張啟春，李淑芳

(華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079)

一、引言

2002年黨的“十六大”首次將傳統(tǒng)的大文化事業(yè)分為公益性文化事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)，公共文化服務(wù)和公共文化服務(wù)體系的概念開(kāi)始出現(xiàn)。經(jīng)過(guò)十幾年的建設(shè)，我國(guó)已經(jīng)初步形成了覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。2011年十七屆六中全會(huì)提出了到“二〇二〇年，文化事業(yè)全面繁榮，覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系基本建立，努力實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化”的目標(biāo)。但現(xiàn)階段，我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)還面臨著諸多問(wèn)題。研究公共文化服務(wù)的財(cái)政保障模式，明確公共文化服務(wù)的財(cái)政保障范圍及各級(jí)政府的保障責(zé)任和保障方式，可以為公共文化服務(wù)的有效供給提供制度保障，解決公共文化服務(wù)體系現(xiàn)存的問(wèn)題。

眾多學(xué)者在研究文化服務(wù)時(shí)，強(qiáng)調(diào)文化政策的內(nèi)容或文化服務(wù)的發(fā)展對(duì)其他部門(mén)的帶動(dòng)作用，而對(duì)公共文化財(cái)政保障的研究較少。其中，多數(shù)學(xué)者又側(cè)重研究文化的資助模式。如有學(xué)者按照不同國(guó)家在制定文化政策中所扮演的角色將文化政策分為四種不同的模型，以美國(guó)文化政策為代表的便利提供者模式、以英國(guó)文化政策為代表的贊助者模式、以法國(guó)和西歐文化政策為代表的建筑師模式及以中國(guó)文化政策為代表的工程師模式(Peter Duelund，2003)。[1]20魏鵬舉對(duì)英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)和歐洲的文化事業(yè)的財(cái)政資助方式進(jìn)行了研究，他認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家的文化資助方式日趨社會(huì)化和多元化，形成了中央與地方、政府與市場(chǎng)、直接與間接結(jié)合的混合資助格局，逐漸趨于一種更符合公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的財(cái)政資助方式。他認(rèn)為美國(guó)在文化資助方面是“分權(quán)”最徹底的國(guó)家，分權(quán)不僅可以減輕中央政府的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也可以充分激活地方以及基層文化藝術(shù)組織的活力。[2]43-48王列生也對(duì)美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等國(guó)文化事業(yè)的財(cái)政資助方式進(jìn)行了研究，介紹了各國(guó)對(duì)文化藝術(shù)事業(yè)的資助方式，認(rèn)為美國(guó)的文化藝術(shù)事業(yè)資助主要依靠法律，英國(guó)主要采取“一臂之距”的間接管理模式，相比之下，法國(guó)對(duì)藝術(shù)的直接管理使得其藝術(shù)事業(yè)得到了國(guó)家更多的資助(王列生，2009)。[3]241-284這些研究為我國(guó)公共文化服務(wù)的財(cái)政保障模式提供了有益借鑒，但是學(xué)界對(duì)這些模式是否適合中國(guó)現(xiàn)狀的探討較少。同時(shí)，目前的文獻(xiàn)也缺乏對(duì)各國(guó)政府文化保障責(zé)任、對(duì)文化服務(wù)的具體保障內(nèi)容、財(cái)政投入方式的深入研究。美國(guó)、日本和瑞典分別為世界上小文化模式、中文化模式及大文化模式的典型代表，因此，本文擬選取這三個(gè)國(guó)家，從公共文化服務(wù)財(cái)政保障責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)、各級(jí)政府公共文化服務(wù)財(cái)政保障責(zé)任分?jǐn)偡绞?、文化?cái)政保障資金投入方式和文化財(cái)政保障資金來(lái)源及文化財(cái)政保障評(píng)估等五個(gè)方面進(jìn)行深入研究，以期界定目前中國(guó)公共文化服務(wù)的財(cái)政保障模式，并為中國(guó)公共文化服務(wù)的有效供給提供參考。

二、基本公共文化服務(wù)財(cái)政保障責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)

