●李靜

農(nóng)業(yè)政策性銀行市場(chǎng)化運(yùn)作的理論解析和機(jī)制設(shè)計(jì)

●李靜

農(nóng)業(yè)政策性銀行作為政府干預(yù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以彌補(bǔ)農(nóng)村金融市場(chǎng)失靈的重要手段，既要以政府政策為導(dǎo)向,又要遵循銀行運(yùn)行規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作。文章從政府和市場(chǎng)的關(guān)系出發(fā)，從理論上探討了農(nóng)業(yè)政策性銀行為什么要推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作，從機(jī)制設(shè)計(jì)角度探討了農(nóng)業(yè)政策性銀行怎樣推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作，以充分發(fā)揮政府調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制的共同作用。

農(nóng)業(yè)政策性銀行 市場(chǎng)化運(yùn)作 理論解析 機(jī)制設(shè)計(jì)

政策性金融作為政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合體，自產(chǎn)生以來，圍繞著如何處理好政策性與市場(chǎng)性的關(guān)系，如何更好地促進(jìn)政府調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制共同發(fā)揮作用，進(jìn)行了大量探索。世界各國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)自20世紀(jì)90年代以來，越來越多地推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作，提高了政策性資金的配置效率。隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和金融自由化進(jìn)程加快，我國(guó)政策性銀行也開始實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。政策性銀行在市場(chǎng)化運(yùn)作中，要在貫徹政府產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)上，為了自身可持續(xù)發(fā)展，適當(dāng)追求盈利，往往難以處理好政策性和市場(chǎng)性的關(guān)系，在一定程度上暴露出政策性功能定位弱化、業(yè)務(wù)邊界模糊、商業(yè)化沖動(dòng)強(qiáng)烈等問題，由此在理論界和實(shí)踐部門引起很多爭(zhēng)議，政策性銀行該不該推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作？如果要推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作，該如何尋找政府意圖和市場(chǎng)約束的平衡點(diǎn)，以充分發(fā)揮政府調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制的共同作用，從而更有效地發(fā)揮政策性金融功能、推動(dòng)政策性銀行可持續(xù)發(fā)展。這是一個(gè)需要從理論上深入探討的重大課題。本研究從政府和市場(chǎng)的關(guān)系出發(fā)，以農(nóng)業(yè)政策性銀行為例，對(duì)政策性銀行市場(chǎng)化運(yùn)作進(jìn)行理論探討。

一、政策性銀行產(chǎn)生和發(fā)展的特殊性要求其實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作

設(shè)立政策性銀行是政策性金融的主要形式。政策性金融的產(chǎn)生和發(fā)展，主要是建立在市場(chǎng)失靈與政府干預(yù)理論基礎(chǔ)上的。金融市場(chǎng)在調(diào)節(jié)金融資源配置中，由于不充分競(jìng)爭(zhēng)和金融機(jī)構(gòu)的特性，導(dǎo)致“金融市場(chǎng)失靈”，需要政府通過政策性融資活動(dòng)來矯正，以優(yōu)化總體資源配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置的經(jīng)濟(jì)有效性和社會(huì)合理性的有機(jī)統(tǒng)一。在政府干預(yù)理論基礎(chǔ)上，金融控制論、金融約束論為政策性金融理論提供了深入論證。羅納德·麥金農(nóng)在《經(jīng)濟(jì)自由化的順序——向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的金融控制》一書中最早提出“金融控制”，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程中，國(guó)家應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)金融控制。20世紀(jì)90年代末，赫爾曼、穆爾多克、斯蒂格利茨以東亞經(jīng)濟(jì)體在金融管制條件下實(shí)現(xiàn)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)為依據(jù)，提出以“政府干預(yù)金融發(fā)展，為民間部門創(chuàng)造租金，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為核心理念的“金融約束論”。政策性金融作為克服市場(chǎng)失靈、實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)、政府調(diào)控發(fā)揮作用的金融資源配置機(jī)制，正是金融約束論在政策領(lǐng)域中的一種具體實(shí)現(xiàn)方式。

