常健 郭薇

一旦“政息”成為不可避免的趨勢(shì)，“人走”只是為其提供了必要條件。因此，不應(yīng)只考慮如何限制“人走政息”，而應(yīng)更多地考慮如何提高新政的成功率。

近年來(lái)，對(duì)地方政府創(chuàng)新中“人走政息”的分析，集中在地方領(lǐng)導(dǎo)視創(chuàng)新為“政績(jī)錦標(biāo)賽”，因創(chuàng)新帶有領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人色彩，在地方官員周期性調(diào)動(dòng)下，導(dǎo)致人在政在，“人走政息”。然而，這只是一種表層原因。從政策過(guò)程的角度看，“人走政息”實(shí)際上是一種政策選擇和淘汰過(guò)程。如果一項(xiàng)創(chuàng)新得到了民眾、地方和中央政府的一致支持，就不會(huì)人走政息。

“人走”是考驗(yàn)政策的一種手段

導(dǎo)致一些新政隨領(lǐng)導(dǎo)者“人走政息”的深層原因可從以下方面來(lái)分析。

從“政”的內(nèi)容看，一些新政是對(duì)現(xiàn)行法規(guī)的突破，但現(xiàn)行法規(guī)的修改比較困難，導(dǎo)致合法性危機(jī)。一旦領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)走，就失去了地方修改法規(guī)的推動(dòng)力，也失去了敢冒合法性風(fēng)險(xiǎn)堅(jiān)持創(chuàng)新的力量。

從推動(dòng)新政的動(dòng)力看，一些新政與地方政府部門的利益發(fā)生沖突，又得不到中央政府的有力支持，造成地方領(lǐng)導(dǎo)者在地方各部門博弈中孤軍奮戰(zhàn)。例如，一些促進(jìn)信息公開(kāi)透明，加強(qiáng)政府監(jiān)督方面的創(chuàng)新，就面臨著地方部門抵制，結(jié)局往往是“人走政息”。

從實(shí)際效果來(lái)看，一些新政解決了某些原有問(wèn)題，但同時(shí)又導(dǎo)致了一些新問(wèn)題。當(dāng)這些新的問(wèn)題比原有的問(wèn)題更加嚴(yán)重而又得不到及時(shí)解決時(shí)，新政就會(huì)失去民意的支持，也會(huì)失去負(fù)責(zé)實(shí)際執(zhí)行的一線政府官員的支持。

可見(jiàn)，現(xiàn)有體制下，“人走政息”實(shí)際上是政策選擇和淘汰過(guò)程的一種后續(xù)方式。某種意義上，“人走”可被看做是考驗(yàn)政策的一種手段。一旦“政息”的要求成為不可避免的趨勢(shì)，“人走”只是為這種趨勢(shì)的實(shí)現(xiàn)提供了必要的條件。因此，不應(yīng)只考慮如何限制“人走政息”，而應(yīng)考慮如何提高新政的成功率。

破解“下面贊揚(yáng)聲、中間爭(zhēng)議聲、上面不吱聲”

由上可知，我們需要建立一種符合法治要求，且具有政治可行性的規(guī)范化的地方政府創(chuàng)新機(jī)制。這種創(chuàng)新機(jī)制至少應(yīng)當(dāng)符合以下四方面要求。

規(guī)范要求，政府創(chuàng)新與法律體系的規(guī)范性要求相結(jié)合。地方政府創(chuàng)新必須具有合法性，其體現(xiàn)在：政府創(chuàng)新盡量以法規(guī)、文件方式明確加以規(guī)定，并有明確的實(shí)施細(xì)則，使得執(zhí)行者有法可依；地方政府出臺(tái)的新規(guī)不能違反現(xiàn)行法律；地方新規(guī)在出臺(tái)前必須與原有的政府法規(guī)和規(guī)章相銜接，避免“雙向交通規(guī)則”或“異體排斥”效應(yīng)。

政治要求，“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合?；仡欀袊?guó)成功的地方政府創(chuàng)新，往往是由中央政府先給予方向性的指導(dǎo)意見(jiàn)，地方政府再進(jìn)行探索和嘗試，比較成功的嘗試得到中央政府的肯定，并向全國(guó)推廣。相反，一些不太成功的地方創(chuàng)新，往往會(huì)陷入“下面贊揚(yáng)聲、中間爭(zhēng)議聲、上面不吱聲”的尷尬。

程序要求，個(gè)人開(kāi)拓與群體共識(shí)相結(jié)合。地方政府創(chuàng)新的程序規(guī)范應(yīng)當(dāng)包括幾方面：建立利益和主張的表達(dá)程序，征求各種不同利益群體的多樣化要求，防止“沉默的螺旋”效應(yīng)，采取“異議優(yōu)先”的聽(tīng)證程序；建立不同主張的對(duì)話機(jī)制，使各種不同意見(jiàn)的爭(zhēng)論公開(kāi)化，讓各方充分表達(dá)，又能相互限制；建立沖突利益的整合程序，使不同方案通過(guò)妥協(xié)達(dá)成一致；建立實(shí)施評(píng)估程序，根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定是否對(duì)新規(guī)作進(jìn)一步的調(diào)整、補(bǔ)充和修改。

內(nèi)容要求，創(chuàng)新與保守相結(jié)合。隨著法律體系不斷完善，地方政府在體制方面創(chuàng)新的空間相應(yīng)縮小，而更集中于法律的執(zhí)行方面。正如俞可平所說(shuō)：“政府創(chuàng)新是公共部門為提高效率、改善服務(wù)質(zhì)量而進(jìn)行的創(chuàng)造性改良，其工具性意義大于價(jià)值性意義”。（作者常健系南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授）