道卻又沒有都市的繁華。另一方面，村民變成了市民，沒有田種了，但由于文化程度不高，技能水平不夠，在城市就業(yè)競爭中始終處于弱勢地位，除了少數(shù)年輕人外，多數(shù)村民只能靠出租住房為生。已經(jīng)完成農(nóng)轉(zhuǎn)居的村民（社員）雖然生活水平有所提高，但許多人的價(jià)值觀念、生活方式、社會關(guān)系仍然處在鄉(xiāng)村時代，短時間內(nèi)很難適應(yīng)城市繁忙競爭的生活節(jié)奏。

二、D村宅基地使用的現(xiàn)狀

1.過半數(shù)的村民擁有1處宅基地，40%多的村民擁有2處以上宅基地，但宅基地面積不均衡。調(diào)查顯示，除了4.3%的人是外來租住者無宅基地外，原村里的村民55.7%的人擁有1處宅基地，25.2%的村民擁有2處宅基地，擁有3處的占10.4%，擁有4處的占4.3%。村民的宅基地面積在50-200平方米不等，少數(shù)人超過200平米。其中，50-99平方米的占36.5%，100-149平方米的占30.4%，150-199的占9.6%，面積在200平方米以上的，占了17.4%。

2.房屋加建層數(shù)多，結(jié)構(gòu)質(zhì)量較好的占一半。從樓層結(jié)構(gòu)來看，三層以下的占了29.6%，三層及以上的占了70.4%。從住宅的結(jié)構(gòu)看，將近一半的是砼類結(jié)構(gòu)，建筑質(zhì)量較好，占50.4%，混合結(jié)構(gòu)，建筑質(zhì)量一般的占46.1%，還有少數(shù)是磚木結(jié)構(gòu)，建筑質(zhì)量一般。

3.多數(shù)村民有宅基地證，但無房產(chǎn)證。除了個別村民正在辦理之外，該村絕大多數(shù)村民都有宅基地使用權(quán)證書，但有75.7%的村民都不清楚宅基地證的面積是多少。調(diào)查顯示，只有33.9%的村民有房屋產(chǎn)權(quán)證和2.6%的村民正在辦理，其余都沒有房屋產(chǎn)權(quán)證書。不少村民都希望能夠補(bǔ)發(fā)宅基地證，明確房屋產(chǎn)權(quán)，要求按現(xiàn)在的情況對宅基地制度進(jìn)行調(diào)整。

4.村民改“種田”為“種樓”，主要靠出租房屋為生。村莊被城市包圍后，D村的村民已經(jīng)沒有地種了，由于所處的區(qū)域流動人口多，住房出租效益好，村民紛紛加建或擴(kuò)建房子出租給外來人員。據(jù)村民私下透露，近年來一間20平米左右的房間一般的租金都在都在每月600元以上，一般村民至少有4間到5間的住房出租，因而月入租金至少有2000多，一年至少有2萬多，多的人家有5、6萬之多。加上村集體每年的分紅，也有2萬左右，因而村民的日子過得很是滋潤。多數(shù)人平時無所事事，以喝茶、打牌打發(fā)日子。

三、D村宅基地管理存在的問題

1.住房布局缺乏規(guī)劃，隨意性大。與遠(yuǎn)郊區(qū)的鄉(xiāng)村相似的是，D村在宅基地管理中同樣存在住房布局沒有規(guī)劃或規(guī)劃不合理的問題，村民住房的平面布局和空間結(jié)構(gòu)存在很大的隨意性，“見縫插針”的情況十分普遍。給人的感覺是，有新房卻無新村。但D村比天河區(qū)的石牌村好一點(diǎn)的是巷道的路稍微寬一點(diǎn)，太陽光線多少能照進(jìn)巷道。不過，與遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村不同的是，像D村這樣的地處南方都市的城中村不存在宅基地閑置和住房閑置的問題，這主要得益于外來人口多。

2.宅基地使用存在嚴(yán)重的違規(guī)加建情況。國家規(guī)定宅基地住房三層及三層以上屬于違法建筑。該村大量樓房都是四層以上，特別是小商業(yè)街兩旁的建筑基本上是在6層以上，有些甚至達(dá)到了十層以上，嚴(yán)重違反了城中村民房的建房標(biāo)準(zhǔn)。

3.建筑密集，“握手樓”居多，安全隱患和衛(wèi)生問題突出。該村的建筑比較集中，樓與樓之間間隔很小，距離太窄，廣州人稱其為“握手樓”。一些村干部反映，由于上級政府沒有制定嚴(yán)格的建房標(biāo)準(zhǔn)，村民常常會因?yàn)榉课葜g的間隙產(chǎn)生矛盾。因?yàn)槎鄶?shù)人都希望自家房屋能占更大面積，所以“握手樓”很多?！拔帐謽恰钡拇嬖趯?dǎo)致村道不通暢，不利于采光、綠化，而更嚴(yán)重的是存在消防安全隱患，也導(dǎo)致了大量垃圾死角的出現(xiàn)。從觀察看，D村環(huán)境衛(wèi)生較差，村道的垃圾、廢棄物胡亂堆放，嚴(yán)重影響了村容村貌。

4.宅基地管理透明度低，不夠規(guī)范。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分村民對于宅基地管理的情況不是很了解。比如，對于“村里申請宅基地有無進(jìn)行公示”，62.6%的村民表示沒有或不清楚；又比如，對于“村民申請宅基地是否需要向村繳納費(fèi)用”，25.2%的村民也表示不清楚，對于“村里是否有宅基地申請的村規(guī)民約”，44.3%的村民表示有，28.7%的村民表示沒有，剩余的27.0%表示不清楚。由此可見，村民對宅基地管理的情況不是很了解，一定程度上透露出該村宅基地管理不夠規(guī)范，透明度低。