在政策性金融理論基礎(chǔ)上，由國(guó)家出資建立、負(fù)責(zé)政策性融資業(yè)務(wù)的政策性銀行，作為政府干預(yù)市場(chǎng)、配置資源的重要手段應(yīng)運(yùn)而生。政策性銀行從它一產(chǎn)生就與政府有著千絲萬縷聯(lián)系，其存在由政府決定，資本和運(yùn)營(yíng)條件由政府提供，融資領(lǐng)域和職能范圍由政府決定，要體現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)政策，接受政府部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。一方面，政府是政策性銀行資金的主要來源，是其所享有的各種政策性優(yōu)惠和利差補(bǔ)貼的賦予者，在很多時(shí)候又是最終風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。另一方面，政策性銀行承擔(dān)著政府所賦予的特殊經(jīng)濟(jì)金融職能，目的是貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，彌補(bǔ)資金配置的市場(chǎng)機(jī)制在實(shí)現(xiàn)社會(huì)合理性目標(biāo)方面的缺陷，達(dá)到資源配置的經(jīng)濟(jì)效率性和社會(huì)合理性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。政策性銀行的本質(zhì)屬性是政策性，體現(xiàn)為貫徹社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策、傳導(dǎo)政府意圖、發(fā)揮政策導(dǎo)向三個(gè)方面。政策性銀行的運(yùn)作要以政府政策為導(dǎo)向，以貫徹國(guó)家的某種特殊產(chǎn)業(yè)或社會(huì)政策為主要目的，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，針對(duì)特定領(lǐng)域、行業(yè)、地區(qū)和項(xiàng)目，以優(yōu)惠的利率水平、貸款期限和融資條件對(duì)國(guó)家政策支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)提供金融支持。

但政策性銀行并不以國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的身份干預(yù)市場(chǎng)，既不是簡(jiǎn)單的政府干預(yù)，也不是財(cái)政行為，而是作為與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)一樣的平等主體參與資金融通活動(dòng)，具有與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)相同的金融中介功能，要通過負(fù)債業(yè)務(wù)來吸收資金，再通過資產(chǎn)業(yè)務(wù)把資金投向所需領(lǐng)域或項(xiàng)目。政策性資金融通的最終結(jié)果要實(shí)現(xiàn)還本付息，至少要求還本，要在政府彌補(bǔ)了政策性業(yè)務(wù)低利率導(dǎo)致的虧損后，政策性資金能順利收回并循環(huán)使用。這要求政策性銀行要遵循銀行經(jīng)營(yíng)規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，運(yùn)用市場(chǎng)手段開展經(jīng)營(yíng)管理，要滿足銀行的安全性、流動(dòng)性和盈利性要求。政策性銀行雖然不以盈利為主要目標(biāo)，政府往往只要求其能基本實(shí)現(xiàn)保本微利經(jīng)營(yíng)，但政策性銀行為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)在貫徹執(zhí)行政府政策的前提下，追求項(xiàng)目的有效性和貸款可償還性，適當(dāng)合理地追求市場(chǎng)性業(yè)績(jī)。

政策性金融作為一種服從、服務(wù)于政府政策意圖的特殊金融形式，是介于財(cái)政資金直接投入與商業(yè)性資金融通之間的一種資金融通方式，它結(jié)合了財(cái)政與金融、行政性與市場(chǎng)性、宏觀與微觀、無償與有償?shù)奶匦?，適應(yīng)了政府調(diào)控這只“看得見的手”與市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見的手”相協(xié)調(diào)配合、以優(yōu)化社會(huì)資源配置的客觀要求。承擔(dān)著政策性金融業(yè)務(wù)的政策性銀行，成為政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合的重要載體，運(yùn)行目標(biāo)要兼顧政策性和市場(chǎng)性。政策性目標(biāo)旨在貫徹國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策，是政策性銀行存在和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，決定著政策性銀行的主要運(yùn)作方向。市場(chǎng)性目標(biāo)從屬于、服務(wù)于政策性目標(biāo)，是政策性銀行作為銀行在經(jīng)營(yíng)管理運(yùn)作過程中需要遵循的目標(biāo)，是其有別于財(cái)政預(yù)算部門的根本所在，目的是要提高政策性資金的使用效率，更好地實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政策性銀行可持續(xù)發(fā)展。