保障公共文化服務(wù)供給已經(jīng)成為學(xué)界共識(shí)，但不同文化背景下的政府對(duì)文化責(zé)任的承諾并不相同，各國(guó)政府文化責(zé)任的范圍以及相應(yīng)的文化預(yù)算規(guī)模相差較大，這取決于政府對(duì)公民應(yīng)該享有的最基本的公共文化服務(wù)水平的認(rèn)定和政府與市場(chǎng)在文化領(lǐng)域的分工。若政府期望公民享有較高水平的公共文化服務(wù)，則其會(huì)以較大的財(cái)政投入和較多的文化保障承諾來(lái)矯正“正外部性”所帶來(lái)的公共文化服務(wù)提供水平的低下，政府將在文化領(lǐng)域中占主導(dǎo)作用。

由于美國(guó)不存在文化部，因而政府不存在直接的文化責(zé)任，而是通過(guò)大量官方和半官方中介機(jī)構(gòu)體現(xiàn)。美國(guó)政府財(cái)政對(duì)非商業(yè)性藝術(shù)活動(dòng)和公益性文化設(shè)施的投入僅占政府財(cái)政預(yù)算的極小比重，如美國(guó)在文化藝術(shù)領(lǐng)域投入的資金僅占聯(lián)邦政府財(cái)政支出的0.04%，這種政府文化保障責(zé)任較小的文化預(yù)算模式通常被稱(chēng)為小文化模式。相比之下，日本政府的文化責(zé)任較為明確，日本文化廳不僅負(fù)責(zé)最基本的非商業(yè)性藝術(shù)活動(dòng)和公益性文化設(shè)施事務(wù)，還負(fù)責(zé)教育等相關(guān)領(lǐng)域事務(wù)，如語(yǔ)言、宗教等事務(wù)，其所涵蓋的內(nèi)容比以美國(guó)為代表的小文化模式更加廣泛，是典型的中文化模式。日本中央政府對(duì)文化藝術(shù)的支出約占其財(cái)政總支出的0.13%，且其對(duì)文化的投入還處于不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。大文化模式政府文化責(zé)任范圍一般除包括公共文化服務(wù)、教育等內(nèi)容外，還會(huì)涉及體育和旅游等內(nèi)容，[4]202瑞典就屬于此類(lèi)。瑞典對(duì)文化的財(cái)政保障范圍相當(dāng)廣泛，不僅保障傳統(tǒng)意義的文化藝術(shù)大類(lèi)，其對(duì)體育和媒體等內(nèi)容也進(jìn)行了較大力度的投入。瑞典狹義文化藝術(shù)的投入占政府總支出的0.8%，加上體育和媒體支出，其文化支出占政府總支出的比重已經(jīng)超過(guò)了1%。