5.村集體在宅基地管理中發(fā)揮的作用不夠。數(shù)據(jù)顯示，62.6%村民肯定了村集體在宅基地管理中發(fā)揮了一定的作用，認(rèn)為“有作用但作用不大”的占了42.6%，但也有30.4%的村民給予否定。而對應(yīng)的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，64.3%的村民對宅基地管理的滿意度一般。比如，一些村干部和村民反映，經(jīng)濟(jì)聯(lián)社在宅基地管理中有相關(guān)的規(guī)定，但監(jiān)管不到位，另外，村民要去哪里報(bào)建也是不清楚的，現(xiàn)在已經(jīng)有樓房超過10層了，都沒有人來處理。只有出了問題，有人去投訴才會處理。不少村民希望村集體能夠宣傳一下相關(guān)制度，對宅基地的申請、繳費(fèi)情況、新建或加建等情況進(jìn)行公示。

四、村民對加強(qiáng)宅基地管理的意愿

1.對居住現(xiàn)狀基本滿意，但希望進(jìn)一步改善居住條件。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，93.9%的村民對居住現(xiàn)狀表示滿意，只有6.1%的村民不滿意。不滿意的原因主要是“房屋質(zhì)量差，居住環(huán)境不好”。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，86.1%的村民有新建住房的意愿，大部分是為了“改善自家的居住條件”，也有“用來出租增加收入”以及“增加征地賠償款”。

2.對政府征收宅基地的補(bǔ)償意見不一致，但支持擇地新建的比較多。其中，43.5%的村民對宅基地房屋征收補(bǔ)償?shù)囊庀蚴恰安疬w后另行安排宅基地建房”，26.5%的村民選擇“居住政府集中安置房”，17.0%的村民選擇“貨幣補(bǔ)償”。

3.對是否集中建房的看法爭議較大，支持者與反對者的人數(shù)旗鼓相當(dāng)。比如，對“是否支持村民集中建房、居住上樓的做法”，47.8%的村民表示支持，但反對的村民也占47.0%，還有5.2%的村民持無所謂的態(tài)度。反對的理由主要擔(dān)心“新建的樓的公平性、方便性和舒適性”。其中，40.0%的村民擔(dān)心“居住環(huán)境不適應(yīng)”，17.3%的村民擔(dān)心“鄰里關(guān)系疏遠(yuǎn)”，13.3%的村民擔(dān)心“集中建房的成本太高”。從與村民訪談發(fā)現(xiàn)，村民更擔(dān)心的是這樣做可能會讓他們失去房屋出租收入這一經(jīng)濟(jì)來源。

五、加強(qiáng)城中村宅基地管理的建議

1.完善城中村宅基地的確權(quán)登記。宅基地確權(quán)登記發(fā)證的過程，是進(jìn)一步查清宅基地的權(quán)屬、面積、用途、空間位置，也是建立土地登記簿的過程，通過集體土地確權(quán)登記發(fā)證，依法確認(rèn)村民的土地權(quán)利，確認(rèn)集體、村民與土地長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有利于強(qiáng)化村民特別是全社會的土地物權(quán)意識，有助于有效解決城中村集體土地權(quán)屬糾紛，維護(hù)村民權(quán)益。

2.妥善處理宅基地使用與管理中的混亂問題。由于歷史原因，對確有實(shí)際需求，但因政策問題無法申請宅基地或增加宅基地房建筑面積的行為，在處理上不宜采取強(qiáng)制措施。應(yīng)協(xié)助完善申請、報(bào)建手續(xù)，在繳納應(yīng)繳款項(xiàng)后予以審批。但在國家有關(guān)文件公布后發(fā)生的加、改、擴(kuò)建宅基地房的違章行為，尤其是對近期出現(xiàn)的違章建設(shè)的宅基地房則應(yīng)依法依規(guī)嚴(yán)厲打擊，不能任其發(fā)展。同時，要嚴(yán)格宅基地申請條件，規(guī)范城中村宅基地申請報(bào)批程序，充分發(fā)揮村級組織及村民代表對宅基地管理的監(jiān)督作用，對村民建房應(yīng)及時公示并組織檢查監(jiān)督；

3.加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)。要健全和完善地籍調(diào)查規(guī)程及土地確權(quán)規(guī)定，盡快出臺農(nóng)民宅基地使用與流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、程序、范圍、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題，以促進(jìn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)。

4.改進(jìn)城中村宅基地管理與服務(wù)工作。比如，強(qiáng)化政策解讀，用村民聽得懂的話宣傳推廣政策法規(guī)；把各項(xiàng)申請、報(bào)建流程圖表化，讓村民看得懂。把宅基地申請、報(bào)建等窗口直接設(shè)立在鎮(zhèn)街，把原來農(nóng)民挨個部門跑的低效率轉(zhuǎn)為部門間內(nèi)部傳遞的高效率。這樣既簡化了辦事流程，又提高了辦事效率，一舉兩得。

5.選取有代表性的典型村通過城中村改造建新居的試點(diǎn)工作。城中村的村民改善住房條件的要求是合理的，但鑒于改造的難度，可以通過試點(diǎn)的辦法推行。即由政府有關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃，制定若干套科學(xué)又符合村民需求的樣板宅基地房，村民在報(bào)建過程中可以選擇其中一套進(jìn)行施工使用。這既保證了宅基地房在結(jié)構(gòu)方面的安全性，又保證了宅基地房的外形設(shè)計(jì)不會過于五花八門，優(yōu)化了村莊的景觀。有條件的城中村，可以結(jié)合城中村改造進(jìn)行，也是全面解決宅基地問題的可行方案。

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（責(zé)任編輯：熊 飛）