政策性與市場(chǎng)性的關(guān)系，歸根結(jié)底是政府和市場(chǎng)兩種社會(huì)資源配置機(jī)制的關(guān)系。政府是否應(yīng)介入市場(chǎng)，從亞當(dāng)·斯密提出“看不見的手”理論，認(rèn)為政府不應(yīng)直接介入和干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而僅僅作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“守夜人”開始，經(jīng)歷了反對(duì)干預(yù)—主張干預(yù)—減少干預(yù)—適度干預(yù)，呈現(xiàn)出反復(fù)爭(zhēng)論、逐步融合的態(tài)勢(shì)。青木昌彥（1996）提出“市場(chǎng)增進(jìn)論”，把政府看成與經(jīng)濟(jì)體系相互作用的一個(gè)參與者，強(qiáng)調(diào)通過一種機(jī)制，使政府政策的目標(biāo)定位于改善民間部門解決協(xié)調(diào)問題及克服其他市場(chǎng)缺陷的能力。它強(qiáng)調(diào)政府的作用在于增進(jìn)民間部門的協(xié)調(diào)能力并使其依靠自身能力解決市場(chǎng)失靈問題，而不是代替民間部門去解決市場(chǎng)失靈問題。

根據(jù)政府與市場(chǎng)的關(guān)系理論，政策性銀行要想處理好政策性和市場(chǎng)性的關(guān)系，充分發(fā)揮政策性金融職能，就要努力尋求政府和市場(chǎng)的協(xié)調(diào)配合，尋找政府意圖和市場(chǎng)約束的平衡點(diǎn)。一方面，由于政策性銀行承擔(dān)著政府所賦予的特殊經(jīng)濟(jì)金融職能，其生存發(fā)展離不開政府支持和適度干預(yù)。另一方面，政府不能過度干預(yù)政策性銀行運(yùn)作，政策性銀行要充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制提高資金運(yùn)作效率，維持自身可持續(xù)發(fā)展。政策性金融在功能定位上隱含著向金融抑制的可能過渡，如果缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)約束，不用承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)成本，在內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制不完善的情況下，政策性資金容易遭到無約束占用，政策性金融容易成為一種損失資金配置效率的制度安排，不僅難以建立資金的循環(huán)利用機(jī)制，也從根本上與社會(huì)合理性目標(biāo)相悖。

政策性銀行要尋找政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制的平衡點(diǎn)，就要在政府目標(biāo)與市場(chǎng)化運(yùn)作之間尋求平衡，要在具體的微觀的運(yùn)營(yíng)管理中，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則與要求，按照企業(yè)化運(yùn)營(yíng)方式，推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作，充分配置資源，提高經(jīng)營(yíng)效率，降低金融風(fēng)險(xiǎn)，從而更好地體現(xiàn)政府意志，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，更加有利于政策性功能的發(fā)揮和政策性銀行的可持續(xù)發(fā)展。政策性銀行的市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)質(zhì)是要在政策性任務(wù)約束下，在經(jīng)營(yíng)管理中充分利用市場(chǎng)機(jī)制、在銀行和市場(chǎng)的框架內(nèi)開展業(yè)務(wù)活動(dòng)。