中國(guó)與日本、瑞典等國(guó)一樣，由官方的文化機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)文化相關(guān)事務(wù)。從資金投入來(lái)看，我國(guó)近年文化事業(yè)費(fèi)支出占財(cái)政支出的比重雖然達(dá)到了0.36%*不包含基本建設(shè)財(cái)政撥款和行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。，低于瑞典政府的文化保障水平，但卻似乎大大超過(guò)了日本政府的文化保障水平。因此，中國(guó)文化預(yù)算模式介于大文化和中文化模式之間。然而這種比較口徑的缺陷是，僅從政府投入的角度比較基本公共文化服務(wù)投入，而沒(méi)有考慮政府財(cái)政投入所帶動(dòng)的其他主體對(duì)基本公共文化服務(wù)的投入。我國(guó)目前的文化預(yù)算模式和保障范圍是綜合考慮當(dāng)前預(yù)算約束和國(guó)內(nèi)公共文化需求確定的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)基本公共文化服務(wù)水平的需求將不斷提高，這要求政府制定更高的文化財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)。加大對(duì)公共文化的財(cái)政投入，逐步提高基本公共文化服務(wù)財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)，向大文化模式發(fā)展成為中國(guó)基本公共文化服務(wù)財(cái)政保障模式的發(fā)展趨勢(shì)。不少關(guān)于國(guó)外公共文化資金管理模式的探討文獻(xiàn)，都提到文化支出占財(cái)政支出的經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，如王列生(2009)提出文化投入占財(cái)政支出的比重在2020年應(yīng)該提高到1.5%。[3]197筆者認(rèn)為，中國(guó)基本公共文化服務(wù)財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)需結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有預(yù)算約束，依據(jù)2020年基本公共文化服務(wù)均等化目標(biāo)及其年度分解目標(biāo)和基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)水平，重點(diǎn)參考兩個(gè)因素確定：一是將基本公共文化服務(wù)的支出增長(zhǎng)率、支出增長(zhǎng)彈性系數(shù)及增長(zhǎng)邊際傾向與基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、科技等公共服務(wù)的相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行橫向比較；二是參考發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍保障標(biāo)準(zhǔn)，如將瑞典大文化模式下文化支出占財(cái)政支出1%的標(biāo)準(zhǔn)作為中國(guó)基本公共文化服務(wù)財(cái)政保障的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。除總體財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)外，張啟春，李淑芳(2014)提出了我國(guó)各項(xiàng)基本公共文化服務(wù)的分類(lèi)保障標(biāo)準(zhǔn)和傾斜保障標(biāo)準(zhǔn)的制定思路，[5]123-130但并沒(méi)有給出分類(lèi)和傾斜的具體標(biāo)準(zhǔn)，這也是未來(lái)我國(guó)基本公共文化服務(wù)財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)研究的重要方向。

三、基本公共文化服務(wù)政府責(zé)任劃分方式

從理論上講，全國(guó)性基本公共文化服務(wù)由于具有較大的正外部性，應(yīng)該由中央財(cái)政進(jìn)行保障；從效率的角度來(lái)講，地方性基本公共文化服務(wù)則應(yīng)由地方政府提供，由中央政府進(jìn)行適當(dāng)撥款，以解決外部性造成的扭曲。世界各國(guó)在提供公共文化服務(wù)時(shí)均遵守了這一原則。

在具體分?jǐn)偙壤?，各?guó)情況略有不同。美國(guó)聯(lián)邦政府、州政府及地方政府2006-2010年對(duì)藝術(shù)的投入比例分別為17.9%：32.8%：49.3%，聯(lián)邦政府對(duì)藝術(shù)的投入相對(duì)較低。[6]1從日本的情況看，日本文化廳近年來(lái)的文化相關(guān)財(cái)政支出約為1000億日元，地方政府文化相關(guān)總支出約為3500億日元，市級(jí)政府支出約為2500億日元，市以下政府約為1000億日元。中央政府、市級(jí)政府、市以下地方政府支出的比重分別為22.5%，55%，22.5%。從地方政府的角度來(lái)看，近年來(lái)地方政府文化相關(guān)總支出約為3500億日元，市級(jí)政府支出約占75%，市以下政府約占25%，地方政府支出責(zé)任主要由市級(jí)政府承擔(dān)。特別是文化與藝術(shù)支出項(xiàng)目，市級(jí)政府支出總是在市以下政府支出的兩倍以上。在文化與藝術(shù)支出項(xiàng)目之下，地方政府的支出約為3000億日元。1993年文化與藝術(shù)支出項(xiàng)目中，文化設(shè)施建設(shè)支出約占75%，文化設(shè)施運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和文化藝術(shù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)各約占12%。但到2010年，這一結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化。文化設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)急速下降，不到文化藝術(shù)支出總額的20%，這是因?yàn)槿毡镜奈幕囆g(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到2005年已經(jīng)基本完成。1996年后，文化設(shè)施運(yùn)行經(jīng)費(fèi)及文化藝術(shù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)基本穩(wěn)定在1500億日元附近，成為文化藝術(shù)類(lèi)的最大支出項(xiàng)，而市級(jí)政府仍然負(fù)有大部分的責(zé)任。[7]6-15

瑞典政府的所有文化藝術(shù)公共支出中，中央政府支出占到44.5%，市級(jí)政府占40.5%，而縣政府則占15%。可見(jiàn)，日本政府和瑞典政府在提供公共文化服務(wù)時(shí)均將責(zé)任的重點(diǎn)放在市一級(jí)政府，而市以下地方政府承擔(dān)的責(zé)任則相對(duì)有限。