二、農(nóng)業(yè)政策性銀行市場(chǎng)化運(yùn)作的目標(biāo)選擇

田國(guó)強(qiáng)（2000）指出，經(jīng)濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)理論是研究在自由選擇、自愿交換、信息不完全及決策分散化的條件下，能否設(shè)計(jì)一套機(jī)制(規(guī)則或制度)來達(dá)到既定目標(biāo)的理論。由此，機(jī)制設(shè)計(jì)要圍繞特定目標(biāo)展開。探討農(nóng)業(yè)政策性銀行市場(chǎng)化運(yùn)作的機(jī)制設(shè)計(jì)，首先要明確農(nóng)業(yè)政策性銀行市場(chǎng)化運(yùn)作的定位和特定目標(biāo)。

國(guó)外政策性金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)作主要有三種路徑：一是轉(zhuǎn)變成為整體市場(chǎng)化運(yùn)作、金融業(yè)務(wù)完全受市場(chǎng)條件約束的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。二是在堅(jiān)持政策性銀行性質(zhì)前提下，建立健全市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。三是在從事政策性業(yè)務(wù)同時(shí)，大力開展商業(yè)性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。第一種路徑實(shí)際是放棄政策性，實(shí)行商業(yè)化轉(zhuǎn)型。第二種路徑是在堅(jiān)持政策性銀行性質(zhì)前提下建立健全市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。第三種路徑是政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)兩條腿走路，通過實(shí)行母子公司模式實(shí)現(xiàn)兩類業(yè)務(wù)的分別管理。根據(jù)三種市場(chǎng)化運(yùn)作路徑，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性銀行市場(chǎng)化運(yùn)作的定位和目標(biāo)選擇，需要首先解決兩個(gè)問題，一是農(nóng)業(yè)政策性銀行要不要堅(jiān)持政策性；二是農(nóng)業(yè)政策性銀行要不要發(fā)展商業(yè)性業(yè)務(wù)。

（一）農(nóng)業(yè)政策性銀行要不要堅(jiān)持政策性

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明農(nóng)業(yè)政策性銀行發(fā)揮重要作用。美國(guó)、日本、韓國(guó)、法國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家，泰國(guó)、印度、菲律賓、摩洛哥等發(fā)展中國(guó)家都設(shè)有農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)，政策性金融機(jī)構(gòu)在國(guó)家農(nóng)業(yè)貸款中占有很大份額，成為這些國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的強(qiáng)大支撐，如泰國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)合作社銀行提供了80%的農(nóng)業(yè)貸款，丹麥抵押銀行提供了75%～80%的農(nóng)業(yè)資金投入。

結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況看，農(nóng)業(yè)政策性金融在現(xiàn)階段不可或缺。首先，我國(guó)解決“三農(nóng)”問題的緊迫性和艱巨性需要政策性金融給予支持。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性和農(nóng)業(yè)投資的低收益性，商業(yè)性金融的市場(chǎng)化配置形成了對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資的限制。同時(shí)，由于財(cái)力所限，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)在財(cái)政支出中的比重還不到10%。因而需要發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性金融，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供強(qiáng)有力資金支持。其次，金融支農(nóng)缺口大需要政策性金融支持。隨著我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的加快發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域?qū)π刨J資金的需求量不斷增大。據(jù)銀監(jiān)會(huì)2006年初步測(cè)算數(shù)據(jù)，到2020年，我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)需要新增資金15萬億～20萬億元人民幣。與巨大資金需求相矛盾的是，資金的趨利性致使大量農(nóng)村資金不斷流失。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，縣域級(jí)金融機(jī)構(gòu)新增存款轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)匦刨J投入的比率不足30%。種種因素導(dǎo)致巨大的農(nóng)村金融缺口，需要農(nóng)業(yè)政策性金融充分發(fā)揮作用。其三，WTO規(guī)則的約束需要政策性金融支持農(nóng)業(yè)。WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議對(duì)各成員國(guó)國(guó)內(nèi)支持政策進(jìn)行嚴(yán)格限制，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融可以充分利用WTO綠箱政策，加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支持力度?？梢?，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融不可缺少。黨中央、國(guó)務(wù)院自2004年以來，多次強(qiáng)調(diào)要“加大政策性金融支農(nóng)力度”、“強(qiáng)化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性職能定位”，表明要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)政策性金融的決心。這些都表明，農(nóng)業(yè)政策性銀行需要在堅(jiān)持政策性前提下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）農(nóng)業(yè)政策性銀行要不要發(fā)展商業(yè)性業(yè)務(wù)

農(nóng)發(fā)行從2005年開辦商業(yè)性業(yè)務(wù)以來，商業(yè)性貸款規(guī)模呈現(xiàn)先升后降的局面。2009年的商業(yè)性貸款余額比2005年末增長(zhǎng)了2.4倍；商業(yè)性貸款占比達(dá)36.48%，比2005年提高了16.58個(gè)百分點(diǎn)。自2010年開始，商業(yè)性貸款規(guī)模呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢(shì)，2010年比2009年減少了2183.84億元。商業(yè)性貸款余額在2011年末下降到3066億元，占全部貸款余額的16.35%；2012年末降到2492億元，占比11.41%；2013年末降到1909.5億元，占比7.64%。顯示出農(nóng)發(fā)行商業(yè)性貸款規(guī)模呈逐漸壓縮態(tài)勢(shì)。

農(nóng)發(fā)行所開辦的商業(yè)性業(yè)務(wù)，主要集中在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和加工企業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)小企業(yè)貸款等。農(nóng)發(fā)行涉足商業(yè)性業(yè)務(wù)，盡管緩解了涉農(nóng)企業(yè)流動(dòng)資金不足的矛盾，但不可避免地與其他涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)形成一定業(yè)務(wù)交叉和業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)。以湖南省為例，據(jù)農(nóng)發(fā)行湖南省分行課題組（2012）調(diào)查，2011年6月末，岳陽、湘潭、懷化三市農(nóng)發(fā)行在28家有交叉貸款的商業(yè)性貸款客戶20.03億元的貸款中，農(nóng)發(fā)行占到85.77%，其他金融機(jī)構(gòu)貸款僅占14.23%。農(nóng)發(fā)行對(duì)這些有交叉貸款的商業(yè)性貸款企業(yè)，發(fā)揮了供貸主渠道作用。由此，農(nóng)發(fā)行開展商業(yè)性業(yè)務(wù)，容易讓外界質(zhì)疑：其政策性銀行特色如何保持？農(nóng)發(fā)行2013年年初全國(guó)分行行長(zhǎng)會(huì)議明確提出，中央明確要求農(nóng)發(fā)行強(qiáng)化政策性職能，要審慎把握商業(yè)性業(yè)務(wù)發(fā)展。與打不打“白條”無關(guān)的商業(yè)性業(yè)務(wù)，要控制新增，優(yōu)化存量結(jié)構(gòu)，該退出就退出。2013年以來，農(nóng)發(fā)行的商業(yè)性貸款規(guī)模控制壓縮趨勢(shì)明顯。農(nóng)發(fā)行扣除票據(jù)轉(zhuǎn)貼現(xiàn)資產(chǎn)的商業(yè)性貸款余額在2013年末下降到1757.8億元，比年初減少397.6億元，同比多減154.7億元；2014年1月末，下降到1757.3億元。因此，從國(guó)家設(shè)立農(nóng)業(yè)政策性銀行的初衷和農(nóng)發(fā)行開展信貸業(yè)務(wù)的實(shí)踐看，農(nóng)業(yè)政策性銀行的商業(yè)性業(yè)務(wù)需要適當(dāng)控制和壓縮。

綜上分析，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性銀行還需要堅(jiān)持政策性定位，適當(dāng)控制壓縮商業(yè)性業(yè)務(wù)，農(nóng)業(yè)政策性銀行應(yīng)在堅(jiān)持政策性前提下推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作，圍繞更好地貫徹落實(shí)國(guó)家發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略意圖，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，不斷提高政策性資金的運(yùn)作效率，強(qiáng)化政策性金融的支農(nóng)力度。