我國(guó)學(xué)者在基本公共文化服務(wù)財(cái)政保障責(zé)任分?jǐn)偙壤龁?wèn)題上存在一定分歧，吳理財(cái)(2008)在研究農(nóng)村文化服務(wù)的財(cái)政資金投入時(shí),建議將中央、省級(jí)和縣級(jí)財(cái)政分別按照35%-40%、45%-50%和10%-20%的比例進(jìn)行投入。[8]10-17江光華(2011)建議將中央、省、縣各級(jí)政府的財(cái)政投入比例調(diào)整為：中央政府負(fù)擔(dān)10%-20%，省政府負(fù)擔(dān)50%左右，縣政府負(fù)擔(dān)30%-40%左右。

筆者認(rèn)為，近幾年來(lái)實(shí)施的“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政體制改革充分顯示了行政管理層級(jí)扁平化發(fā)展趨勢(shì)，因此，建立中央、省市、縣三級(jí)財(cái)政分擔(dān)體制是符合目前趨勢(shì)的選擇。結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)政府三級(jí)財(cái)政分?jǐn)傮w制的趨勢(shì)，公共文化財(cái)政保障的重點(diǎn)應(yīng)放在中間一級(jí)政府。這是因?yàn)?，首先，目前我?guó)縣級(jí)政府普遍存在較大財(cái)政缺口，部分縣級(jí)政府往往僅能維持本級(jí)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，基本文化公共服務(wù)較大的外溢性使得縣級(jí)政府提供水平低于實(shí)際需求水平，讓其承擔(dān)基本公共文化服務(wù)提供的主要財(cái)政責(zé)任缺乏效率，若由省級(jí)政府負(fù)主要責(zé)任不僅財(cái)政壓力相對(duì)較小，而且能減少基本公共文化服務(wù)外溢性導(dǎo)致的扭曲。至于具體的分?jǐn)偙壤P者認(rèn)為應(yīng)該視具體情況而定，而不宜采取全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。制定具體分?jǐn)偙壤枰攸c(diǎn)考慮到兩個(gè)因素，一是基本公共文化服務(wù)的產(chǎn)品種類(lèi)，對(duì)于不同類(lèi)型的文化服務(wù)應(yīng)采取不同的分?jǐn)偙壤?，純度越高的基本公共文化服?wù)應(yīng)該由中央政府分?jǐn)偢嗟呢?cái)政責(zé)任。二是考慮地區(qū)特征，如該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)力狀況及基本公共文化服務(wù)需求狀況等。對(duì)于確實(shí)存在困難的地區(qū)，則適當(dāng)降低地方政府財(cái)政責(zé)任比例，對(duì)于財(cái)力充足的省份，則適當(dāng)提高地方政府財(cái)政保障的比例。結(jié)合這兩個(gè)因素及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，可以初步考慮由省級(jí)政府承擔(dān)約50%的文化財(cái)政保障責(zé)任，中央政府和縣級(jí)政府則承擔(dān)剩余的50%的財(cái)政責(zé)任，中央政府比率略高。

在中央和地方政府明確各自文化財(cái)政保障責(zé)任和具體分?jǐn)偙壤?，需要根?jù)地方財(cái)政狀況，設(shè)計(jì)中央政府基本公共文化服務(wù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，明確中央、省市、縣三級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移支付原則和方式。首先，根據(jù)公共文化投入標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算地區(qū)基本公共文化服務(wù)財(cái)政總體保障標(biāo)準(zhǔn)；其次，根據(jù)公共產(chǎn)品性質(zhì)及地區(qū)財(cái)政能力計(jì)算各級(jí)政府承擔(dān)的文化財(cái)政責(zé)任；最后，在準(zhǔn)確估算財(cái)政缺口的基礎(chǔ)上明確中央對(duì)各地的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，建立基于“因素法”基礎(chǔ)之上并以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專(zhuān)項(xiàng)撥款和橫向?qū)谥г疄檩o的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共文化服務(wù)重點(diǎn)保障領(lǐng)域的保障力度。