三、農(nóng)業(yè)政策性銀行市場(chǎng)化運(yùn)作的系統(tǒng)化設(shè)計(jì)

經(jīng)濟(jì)機(jī)制的設(shè)計(jì)，既要考慮信息效率問題，著眼于所設(shè)計(jì)機(jī)制是否只需較少信息運(yùn)行成本，又要關(guān)注經(jīng)濟(jì)主體積極性問題，著眼于在所設(shè)計(jì)機(jī)制下，每個(gè)參與者即使追求個(gè)人目標(biāo)，其客觀效果是否也能達(dá)到機(jī)制設(shè)計(jì)者所要實(shí)現(xiàn)的既定目標(biāo)。農(nóng)業(yè)政策性銀行推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作要進(jìn)行系統(tǒng)化設(shè)計(jì)，既要注重外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境建設(shè)，又要重視內(nèi)部配置機(jī)制構(gòu)建，要通過內(nèi)外兩方面的機(jī)制構(gòu)建，使所制定機(jī)制能夠激發(fā)和調(diào)動(dòng)起每個(gè)參與者的積極性，使參與者在最大化追求個(gè)人利益的同時(shí)，也達(dá)到農(nóng)業(yè)政策性銀行市場(chǎng)化運(yùn)作所要達(dá)到的公共目標(biāo)。

（一）外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境建設(shè)

1.法律環(huán)境：以政策性銀行立法保障政府與市場(chǎng)協(xié)調(diào)均衡。盡快制定農(nóng)業(yè)政策性銀行法，以法律法規(guī)形式明確規(guī)定農(nóng)業(yè)政策性銀行市場(chǎng)化運(yùn)作過程中的職能定位、業(yè)務(wù)范圍、支持重點(diǎn)、內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)管理體制、主要領(lǐng)導(dǎo)人任免、董事會(huì)組成與權(quán)力、與政府各相關(guān)部門關(guān)系、外部監(jiān)管、扶持政策等，使政府對(duì)農(nóng)業(yè)政策性銀行的管理更透明，確保其自主決策、自我約束、依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，確保監(jiān)管部門依法監(jiān)管，促進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性銀行健康發(fā)展。

2.監(jiān)管環(huán)境：建立完善監(jiān)管機(jī)制以實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)。在監(jiān)管內(nèi)容上，包括監(jiān)督政策性銀行實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和市場(chǎng)性目標(biāo)的情況。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)上，財(cái)政部應(yīng)側(cè)重政策性監(jiān)管，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行金融性監(jiān)管。在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系中，包括對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、資本充足率、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、利率、市場(chǎng)退出等方面的監(jiān)管。在監(jiān)管指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上，要注意區(qū)分國(guó)家政策指令性貸款、政策指導(dǎo)性貸款和農(nóng)業(yè)政策性銀行自營(yíng)性貸款，有效結(jié)合合規(guī)性監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管，并使監(jiān)管重心從合規(guī)性監(jiān)管轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管。

3.政策環(huán)境：建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制以支持市場(chǎng)性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)政策性銀行是代表國(guó)家利益從事政策性業(yè)務(wù)，其業(yè)務(wù)主要集中在商業(yè)銀行不愿介入的“三農(nóng)”弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)大，收益低，政府理應(yīng)對(duì)其提供必要和適度的支持。應(yīng)建立資本金動(dòng)態(tài)補(bǔ)充機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)撥備機(jī)制，并實(shí)行優(yōu)惠的財(cái)稅政策，減免農(nóng)業(yè)政策性銀行的營(yíng)業(yè)稅和所得稅，將減免稅收用于充實(shí)資本金、補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)，或成立支農(nóng)基金。