四、基本公共文化服務(wù)財(cái)政投入方式

美國(guó)沒(méi)有設(shè)立文化部，其對(duì)公共文化服務(wù)的資金投入主要是由國(guó)家藝術(shù)基金會(huì)NEA、國(guó)家人文基金會(huì)NEH、博物館圖書(shū)館科學(xué)協(xié)會(huì)IMLS等文化中介機(jī)構(gòu)等通過(guò)按一定標(biāo)準(zhǔn)分配和由藝術(shù)家及文化藝術(shù)相關(guān)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的方式對(duì)文化發(fā)展提供直接的資金支持。如NEA對(duì)州藝術(shù)機(jī)構(gòu)的資助有90%是基于人均標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)展開(kāi)的平均化、公式化的分配，還有約10%的部分則是采取競(jìng)爭(zhēng)的方式申請(qǐng)。資金的申請(qǐng)要經(jīng)過(guò)各領(lǐng)域?qū)＜业膶徸h,通過(guò)打分法確定藝術(shù)項(xiàng)目是否有獲得資助的資格。獲得資格的項(xiàng)目會(huì)被送往國(guó)家藝術(shù)委員會(huì)，得到資助意見(jiàn)后，由NEA主席最后決定資助項(xiàng)目和資助金額。[6]7但NEA對(duì)項(xiàng)目是部分資助而非全部資助，即需要項(xiàng)目提供配套，但NEA會(huì)為某些方面的個(gè)人藝術(shù)家提供非配套的獎(jiǎng)金。

我國(guó)目前對(duì)基本公共文化服務(wù)的資金投入中存在較多問(wèn)題。首先，文化專(zhuān)項(xiàng)資金所占比重過(guò)大。考慮到基本公共文化設(shè)施建設(shè)的初始資金龐大，以專(zhuān)項(xiàng)資金撥款的方式進(jìn)行投入無(wú)可厚非。但基本公共文化產(chǎn)品、服務(wù)仍然存在較多的專(zhuān)項(xiàng)資金，其撥款的隨意性不利于基本公共文化服務(wù)的持續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展。其次，我國(guó)文化財(cái)政資金主要由地方文化主管機(jī)構(gòu)提出項(xiàng)目申請(qǐng)，文化部進(jìn)行撥款，缺乏對(duì)私人部門(mén)參與基本公共文化服務(wù)提供的激勵(lì)機(jī)制。比照美國(guó)的資金投入方式，雖然美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)文化領(lǐng)域的資金支持所占比例不高，但其乘數(shù)效應(yīng)卻不可忽視。以國(guó)家藝術(shù)基金會(huì)NEA為例，雖然聯(lián)邦政府僅將文化撥款的1%撥給藝術(shù)基金會(huì)，但是藝術(shù)基金會(huì)利用資金的乘數(shù)效應(yīng)巨大，1美元的藝術(shù)基金可帶動(dòng)約7至8美元的藝術(shù)服務(wù)。因此，在規(guī)范我國(guó)文化專(zhuān)項(xiàng)資金，將大多數(shù)基本公共文化產(chǎn)品、服務(wù)的財(cái)政投入納入一般性財(cái)政預(yù)算的同時(shí)，可以考慮借鑒美國(guó)和瑞典的基金投入模式，將基金的一定比例用于公式化的分配以實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化，一定比例用于激勵(lì)性政策從而發(fā)揮基金的乘數(shù)效應(yīng)，進(jìn)而促進(jìn)基本公共文化服務(wù)的高效率供給。由于基本公共文化服務(wù)屬于最基本的公共產(chǎn)品，因此，在確定比例時(shí)，基于人均標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的平均化、公式化分配應(yīng)該占較大比重。