4.考評(píng)環(huán)境：建立激勵(lì)約束機(jī)制以實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)和市場(chǎng)性目標(biāo)的和諧統(tǒng)一。應(yīng)主要圍繞農(nóng)業(yè)政策性銀行貫徹執(zhí)行政府支農(nóng)政策、信貸資產(chǎn)安全、政策性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、國(guó)有資產(chǎn)保值增值、市場(chǎng)性業(yè)績(jī)等方面，建立完善科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)體系，把經(jīng)營(yíng)績(jī)效考評(píng)結(jié)果同農(nóng)業(yè)政策性銀行的工資總額、費(fèi)用安排等直接掛鉤，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)業(yè)政策性銀行員工的積極性和創(chuàng)造性。建立完善對(duì)分支機(jī)構(gòu)、不同業(yè)務(wù)條線、不同部門的考核評(píng)價(jià)辦法，將考評(píng)結(jié)果與信貸資源、財(cái)務(wù)資源和績(jī)效工資等的配置直接掛鉤，優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化激勵(lì)約束。

（二）內(nèi)部配置機(jī)制構(gòu)建

1.完善市場(chǎng)導(dǎo)向的組織架構(gòu)體系。農(nóng)業(yè)政策性銀行應(yīng)建立權(quán)責(zé)明確、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，建立開展市場(chǎng)化運(yùn)作的科學(xué)決策機(jī)制，以總行作為決策指揮中心，把省級(jí)分行建設(shè)成管理中心，把二級(jí)分行建設(shè)成為經(jīng)營(yíng)管理的基礎(chǔ)平臺(tái)，把縣級(jí)支行建設(shè)成為業(yè)務(wù)前臺(tái)，實(shí)現(xiàn)扁平化管理。

2.完善市場(chǎng)化的金融創(chuàng)新機(jī)制。完善多元的市場(chǎng)化籌融資模式，增強(qiáng)自主籌資能力。隨著國(guó)家宏觀調(diào)控政策變化，適時(shí)調(diào)整業(yè)務(wù)范圍和支持重點(diǎn)。在支持糧棉油收購儲(chǔ)備這一主體業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，加大力度支持農(nóng)村發(fā)展改革中的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，加快發(fā)展國(guó)際業(yè)務(wù)、中間業(yè)務(wù)和投資業(yè)務(wù)，審慎把握商業(yè)性業(yè)務(wù)。創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，提升金融服務(wù)水平。

3.完善市場(chǎng)化的全面風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。參照巴塞爾新資本協(xié)議精神，依照市場(chǎng)化原則，實(shí)施全面的風(fēng)險(xiǎn)管理，完善市場(chǎng)化的信貸管理機(jī)制，建立分工合理、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、權(quán)力制衡的內(nèi)控機(jī)制，完善事前有防范、事中有監(jiān)控、事后有監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，構(gòu)建具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策性銀行特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

4.完善市場(chǎng)化的人力資源管理機(jī)制。農(nóng)業(yè)政策性銀行一方面應(yīng)努力營(yíng)造市場(chǎng)化運(yùn)作的文化環(huán)境，把市場(chǎng)觀念引入銀行決策和業(yè)務(wù)流程，培養(yǎng)和強(qiáng)化員工的有效發(fā)展意識(shí)、創(chuàng)新發(fā)展意識(shí)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。另一方面，應(yīng)重視引進(jìn)專業(yè)人才和復(fù)合型人才，建立完善市場(chǎng)化的選人、進(jìn)人、用人機(jī)制，建設(shè)一支熟悉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代金融，敢于創(chuàng)新、勇于開拓的專業(yè)化人員隊(duì)伍。

[1]青木昌彥.東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府作用的新詮釋:市場(chǎng)增進(jìn)論.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較, 1996,5:1～11；6:48～57

[2]田國(guó)強(qiáng).激勵(lì)、信息與經(jīng)濟(jì)機(jī)制.北京：北京大學(xué)出版社，2000

（責(zé)編：若佳）

F830.1

A

1004-4914（2014）06-008-03

李靜，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)博士，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，工作單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行研究室北京100045）