五、基本公共文化服務(wù)資金來(lái)源

從公共文化服務(wù)資金的來(lái)源來(lái)看，美國(guó)文化服務(wù)的資金來(lái)源較為多樣化，并且一直處于變化之中。政府財(cái)政投入，特別是聯(lián)邦政府財(cái)政投入僅為其中的一部分，其他為州級(jí)和地方政府的財(cái)政撥款。此外，私人部門(mén)捐贈(zèng)及稅收優(yōu)惠政策也比較多。近年來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)文化資助機(jī)構(gòu)和藝術(shù)類(lèi)機(jī)構(gòu)的扶持力度不斷加大，文化藝術(shù)領(lǐng)域投入的資金從2012年的15.01億美元增至2013年的15.76億美元，總體增幅達(dá)5%。2012年美國(guó)政府對(duì)文化機(jī)構(gòu)和藝術(shù)類(lèi)機(jī)構(gòu)的資助占聯(lián)邦政府預(yù)算支出的0.04%,2013年這一比值為0.041%。[10]盡管如此，美國(guó)聯(lián)邦政府的資助占文化藝術(shù)組織資金來(lái)源比例并不高。NCCS機(jī)構(gòu)2006-2010年度研究數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)雖然有眾多的藝術(shù)機(jī)構(gòu)，但其很大程度上依賴于自營(yíng)收益，這一比例約占非盈利藝術(shù)組織總收入的55.1%(參見(jiàn)圖1)。

圖1 美國(guó)非盈利藝術(shù)機(jī)構(gòu)融資圖[6]1

2014年日本文化廳總預(yù)算金額預(yù)計(jì)為1216.44億日元，同比增長(zhǎng)17.71%。[11]在日本，除了各級(jí)政府對(duì)文化藝術(shù)的支持，日本還有專(zhuān)門(mén)針對(duì)文化發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)日本私人和公司的捐贈(zèng)。日本公司對(duì)藝術(shù)的支持率呈上升趨勢(shì)，1998年公司對(duì)藝術(shù)的支持率為57%，2008年則達(dá)到了73%。[12]14可見(jiàn)日本公司對(duì)文化藝術(shù)的支持度處于較高的水平。此外，日本還有許多支持文化藝術(shù)發(fā)展的中介組織，KMK就是日本第一個(gè)以促進(jìn)和加強(qiáng)企業(yè)支持文化藝術(shù)發(fā)展、建立商業(yè)與藝術(shù)伙伴關(guān)系為目的的非盈利組織。

瑞典文化資金主要來(lái)源于政府財(cái)政撥款。其次是財(cái)政補(bǔ)貼。在所有的文化藝術(shù)公共支出中，中央政府支出占到44.5%，市級(jí)政府占40.5%，而縣政府則占15%。然而除去公共開(kāi)支，個(gè)人支出仍然占文化藝術(shù)支出的絕大部分。[13]

目前我國(guó)基本公共文化服務(wù)的資金來(lái)源主要是依靠政府稅收，這種資金的投入模式不僅帶有政府的意識(shí)傾向，而且給政府財(cái)政帶來(lái)了巨大的壓力。因此，目前除充分利用稅收之外的公共財(cái)政資源，如國(guó)債資金、土地出讓金等之外，借鑒其他各國(guó)文化資金的投入模式，引入文化中介組織，嘗試文化合作模式將成為擴(kuò)大公共文化資金來(lái)源的可行渠道。首先，可建立如日本KMK組織的中介機(jī)構(gòu)，為非盈利組織的文化藝術(shù)活動(dòng)創(chuàng)造良好環(huán)境、提供資金和研究支持，鼓勵(lì)私人部門(mén)的參與，研究鼓勵(lì)民間資本通過(guò)招投標(biāo)等方式參與基本公共文化服務(wù)供給的方式。其次，可借鑒日本及美國(guó)完善的文化稅收優(yōu)惠制度，借助目前中國(guó)稅收制度改革契機(jī)，將稅收激勵(lì)機(jī)制引入目前重點(diǎn)改革的領(lǐng)域，如資源稅、房產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等各項(xiàng)稅收制度設(shè)計(jì)中，鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)及國(guó)內(nèi)外非政府組織開(kāi)展文化捐贈(zèng)活動(dòng)，完善社會(huì)各界對(duì)公共文化服務(wù)的捐贈(zèng)激勵(lì)機(jī)制，充分利用社會(huì)各界力量支持公共文化服務(wù)體系的建設(shè)和運(yùn)行。

六、基本公共文化服務(wù)財(cái)政保障評(píng)估

目前我國(guó)政府主要關(guān)注基本公共文化服務(wù)財(cái)政保障前期的資金投人環(huán)節(jié)，沒(méi)有意識(shí)到公共財(cái)政投人資金評(píng)估考核的重要性，嚴(yán)重忽視了后期對(duì)資金使用的績(jī)效評(píng)估，導(dǎo)致無(wú)法為決策者提供有力的決策依據(jù)，難以起到激勵(lì)約束作用。[14]100-103然而從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，日本的PDCA(計(jì)劃，執(zhí)行，檢查，實(shí)施)循環(huán)系統(tǒng)正在積極籌劃中，對(duì)文化財(cái)政投入評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系也已日趨成熟。包括瑞典在內(nèi)的歐盟各國(guó)均對(duì)文化財(cái)政投入采取詳細(xì)的計(jì)劃、執(zhí)行、評(píng)估過(guò)程。就我國(guó)學(xué)術(shù)研究情況來(lái)看，目前并沒(méi)有關(guān)于文化財(cái)政資金投入效果評(píng)價(jià)的針對(duì)性研究，而是僅在基本公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系評(píng)價(jià)中作為子指標(biāo)出現(xiàn)。此外，現(xiàn)有的研究大多還停留在指標(biāo)體系構(gòu)建討論階段，以定性分析評(píng)價(jià)為主，但規(guī)范化的績(jī)效評(píng)估還很欠缺。

筆者認(rèn)為，對(duì)于基本公共文化服務(wù)財(cái)政保障的評(píng)估，目前建立標(biāo)準(zhǔn)化多元績(jī)效評(píng)估機(jī)制是關(guān)鍵。首先，應(yīng)該建立起基本公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及基本公共文化產(chǎn)品、服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此測(cè)算基本公共文化服務(wù)財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)，并建立基本公共文化服務(wù)財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系；其次，應(yīng)考慮將公眾滿意度，如使用基本公共文化服務(wù)的公平性、便利性、豐富性等納入財(cái)政保障評(píng)估體系，并將公眾對(duì)基本公共文化服務(wù)的各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)賦予權(quán)重，得出綜合的公眾滿意度指標(biāo)；最后，在明確標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，建立上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、本級(jí)政府對(duì)文化部門(mén)、文化部門(mén)對(duì)文化事業(yè)單位的多元績(jī)效評(píng)估機(jī)制，并引入第三方評(píng)估，在提高績(jī)效評(píng)估公平性的同時(shí)，增強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體、公民等參與基本公共文化服務(wù)建設(shè)的積極性。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化多元績(jī)效評(píng)估機(jī)制，對(duì)基本公共文化服務(wù)管理流程進(jìn)行控制和監(jiān)督，以提高基本公共文化服務(wù)財(cái)政保障效率，進(jìn)而提高政府提供公共文化服務(wù)的效率。

綜上，我國(guó)基本公共文化服務(wù)財(cái)政保障模式偏向于中文化模式，但隨著文化需求的提高，有必要不斷提高我國(guó)政府對(duì)基本公共文化服務(wù)的保障標(biāo)準(zhǔn)，向大文化模式靠攏。從政府責(zé)任分?jǐn)偨嵌葋?lái)看，對(duì)于不同的文化服務(wù)，政府承擔(dān)的責(zé)任不同。參考世界發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，省級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)基本公共文化服務(wù)50%的財(cái)政責(zé)任，縣級(jí)政府承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任則應(yīng)該小于中央政府。我國(guó)還應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，引入美國(guó)基金式投入方式，一方面可以發(fā)揮資金的乘數(shù)效應(yīng)，另一方面可以激勵(lì)私人部門(mén)的參與，提高財(cái)政資金的使用效率。從籌資方式來(lái)看，我國(guó)應(yīng)建立如日本KMK的文化中介組織，并引入稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)私人部門(mén)的參與。對(duì)于資金投入的效果，應(yīng)該建立基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估體系，保證文化財(cái)政資金的高效利用。

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